EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahv 52 konkretiseerib ühelt poolt § 6 sätet, mille kohaselt riigikeel on eesti keel, ning on seega määratud kaitsma eesti keele staatust. Teiselt poolt kaitseb § 52 lg 2 vähemuste huve ning tagab teatud KOV-dele õiguse otsustada sisemise asjaajamise keele üle.

Põhiline riigi ja KOV-de asjaajamiskeel on eesti keel (PS § 52 lg 1). Asjaajamine on igasugune ametlik suhtlemine ning ametlike dokumentidega seonduv tegevus, näiteks koosolekute ja istungite pidamine või dokumentide koostamine ja kasutamine. Teisisõnu tuleb asjaajamiskeelt PS § 52 mõttes mõista laias tähenduses – selleks on seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalike ülesannete täitmisel teabe edastamisel kasutatav keel, kusjuures hõlmatud on nii mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teabe edastamine kui ka suuline suhtlus. Praktikas on seadusandja asjaajamiskeele kõrval kasutanud ka töökeele mõistet.

Asjaajamiskeele sätteid saab jagada kaheks: välise asjaajamise keel (PS § 51 ja § 52 lg 1) ning sisemise asjaajamise keel (PS § 52 lg-d 1 ja 2). Välise asjaajamise keel on näiteks haldusmenetluse keel; teabe keel, mille suhtes kehtib avalikustamiskohustus või keeld tunnistada seda asutusesiseseks teabeks; ürituste (koosolek, istung vms) keel, kus saab osaleda igaüks või kus kolmandate isikute osalemise võimalus ei ole diskretsioonivaba jms. Sisemise asjaajamise keel puudutab näiteks õigustloovate aktide ja halduse üksikaktide (mis ei ole haldusaktid) eelnõude keelt enne nende kooskõlastamiseks saatmist või vastuvõtmiseks esitamist, asutusesiseselt adresseeritud kirjalike dokumentide, mida dokumendiregistris ei registreerita (arvamused, teated, memod, õiendid, nõuanded jm), keelt, ametnikevahelist suulist teabe edastamist tingimusel, et puudub vajadus tagada kolmanda isiku õigus eestikeelsele teabele jne.

Praktikas võib probleemne olla valitud esinduskogude (nt volikogu ja Riigikogu) liikmete keeleoskus ning seeläbi PS § 52 lg-st 1 tuleneva eestikeelse asjaajamise ja § 51 lg-s 1 sätestatud õiguse pöörduda eesti keeles ja saada eestikeelseid vastuseid nõuete täitmine. Keelenõude kehtestamist (ehk passiivse valimistsensuse) esinduskogu liikmetele on Riigikohus pidanud vähemasti KOV volikogu puhul põhimõtteliselt õigustatuks (vt RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98; RKPJKo 04.11.1998, 3-4-1-7-98) ning keeleoskuse puudumise tõttu on tühistatud valimiskomisjoni otsuseid isiku registreerimise kohta volikogu liikmeks (vt nt RKHKm 30.10.1998, 3-3-1-33-98). Ka EIK on pidanud keeletsensust iseenesest lubatavaks (EIKo 46726/99, Podkolzina vs. Läti, 09.04.2002, p 34). Veneetsia komisjoni valimiste hea tava koodeks (Code of Good Practice in Electoral Matters, 23.05.2003, CDL-AD (2002) 23 rev), loetledes ammendavalt lubatavad kandideerimispiirangud, keeleoskust siiski ei nimeta. Ka kehtivad valimisseadused ei näe keeletsensust ette (keeletsensused tunnistati kehtetuks 2001. a (RT I 2001, 95, 588)). Samas sätestavad nii RKKTS Riigikogu asjaajamise kohta kui ka KOKS volikogu istungite kohta, et kasutatav keel peab olema eesti keel. Esinduskogu liikmetel, kes ei valda eesti keelt, peaks olema lubatud tõlgi kasutamine ning seda nii sisemises kui ka välises asjaajamises. Iseküsimus on, kes peaks katma tõlgi kasutamise kulud. Üldjuhul tuleb saadikutel tõlge tagada omal kulul (KOKS § 41 lg 4 sätestab erandi volikogu ja valitsuse istungite vähemusrahvuse keelde tõlkimise kohta – teatud tingimuste täitmisel võib tõlge toimuda n-ö avaliku raha eest).

PS § 52 lg-s 1 sätestatud reeglist, mille järgi asjaajamiskeel on eesti keel, on kaks erandit. Esiteks, välise asjaajamise kohta PS § 51 lg-s 2 sätestatu (vt § 51 komm-d). Teiseks, sisemise asjaajamise kohta PS § 52 lg-s 2 ette nähtu.

Paragrahvi 52 lg 2 kohaselt võib paikkondades, kus elanike enamiku keel ei ole eesti keel, KOV seaduses sätestatud ulatuses ja korras kasutada sisemise asjaajamiskeelena selle paikkonna püsielanike enamiku keelt.

Kommenteeritav norm ei anna isikule subjektiivset õigust. Vaatamata oma asukohale põhiõiguste peatükis on tegu objektiivse õiguspõhimõttega – KOV sisemise korralduse normiga, mille õigem asukoht oleks PS XIV ptk-s ja mis on II ptk-s ilmselt eesmärgiga reguleerida sama küsimust ühes kohas. Erinevalt PS § 51 lg-st 2 ei sisalda see ka kohustust vähemuse keele kasutamiseks. KOV iseotsustusõigus muu keele kasutamisel on piiratud seaduses sätestatud ulatuse ja korraga ning tingimusega, et muud keelt kasutatakse sisemises asjaajamises. Kindlasti tuleb ka silmas pidada, et vaatamata sisemise asjaajamise keelele tuleb tagada PS § 51 lg-st 1 tulenev välise asjaajamise eestikeelsuse nõue ning eestikeelsele teenistujale õigus eestikeelsele suhtlusele. Seetõttu oleks soovitatav, et seadus näeks ette muu keele kasutamise eesti keele kõrval, mitte asemel.

Mõistete „paikkond“ ja „püsielanik“ kohta vt § 51 komm-d.

Erinevalt PS § 51 lg-st 2 ei ole PS § 52 lg 2 seotud sellega, kas vastavas paikkonnas elavad vähemused kuuluvad vähemusrahvuse hulka (st on kodanikud) või mitte. Seega on § 52 põhimõtteliselt kohaldatav näiteks Ida-Virumaa omavalitsustes. Võrreldes §-ga 51 on PS § 52 lg 2 kitsam aga selle poolest, et normis sätestatud erand muu keele kasutamiseks kehtib vaid KOV-de, mitte riigiasutuste kohta.

Seaduses on lubatud sätestada püsielanike enamiku keele kasutamise ulatus ning kord. Vastavad reeglid on ette nähtud KeeleS §-s 11. Põhiliseks piiranguks KOV-de õigusele on nõue, et vähemusrahvuse keele kasutamine toimuks lisaks eesti keele kasutamisele. Selline nõue mahub PS § 52 lg 2 „ulatuses“ klausli alla. Kõik avalikud teenistujad ja muud töötajad peavad eesti keelt oskama, sõltumata asjaolust, kas vähemusrahvuse keel on sisemise asjaajamise keelena kasutusel või mitte (KeeleS § 23). Teiseks KeeleS-s sätestatud nõudeks on, et selle õiguse kasutamine toimub Vabariigi Valitsuse otsusel ja KOV volikogu ettepanekul. KeeleS-s ette nähtud Vabariigi Valitsuse luba PS § 52 lg 2 iseenesest ei välista, kuid kindlasti ei ole tegu ainuvõimaliku lahendusega. Narva ja Sillamäe on korduvalt pöördunud Vabariigi Valitsuse poole KeeleS §-s 11 nimetatud loa saamiseks, kuid luba ei ole antud. Peamise argumendina keeldumisel loa andmisest on Vabariigi Valitsus tuginenud asjaolule, et nimetatud omavalitsustes n-ö puudub eesti keel (eesti keelt ei kasutata piisavalt), mille kõrval muud keelt kasutada, st muu keele kasutuselevõtmise järel ei ole tagatud asjaajamine eesti keeles.

PS § 52 lg 3 sätestab, et võõrkeelte, sealhulgas vähemusrahvuste keelte kasutamise riigiasutuses ning kohtu- ja kohtueelses menetluses sätestab seadus. Võõrkeelte kasutamise riigiasutustes (aga ka muudes avaliku võimu volitusi omavates asutustes) haldusmenetluse käigus sätestab üldseadusena HMS, kuid sellest võib olla erinorme (nt rahvusvahelise kaitse taotlejate suhtes VRKS § 10 lg 2 p 1). Võõrkeelte kasutamist kohtumenetluses ja kohtueelses menetluses reguleerivad vastavad menetlusseadustikud (vt ka EL Nõukogu direktiiv 2010/64/EL õiguse kohta suulisele ja kirjalikule tõlkele kriminaalmenetluses ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2012/29/EL, millega kehtestatakse kuriteoohvrite õiguste ning neile pakutava toe ja kaitse miinimumnõuded). Paragrahvi 52 lg 3 tõlgendamisel tuleb arvestada, et PS sätestab teatud reeglid vähemuste keele kasutamise osas muudes paragrahvides. Näiteks tagab § 21 õiguse saada isikule arusaadavas keeles teada vabaduse võtmise põhjus. Lisaks tuleb silmas pidada PS § 104, st teatud juhtudel tuleb keelekasutus sätestada konstitutsionaalses seaduses, nt kohtumenetluste keel, Riigikogu töökeel jms.