EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Vähemusrahvuste õigus luua omavalitsusasutusi kultuurilistes ja hoolekande huvides oli sätestatud juba 1920. a PS-s (analoogne säte sisaldus ka 1937. a PS-s) ning kõnealuse normi alusel võeti 1925. a vastu vähemusrahvuste kultuurautonoomia seadus (RT 1925, 31, 32). Rahvusvahelises õiguses oli selline normistik eeskujulik ning sellele viidatakse siiamaani vähemuste õigusi käsitlevates allikates. Tänaseks on vähemusrahvuste omavalitsusasutuste loomine rahvusvahelises praktikas levinum, vastava õiguse näeb ette ka ENRKR. Kehtiva PS §-s 50 sätestatud vähemusrahvuste õigust kultuurautonoomiale täpsustab VRKAS.

Omavalitsusasutuste loomise õigus on PS kohaselt antud kitsalt vähemusrahvustele, mitte kõigile vähemuste hulka kuuluvatele isikutele. Põhiseaduse Assamblees diskuteeriti pikalt mõistete „vähemusrahvus“ ja „rahvusvähemus“ kasutamise üle (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 654, 822, 825). Vähemusrahvuse rahvusvaheliselt üldtunnustatud definitsioon puudub. Näiteks ENRKR-s on vähemusrahvuse mõiste lahtiseks jäetud ning igale riigile on jäetud võimalus otsustada, millistele gruppidele nimetatud konventsioon laieneb. Ühinedes ENRKR-ga deklareeris Eesti riik ratifitseerimiskirjas, et vähemusrahvusesse kuulumise ja seega konventsioonis sätestatud õiguste laienemise eelduseks on Eesti kodakondsus. Täpsemalt (nagu sätestab ka VRKAS § 1) kuuluvad vähemusrahvuse hulka isikud, kes:
1) on Eesti kodanikud;
2) elavad Eesti territooriumil;
3) omavad kauaaegseid, kindlaid ja kestvaid sidemeid Eestiga;
4) erinevad eestlastest oma etnilise kuuluvuse, kultuurilise omapära, religiooni või keele poolest ning
5) on ajendatud soovist üheskoos alal hoida oma kultuuritavasid, religiooni või keelt, mis on aluseks nende ühisele identiteedile.

Vähemusrahvuse mõiste hõlmab seega objektiivset (p-d 1–4) ning subjektiivset (p 5) komponenti. Tegemist on rahvusvahelisel tasemel laialt aktsepteeritud definitsiooniga. Teatud määral on vaieldav kodakondsuse ning kauaaegsete, kindlate ja kestvate sidemete nõue, kuid rahvusvahelises praktikas on needki eeldused valitsevad (vt ENRKR nõuandekomitee 27.05.2016 kommentaar „The Framework Convention: a key tool to managing diversity through minority rights“, p-d 29–30; vrd Veneetsia komisjoni arvamuste ja raportite kogumik vähemusrahvuste kaitse kohta, 11.11.2017, CDL-PI(2018)002, lk 4–9). Konventsiooni alusel esitatavates aruannetes on Eesti riik korduvalt rõhutanud, et de facto lähenetakse vähemusrahvuste kaitsele nii poliitikas kui praktikas märksa laiemalt, kui eeltoodud vähemusrahvuse mõistest võiks järeldada (st VRKAS-s kirjeldatud tegevused on samaväärselt kättesaadavad muudele vähemustele), kuid ei ole pidanud vajalikuks vähemusrahvuse mõistet muuta.

Omavalitsusasutuste loomise õigus on vähemusrahvustele antud võimalus moodustada kultuuriomavalitsusi kultuurialaste õiguste teostamiseks. Tegu on lisavõimalusega lisaks üldisele igaühe õigusele koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse (PS § 48 lg 1 ls 1, EIÕK art 11; vt ka nt EIKo 44158/98, Gorzelik jt vs. Poola, 17.02.2014, p 92). Vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse põhieesmärkideks on emakeelse õppe korraldamine, kultuuriasutuste moodustamine, kultuuriürituste korraldamine, vähemusrahvuse kultuuri ja hariduse edendamiseks fondide, stipendiumide ja preemiate asutamine ning määramine jne. Lisaks omavalitsusasutuste loomise õigusele peab olema tagatud nende omavalitsusüksuste autonoomia, s.o sõltumatu ja iseseisev tegutsemine.

Riik ei ole PS §-st 50 tulenevalt otseselt kohustatud tagama vahendeid vähemusrahvuste omavalitsusasutuste tegevuseks, kuid on õigustatud seda tegema. Vastav positiivne toetamiskohustus võib tuleneda ka koostoimest PS §-ga 49. Senise praktika järgi saavad vähemused oma õigusi teostada ja oma kultuuri viljeleda (nt moodustada seltse, viia ellu kultuuriprojekte) üldjuhul sõltumata vähemusrahvuseks olemisest või kultuuriautonoomia moodustamisest. Sama suhtumine on riigil vähemuste toetamisel. Kui riik siiski eristab oma tegevuses (toetuste vms soodustuste andmisel) vähemusrahvusi ja muid vähemusi, siis PS-s vähemusrahvustele antud eristaatusest tulenevalt on ta seda põhimõtteliselt õigustatud tegema. Siiski tuleb silmas pidada, et erineval kohtlemisel oleks legitiimne eesmärk ja et see oleks proportsionaalne.

Käesoleva kommentaari kirjutamise hetkeks on kultuuriautonoomia kahel rahvusrühmal – ingerisoomlastel (alates 2004. a) ja eestirootslastel (alates 2007. a). Ka venelased on korduvalt püüdnud saavutada kultuuriomavalitsust, kuid see ei ole õnnestunud (nt põhjusel, et omavalitsust moodustada soovijad ei ole esindanud piisavalt vene kogukonda ega omanud teiste vene seltside toetust, vt TlnRnKo 01.06.2010, 3-09-464). Seejuures on nii õiguskantsler kui kohus kritiseerinud Kultuuriministeeriumi viivituse tõttu vene vähemusrahvuse rahvusnimekirja koostamiseks esitatud taotluse menetlemisel (Õiguskantsleri 2007. aasta tegevuse ülevaade, lk 151–153; TlnRnKo 28.11.2008, 3-07-2246/25). Et vähemusrahvuse kultuuriomavalitsusi on moodustatud nii vähe ning et venelastel kui suurimal muust rahvusest grupil ei ole see õnnestunud (sh enne teist maailmasõda), on tõstatatud küsimus, kas VRKAS eesmärk on olla üksnes deklaratiivne seadus, näitamaks Eesti riigi (näilikku) demokraatlikkust, tolerantsust ja liberaalsust, mitte aga olla tegelikku regulatiivsust ja rakendamist leidev õigusakt (vt A. Aidarov, W. Drechsler. The Law & Economics of the Estonian Law on Cultural Autonomy for National Minorities and of Russian National Cultural Autonomy in Estonia. – Halduskultuur 2011, Vol 12, No 1).