EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Täidesaatev riigivõim on üks kolmest iseseisvast riigivõimu harust. Seadusandlik võim, täidesaatev võim ja kohtuvõim on lahutatud nii horisontaalselt, funktsionaalselt kui ka organisatsiooniliselt (vt PS §-d 4 ja 14).

Vastavalt võimude lahususe ja tasakaalustatuse printsiibile (§ 4) on Vabariigi Valitsus nii organisatsiooniliselt kui ka funktsionaalselt eraldatud teistest põhiseaduslikest organitest. Ta on iseseisev, kuid see iseseisvus on piiratud. Küllaltki suures ulatuses sõltub valitsus Riigikogust, et tagada demokraatia printsiibi toimimine. Sõltuvuse piiratus väljendub näiteks selles, et Riigikogul ei ole formaalset õigust kaasa rääkida valitsuse liikmete valikul ja ametisse nimetamisel. PS järgi on Riigikogul õigus otsustada üksnes peaministri üle. Vabariigi Valitsusele või peaministrile umbusalduse avaldamise korral võib valitsus teha presidendile ettepaneku kuulutada välja Riigikogu erakorralised valimised (§ 97 lg 4), seega peab parlament arvestama võimalusega, et ta saadetakse laiali. Valitsus võib siduda enda poolt Riigikogule esitatud eelnõu usaldusküsimusega (§ 98 lg 1). Kui Riigikogu ei võta eelnõu vastu, astub valitsus tagasi (§ 98 lg 2). Siinjuures peab parlament silmas pidama seda, et kui ta ei suuda valida uut peaministrikandidaati, kuulutab president välja Riigikogu erakorralised valimised (§ 89 lg 6). Nimetatud põhiseaduslikud regulatsioonid annavad aluse väita, et Vabariigi Valitsusel on PS struktuuris küllaltki kindel positsioon.

Mõiste „täidesaatev riigivõim“ ei hõlma üksnes seaduste täitmist ja rakendamist, vaid ka muude ühiskondliku elu valdkondadesse kuuluvate ülesannete täitmist. Nii näiteks tähendab täidesaatva riigivõimu teostamine ka piiratud ulatusega õigusloomet ja õigusemõistmist. Selleks et seadusi saaks rakendada, on neid sageli vaja täpsustada ja konkretiseerida. Seda tehakse Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrustega. Õigusliku vaidluse tekkimisel avaliku võimu ja isiku vahel võib isik taotleda vaidluse lahendamist vaidluste lahendamise kohtueelses korras.

Täidesaatev riigivõim jaguneb kahe funktsiooni vahel, milleks on valitsemine ja haldus. Valitsemise all mõistetakse riigi poliitilist juhtimist: see tähendab riigi sise- ja välispoliitika juhtimist ning suunamist ning hõlmab muu hulgas ka majandusprotsesside juhtimist. Kokkuvõtlikult öeldes tähendab mõiste „poliitiline juhtimine“ avaliku elu kui terviku ja tema eri valdkondade dünaamilist ja tulevikku suunatud juhtimist ning kujundamist (õiguspoliitika, majanduspoliitika, kultuuripoliitika, sotsiaalpoliitika, keskkonnapoliitika jne). See tegevus eeldab sotsiaalsete protsesside arengu hindamist ning prognoosimist, kavandatavate abinõude eeliste ja negatiivsete külgede kaalumist, samuti rakendatavate abinõude mõju arvestamist.
Kui valitsemine on poliitiliste eesmärkide püstitamine ja nende teostamine (poliitiliste otsuste tegemine), ja see võib olla üsna loominguline protsess, siis haldus kujutab endast praktilist tegevust, selle eesmärk on eelkõige täitev-korraldavate ülesannete täitmine. Väga üldiselt võib öelda, et halduse sisuks on plaanipärane ja eesmärgistatud tegevus poliitiliste otsuste elluviimisel.
Vabariigi Valitsuse kui põhiseadusliku institutsiooni põhitegevuseks on valitsemine (§ 87 p-d 1, 4 ja 5), vähemal määral haldus (§ 87 p-d 2, 3, 6, 7 ja 8). Valitsemine ja haldus kui täidesaatva riigivõimu funktsioonid on organisatsiooniliselt läbi põimunud eriti ministeeriumide tasandil. Nii täidab ministeeriumi juhtiv minister topeltfunktsiooni: ühelt poolt on ta Vabariigi Valitsuse liige, kes tegeleb riigi juhtimise ja valitsemisega, ning teiselt poolt on ta ministeeriumi juht (valitsusasutuse juht), kes täidab seaduse rakendamise ja halduse ülesandeid. PS lähtub üldjuhul Vabariigi Valitsuse liikme ja ministeeriumi iseseisva juhi institutsionaalse seotuse põhimõttest. Täidesaatvat riigivõimu teostatakse üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (§ 3 lg 1). Seega on täidesaatva riigivõimu tegevus piiratud õiguslike raamidega ning ei saa olla õigusvaba. Samas on valitsemine kui riigi poliitiline juhtimine seotud õiguse üldisemate raamidega, mille alusel on Vabariigi Valitsusel küllaltki ulatuslik diskretsiooniõigus nii otsuste langetamisel kui ka vahendite valimisel. Haldus on seevastu põhimõtteliselt ette ära määratud õiguse poolt. Riigi poliitilise juhtimise funktsioon (valitsemine materiaalses mõttes) ei kuulu ainuüksi Vabariigi Valitsusele, vaid ka teistele põhiseaduslikele organitele. Eelkõige täidab seda ülesannet Vabariigi Valitsuse kõrval Riigikogu, vähemal määral Vabariigi President.

PS ei nimeta expressis verbis, et Eestis on parlamentaarne valitsemissüsteem. Riigiõigusteoorias mõistetakse parlamentaarse valitsemissüsteemi all konstitutsioonilist süsteemi, mille puhul valitsuse moodustamine ja tema tegevus sõltuvad parlamendi usaldusest. Nii näiteks annab Riigikogu peaministrikandidaadile volitused Vabariigi Valitsuse moodustamiseks (§ 65 p 5). Riigikogu liikmel on õigus pöörduda arupärimisega Vabariigi Valitsuse ja tema liikmete poole, arupärimisele tuleb vastata Riigikogu istungil (§ 74). Riigikogu võib Vabariigi Valitsusele või peaministrile umbusalduse avaldamisega (§ 65 p 13) Vabariigi Valitsuse tagasi kutsuda.
Kõik eespool nimetatud regulatsioonid annavad aluse väita, et Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu põhiseaduslikud suhted rajanevad parlamentaarsel valitsemissüsteemil.
Parlamentaarne valitsemissüsteem ja ka presidentaalne valitsemissüsteem on parlamentarismi alaliigid. Parlamentarism tähendab riigikorda, mille puhul rahva poolt valitud kollegiaalsel esindusorganil on otsustusõigus riigielu põhiküsimustes ning tal on keskne koht poliitiliste otsustuste ja seisukohtade kujundamisel.

Olulist rolli Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu vahelistes suhetes mängivad erakonnad, mis on ühenduslüliks valitsuse ja parlamendi enamuse vahel. Riigikogu enamuse (valitsuse moodustanud koalitsiooni) ja Vabariigi Valitsuse tihe koostöö võimaldab välistada poliitilised vastuolud kahe põhiseadusliku organi vahel. Poliitilised pinged ja erimeelsused on iseloomulikud eelkõige ühelt poolt valitsuse ja parlamendi enamuse ning teiselt poolt opositsiooni vahel. Sellel põhjusel lasub Vabariigi Valitsuse üle teostatava parlamentaarse kontrolli põhiraskus opositsioonil.

Vabariigi Valitsus on iseseisev kõrgem põhiseaduslik kollegiaalorgan, kes teostab täidesaatvat riigivõimu ja kannab vastavalt PS-le nimetust Vabariigi Valitsus. Kolleegiaalorgan tähendab ka seda, et peaminister on primus inter pares (esimene võrdsete seas) – valitsuse juhataja otsese käsuvõimuta Vabariigi Valitsuse liikmete suhtes (vt § 88 komm-d). Põhiseadusliku regulatsiooni alusel võib öelda, et valitsuse puhul on tegemist demokraatlikult legitimeeritud (personaalne legitimatsioon) põhiseadusliku organiga. Demokraatlik legitimatsioon tähendab eelkõige seda, et kogu riigivõim lähtub rahvast. PS kohaselt on kõrgema riigivõimu kandjaks rahvas (§ 1), kes valib Riigikogu (§ 56 lg 1); viimane annab volitused Vabariigi Valitsuse moodustamiseks peaministrikandidaadile, kes teeb presidendile ettepaneku valitsuse koosseisu ametisse nimetamiseks (§ 89). Seega võtab rahvas oma esindajate kaudu osa valitsuse moodustamisest. Vabariigi Valitsuse puhul on tegemist kaudse legitimatsiooniga. Vabariigi Valitsusel pole rahva otsest mandaati. Valitsuse liikmed ei pea olema isegi valimistel kandideerinud. Vabariigi Valitsuse legitimatsioon ei ole tähtajatu, vaid on piiratud tähtajaga (üldjuhul neli aastat), mille möödumisel legitimatsiooni uuendatakse.

Vabariigi Valitsusel kui iseseisval põhiseaduslikul organil on ka enesekorraldus­õigus. See hõlmab eelkõige valitsuse kui kollegiaalse organi sisemist töökorraldust. PS näeb selles osas ette väga üldise regulatsiooni (§ 96, aga ka §-d 94 ja 95), täpsemini on Vabariigi Valitsuse töökorraldus sätestatud VVS-s, kus nähakse ette, et valitsuse istungite ettevalmistamine ja toimumine ning muud valitsuse töökorralduse küsimused sätestatakse valitsuse määrusega kinnitatavas Vabariigi Valitsuse reglemendis. Seega võib öelda, et valitsuse enesekorraldusõigus on piiratud.

Vabariigi Valitsus asub täidesaatva riigivõimu tipus. Talle kuulub koordineerimis- ja järelevalvefunktsioon täidesaatva riigivõimu asutuste üle. Nende kompetentside vorm ja sisu on eri asutuste suhtes erinev ning oleneb PS ja seaduste regulatsioonidest.
Siinjuures tuleb täpsustada, et Vabariigi Valitsus ei koordineeri kõigi täidesaatvat funktsiooni teostavate asutuste tegevust ega teosta kõigi nende üle teenistuslikku järelevalvet. Nii näiteks on autonoomne pädevus täidesaatva funktsiooni teostamisel Eesti Pangal (§ 111) ja KOV-del (§ 154). Vabariigi Valitsuse vastav pädevus piirdub üksnes valitsusasutustega (§ 87 lg 2). PS ei ava valitsusasutuse mõistet, küll on seda tehtud VVS-s.
Valitsusasutused on VVS § 39 lg 3 kohaselt ministeeriumid, kaitsevägi ja Riigikantselei, samuti ametid ja inspektsioonid ning nende kohalikud täidesaatva riigivõimu volitusi omavad asutused. Seadusega võib ette näha ka teisi valitsusasutusi. Nii näiteks on valitsusasutused ka prokuratuur ja vanglad.

Riigi haldusorganisatsioon kitsas mõistes hõlmab Vabariigi Valitsust kui põhiseaduslikku institutsiooni ning valitsusasutusi ja nende hallatavaid asutusi. Laiemalt loetakse riigi haldusorganisatsiooni hulka aga kõik riigi asutatud asutused (avalik-õiguslikud asutused, riigi tulundusasutus, riigi asutatud sihtasutused ja äriühingud), mis täidavad avalikke ülesandeid. Riik on ka mitmete mittetulundusühingute liige, kuid sel juhul täidetakse tavaliselt riigi vara haldamise ülesannet (nt korteriühistud, maaparandusühistud).

Vabariigi Valitsus teostab vahetult riigivõimu ise või riigi valitsusasutuste kaudu. VVS näeb ette valitsusasutuste ning nende hallatavate riigiasutuste moodustamise. Valitsusasutuste hallatavad riigiasutused ei teosta üldjuhul riigivõimu PS § 3 lg 1 tähenduses.Enamiku hallatavatest asutustest moodustavad riigimuuseumid ja -koolid.

Täidesaatval võimul ei ole alati võimalik ja ka otstarbekas teostada kõiki avalik-õiguslikke haldusülesandeid valitsusasutuste või valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste kaudu. Seepärast antakse osa avalik-õiguslikke haldusülesandeid seadusega üle iseseisvatele õigussubjektidele, kes muutuvad sellega avaliku halduse kandjateks. Seda protsessi nimetatakse detsentraliseerimiseks. Detsentraliseerimine tähendab lõplikku otsustusõiguse üleandmist iseseisvatele õigussubjektidele ning see sisaldab olulisi demokraatlikke väärtusi. Siin viiakse otsustamine võimalikult lähedale neile, keda otsused puudutavad. Avalik-õiguslikke haldusülesandeid võib seadusega või selle alusel halduslepinguga või haldusaktiga üle anda ka eraõiguslikele isikutele (nii riigi asutatud kui ka erasektori sihtasutustele ja äriühingutele), nii füüsilistele kui ka juriidilistele isikutele (notarid, kohtutäiturid, volitatud veterinaararstid jne). Nimetatud avaliku halduse kandjate eesmärgipärane ja efektiivne funktsioneerimine avaliku halduse organisatsioonis tagatakse riikliku järelevalvega (õiguspärasuse ja otstarbekuse-efektiivsuse järelevalve), mida teostavad asutused, kellele on selline pädevus antud seadusega.

PS määrab ära ka VabariigiValitsuse pädevuse täidesaatva riigivõimu organisatsiooni kujundamisel ja sellesse kuuluvate asutuste loomisel ning neile pädevuse andmisel. Üheks olulisemaks sätteks on siin PS § 3 lg 1, mille kohaselt riigivõimu teostatakse üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel.

Ei ole aga ühtset seisukohta, kas seadusereservatsiooni põhimõte tähendab seda, et ka kõik valitsusasutused tuleb moodustada üksnes seadusega. Varasemates PS § 86 ja § 94 lg 1 kommentaarides on leitud, et Vabariigi Valitsus ei saa asutada valitsusasutusi ja sätestada neile õiguslikke aluseid täidesaatva riigivõimu teostamiseks. See õigus kuulub seadusandjale. Teatud liiki valitsusasutuste puhul näeb PS otseselt ette nende moodustamise seaduse alusel. Nii näiteks moodustatakse ministeeriumid § 94 lg 1 järgi seaduse alusel. PS näeb ette riigikantselei olemasolu (§ 95 lg 1) jne.Õiguskirjanduses on väljendatud aga ka teistsuguseid seisukohti.

Esimene diskussiooni küsimus on selles, kas PS § 94 lg 1 tähendab, et Riigikogu näeb ette alused, mille põhjal moodustab Vabariigi Valitsus ministeeriumid, või peab Riigikogu looma seadusega ka iga konkreetse ministeeriumi. Valdavalt ollakse nii nagu ka varasemates PS kommentaarides seisukohal, et ministeeriumid tuleb luua seadusega (vt nt T. Annus. 2001. Riigiõigus. Tallinn, 2001, lk 118; Arvamus halduskorralduse uue regulatsiooni väljatöötamiskavatsuse projekti kohta. Ü. Madise (toim). 2014, lk 13). Ministeeriumide ja nende valitsemisalade seadusega loomise poolt räägib ka argument, et see, millise valdkonna all teatud küsimusi käsitletakse, määrab oluliselt ka poliitilise suuna ning tähelepanu ulatuse, näiteks kas kalandus on keskkonna-, maaelu- või majandusküsimustega tegeleva ministeeriumi juhtida. Või kas on loodud eraldi ministeeriumid haridusele, teadusele ja kultuurile või sotsiaalküsimustele ja tervishoiule. Need on põhimõttelised poliitilised valikud, milles peaks saama kaasa rääkida parlament.

Aga on ka leitud, et konkreetsete ministeeriumide moodustamise saab põhiseaduspäraselt anda Vabariigi Valitsuse otsustada (H. Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. − Juridica 2016, nr 9, lk 635–654).

Üksmeel puudub küsimuses, kas muud valitsusasutused tuleks moodustada seadusega. Kui ministeeriumide moodustamise näeb PS ette (§ 94 lg 1), siis ametite ja inspektsioonide loomist PS üldse ei nõua. On kaheldav, kas seaduslikkuse põhimõte (§ 3 lg 1) eeldab kõigi täidesaatva võimu asutuste täpsete nimede ja detailse pädevuse loetelu toomist või võiks see jääda Vabariigi Valitsuse enesekorraldusõiguse raamesse (§ 4). Seadusega tuleks seadusega luua üksnes asutuste tegutsemise ja põhiõiguste piiramise alused.

Isiku põhiõiguste vaatest on välja pakutud ka argument, et haldustegevuse adressaadil peab olema selgus, kes ja kuidas võib tema põhiõiguste üle otsustada. Lisaks tagab seadusega haldusorganisatsiooni reguleerimine stabiilsuse, kaitse poliitilistest tõmbetuultest põhjustatud struktuursete reformide eest. (K. Taro ja N. Parrest. Valikud Eesti haldusorganisatsiooni loomisel. − Juridica 2014, nr 10, lk 724–725).

Riigi haldusorganisatsiooni tegelik areng on pannud kahtlema, kas kohustuses moodustada kõik täidesaatvat võimu teostavad valitsusasutused seadusega on praktiline väärtus. Lisaks valitsusasutustele teostatakse täidesaatvat võimu ka muud liiki asutuste (üha enam riigi asutatud sihtasutuste või äriühingute) kaudu, mille moodustamisel seadusandja nagunii kaasa rääkida ei saa. Näiteks haridusvaldkonnas tegid haldusotsuseid pikka aega mitmed sihtasutused (muu hulgas riigieksamite ja tasemetööde koostamine ja korraldamine, kõrgkoolide institutsionaalne akrediteerimine jne) mis 2020. a koondati Haridus- ja Noorteametisse. Kui selline täidesaatva võimu delegeerimine ka muudele asutustele (mitte ainult valitsusasutustele ja seadusega loodud avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele) on lubatud, siis kaotab mõtte tõlgendus, et kõik valitsusasutused peaksid olema üksnes seadusega moodustatud. Kui võtta jäik lähenemine, et PS § 3 lg 1 nõuab, et täidesaatvat võimu saavad teostada ainult seadusega moodustatud asutused, siis ei saaks neid ülesandeid delegeerida ka riigi asutatud sihtasutustele või äriühingutele.

Varasemalt, kui riigieelarves oli rahajaotus välja toodud asutuste kaupa, sai seadusandja haldusorganisatsiooni ülesehitust kontrollida ka eelarve vastuvõtmisega. Eelmistes PS kommentaarides on öeldud, et valitsusasutuste moodustamine sõltub seadusandja poolt seadusega vastuvõetud riigieelarvest.Pärast tulemus- ja tekkepõhisele eelarvestamisele üleminekut ei saa Riigikogu riigieelarves enam otseselt määrata, kui palju raha kulutatakse haldusorganisatsiooni ülalpidamisele ja milliseid asutusi luuakse. Riigieelarves ei ole enam asutusepõhist kulurida. Ometi on iga uue asutuse loomine oluline eelarveline otsus, mis peaks olema seadusandja pädevuses (PS § 115). Seega eelarvelised võimalused valitsusorganisatsiooni ja selle kulude kontrollimiseks on Riigikogu ära andnud. Kui tõlgendada PS selliselt, et valitsusasutusi ei pea looma seadusega, väheneks veelgi võimalus Riigikogul kaasa rääkida riigi kulude jaotuses.

Vaidlust ei ole selles, et Vabariigi Valitsus võib enesekorraldusõigusest tulenevalt asutada asutusi, mille funktsioon ei ole täidesaatva võimu teostamine, vaid mis teenindavad valitsusasutusi või täidavad muid ülesandeid kultuuri, hariduse, sotsiaalvaldkonnas vm.