EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Kehtivas PS-s on nii nagu ka 1920. ja 1938. a PS-des rahvale pühendatud eraldi peatükk, mis eelneb tähtsamate riigiorganite pädevusi piiritlevatele peatükkidele. See tõsiasi ajendab küsima, kas rahvast peaks PS mõttes samuti käsitama riigiorganina. Kuna PS § 1 kohaselt on rahvas „kõrgeima riigivõimu kandja“, tekib lisaks küsimus, milles, kui üldse, väljendub rahva eriseisund Riigikogu, Vabariigi Valitsuse ja teiste riigiorganite hulgas. Samuti vajab selgitamist, kas rahvas kuulub tasakaalustatud võimude süsteemi või jääb sellest väljapoole. Neile küsimustele vastamise muudab keeruliseks asjaolu, et rahvas esineb PS-s kahel väga erineval kujul: riigi loojana, st asutava võimu tarvitajana, ning riigivõimu teostajana, ühena asutatud võimudest.

Eesti riigiõigusteaduses on valdavalt asutud seisukohale, et õiguslikult, puhtformaalselt pole võimalik rahvale omistada mingit eriseisundit ning et rahva teostatav „kõrgeim võim“ ei ole ülimuslik teiste riigiorganite võimu suhtes. J. Uluotsa sõnul tehti juba Eesti esimese PS koostamisel põhimõtteline valik käsitada riiki suveräänse võimu subjektina ning rahvast seda (võõrast) võimu teostava riigiorganina. Tõsiasjal, et PS-s väljendus kontseptsioon rahvast kui riigiorganist, oli Uluotsa arvates ka praktiline külg. „Eesti põhiseaduse interpreteerija, olgu see kes tahes, peab kirjeldatud doktriini arvestama.“ Kes seda ei tee, langevat eksitusse kogu Eesti PS ja „tema põhivaate vaimu vastu“ (J. Uluots. Rahvas ja ta funktsioneerimine Eesti Põhiseaduse järgi. – Õigus 1932, nr 6). Eeskätt pidi arvesse võtma tõsiasja, et igal riigiorganil on oma funktsioon, milles avaldubki tema staatus organina. Näiteks võivad kohtunikud tarvitada nende kätte antud riigivõimu üksnes õiguse mõistmiseks, mitte aga seaduste andmiseks. Öeldu kehtis ka rahva kohta, kelle funktsioon seisnevat valimises.

Kuna Uluots oli Asutava Kogu liige ja osales aktiivselt Eesti esimese PS väljatöötamises, ei kahelnud riigiõigusteadlased hiljem tema väites, et Eesti esimene PS tähistas riigisuveräänsuse doktriini järjekindlat omaksvõttu ning mõtestas rahvast ühe riigiorganina teiste seas. Asutava Kogu protokollid lubavad aga teha järelduse, et pigem valitses selle liikmete seas arusaam, mille kohaselt kuulub suveräänne võim algupäraselt rahvale, kes usaldab selle riigiorganitele, määrates eelnevalt kindlaks, kuidas kõrgeimat võimu peab kasutama. Rahvast mõisteti poliitiliselt teovõimelise üksusena, kellele Asutav Kogu võlgneb oma võimu. Nagu ütles ajutise põhiseaduse komisjoni liige L. Olesk: „Meie riik on rahva enese loodud, rahvas ise on näidanud, et tema asju ajada võib ja suudab. Sellelt seisukohalt on siis meie põhiseadus välja läinud ja seda seisukohta ka järjekindlalt kinni pidada [--- K]õrgem võim on rahvas ise ja rahvaesitus on, kes seda võimu teostab, tegelikku ellu viib.“ (Asutava Kogu protokollid, nr 134, veerg 600).

Niisuguse käsitluse kohaselt võib PS küll rahvast mõnelgi moel piirata, kuid nende piirangute autoriks jääb rahvas ise, kes ei võlgne oma terviklikkust riigile või PS-le. Viimased ise pole muud kui rahva omavalitsuse teenistuses seisvad tööriistad. Samalaadse käsitluse on PS § 1 tõlgendamisel võtnud omaks Riigikohtu üldkogu: „Rahva suveräänsusest tuleneb riigi suveräänsus ja seeläbi saavad kõik riigi institutsioonid oma legitimatsiooni rahvalt.“ (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 127). Samuti nõuab PS, et rahvas legitimeeriks (PS muutmisega) kõik riigi suveräänsuse piirangud, mis ulatuvad kaugemale PS §-ga 1 lubatud piiridest. Riigikohus on seda rõhutanud seoses Euroopa lõimumisprotsessiga: „Kui selgub, et Euroopa Liidu uus alusleping või aluslepingu muutmine toob kaasa Eesti pädevuste ulatuslikuma delegeerimise Euroopa Liidule ning põhiseaduse ulatuslikuma riive, on selleks vaja küsida kõrgema võimu kandjalt ehk rahvalt nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti põhiseadust.” (samas, p 223).

Üldised arusaamad riigist ja rahvast annavad juhiseid seaduste teksti mõtestamiseks. Riigikohus tuletas muu hulgas asjaolust, et kõrgeima võimu kandja on rahvas, „kes soovib saada ülevaadet võimuorganite tegevusest“, KOVü-de tegevuse läbipaistvuse nõude (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 46). Sellele nõudele tuginedes põhjendas Riigikohus Riigikontrolli õigust kontrollida KOV munitsipaalvara kasutamise õiguspärasust (riigivara kasutamisel nii õiguspärasust kui tulemuslikkust). Tundub loomulik eeldada, et organitüli korral peab tõlgendama laiendavalt „kõrgeima organi“ pädevust, mistõttu paljugi sõltub sellest, milline organ arvatakse kõrgeimaks. Ülalviidatud otsusele lisatud eriarvamuses märkis riigikohtunik I. Koolmeister, et „Riigikohtu praktika ja ka Eesti riigiõiguslik mõte on valdavalt lähtunud põhimõttest, et põhiseaduses riigi korraldust ja sealhulgas riigi põhiseaduslike institutsioonide pädevust sätestavaid norme ei saa (ka põhiseaduslikkuse kohtuasja lahendamisel) tõlgendada laiendavalt. Eelnimetatud normid kujundavad muu hulgas võimude tasakaalu mehhanismi, väldivad ülemäärast volituste kontsentreerumist ühe institutsiooni kätte ja on avaliku võimu teostamise legaalsuse garantiideks“ (kohtunik I. Koolmeistri eriarvamus RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 2).

Niisuguse põhimõtte omaksvõtmisel on vaja otsustada, kas ka rahvas on „riigi põhiseaduslik institutsioon“, mis kuulub tasakaalustatud võimude süsteemi. Pigem tuleks asuda seisukohale, et PS vastu võtnud rahvas jääb võimude mehhanismist väljapoole – kõrgeim riigivõim, st riiklikult teostatav võim, mis kuulub algupäraselt rahvale, ongi jagatud mitme üksteist tasakaalustava organi vahel, et tagada selle tarvitamine rahva huvides. Samas mõjutab võimude lahususe põhimõte kaudselt ka rahva võimalusi teostada kõrgeimat riigivõimu. Riigikohus on märkinud, et Riigikogu saab mingi küsimuse rahvahääletusele panna vaid siis, kui Riigikogul endal on selle küsimuse otsustamise pädevus. „Nõue, et Riigikogul endal peab olema selle küsimuse otsustamiseks pädevus, tuleneb keelust sekkuda teiste riigiorganite või kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslikku pädevusse [---]. Seetõttu ei või Riigikogu panna rahvahääletusele näiteks õigusemõistmisega seotud küsimusi.“ (RKPJKo 30.10.2009, 3-4-1-20-09, p 15.)

Vaidlust rahva õigusliku iseloomu üle saab tõlgendada laiemalt asutava võimu mõistega seotud probleemide avaldusena. Kui me käsitame rahvast asutava võimu kandjana, kes piirab ennast PS-ga, tekib paratamatult küsimus, miks ei või rahvas ennast igal hetkel PS kammitsatest vabastada ja astuda poliitilisi samme, mis formaalselt hinnatuna kujutavad endast PS rikkumist. Rahva käsitamine riigiorganina lähtub vaieldamatust tõsiasjast, et riigivõimu teostamine on õiguspärane üksnes juhul, kui seda tehakse kooskõlas PS-ga: et kvalifitseeruda rahvaks, peab rahvahulk vastama rahva õiguslikule määratlusele; et esile kutsuda õiguspäraseid muudatusi, peab ta käituma õigusnormidega sätestatud korras. Sellest vaatenurgast hinnates on rahvas tõepoolest üks asutatud võim teiste seas, riigiorgan, kes täidab talle PS-s usaldatud funktsioone.

Teisalt ähvardab rahva mõiste puhtformaalses käsitluses kaotada igasuguse õigusliku tähenduse, sest Riigikogu valivad ja rahvahääletusel osalevad üksnes hääleõiguslikud kodanikud, kelle laiendamine “rahvaks” peab sel juhul paratamatult näima retoorilise kujundina, õiguslikult asjasse puutumatu osana PS-st. Rangelt võttes peaks seega riigiorganiks nimetama mitte rahvast, vaid hääleõiguslikest Eesti kodanikest moodustuvat kogu. A-T. Kliimann väitis, et mitmetähenduslikkuse tõttu tuleks rahva mõistest õigusteaduses sootuks loobuda. „Rahvas on aktiivkodanikkond, rahvas on riigi organ, rahvas on riigivõimu kandja, rahvas on natsioon, rahvas on rahvastik, elanikkond, seltskond, publik jne.“ Aktiivkodanikkond olevat aga ühetähenduslik ja teaduslik mõiste (A-T. Kliimann. Hääleõigus ja hääletamissund. – Õigus 1931, nr 7, lk 297, allm 2). Ent kui rahvas taandatakse õiguslikult piiritletud füüsiliste isikute hulgaks, keda ei ühenda midagi peale riiklike funktsioonide täitmise, tekib küsimus, kuidas kirjeldada riigi loomist, põhjendada riigivõimu teostamist või sisustada PS §-s 1 sisalduvat rahvasuveräänsuse põhimõtet.

Tõlgendusliku lähtekoha ahenemise vältimiseks peab rahva mõiste arvama demokraatia, võimude lahususe ja teiste seda laadi üldisemate ideede hulka, mille tähendus ei ammendu üksikutes õigusnormides ning mille kaudu PS-s reeglite tasand leiab kokkupuutepunkti neid reegleid põhistavate teoreetiliste arusaamadega riigi ja võimu olemusest. Rahvas on ühtaegu PS-le allutatud ja PS-st väljaspool ka selles mõttes, et kuigi PS saab muuta üksnes PS-s eneses sätestatud korras, ei ole selles seatud mingeid sisulisi piire PS muutmisele rahvahääletuse vormis. Asutava võimu jätkuv eksisteerimine PS muutmise pädevuse kujul väljendab siiski vaid üht tahku rahvasuveräänsuse õiguslikust sisust. Lisaks sellele on rahvasuveräänsus kogu PS normistikule laienev tõlgenduspõhimõte, mis seab riigiorganite pädevuse ja rolli määratlemisel aluseks väite, et kõik riigiorganid teostavad n-ö võõrast võimu, st võimu, mis on piiratud, mille kasutamist peab üldjuhul avalikult põhjendama ning mille teostamine allub ulatuslikule kontrollile.