EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Vabariigi Valitsuse olulisemad ülesanded on sätestatud PS §-s 87. See säte määrab kindlaks valitsuse pädevuse küllaltki üldiselt (v.a mõned erandid) ega sisalda ammendavat loetelu. Sellele viitab otseselt § 87 p 9, mille kohaselt täidab Vabariigi Valitsus ka muid ülesandeid, mis PS ja seadustega on antud Vabariigi Valitsuse otsustada. Nii näiteks teeb Vabariigi Valitsus Eesti põhiseaduslikku korda ähvardava ohu puhul Riigikogule ettepaneku kuulutada kogu riigis välja erakorraline seisukord (§ 129). Põhiline osa valitsuse ülesannetest tuleneb seadustest. Käsitletav säte on oluline PS § 3 lg 1 esimese lause kontekstis, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. See tähendab eelkõige seda, et riigivõimu teostamiseks peab olema õiguslik alus PS-s või selle alusel vastu võetud ja sellega kooskõlas olevas seaduses (RKPJKo 30.10.2009, 3-4-1-20-09, p 9). PS §-s 87 toodud valitsuse ülesanded võib jagada kahte gruppi: esimese moodustavad ülesanded, mis on seotud valitsemisega, teise haldusülesanded (vt ka § 86 komm-d).

Valitsemisel kui riigi poliitilise juhtimise funktsiooni täitmisel viib Vabariigi Valitsus käsitletava sätte sõnastuse kohaselt ellu riigi sise- ja välispoliitikat (§ 87 p 1). Selline sõnastus ei ole adekvaatne ega vasta valitsuse tegelikule pädevusele, mis tuleneb PS teistest normidest. Valitsusel ei ole väga oluline osa mitte ainult sise- ja välispoliitika elluviimisel, vaid ka selle kujundamisel. Sellele asjaolule viitab eelkõige see, et Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule seaduseelnõusid ning ratifitseerimiseks ja denonsseerimiseks välislepinguid (§ 87 p 4). Põhilise osa seaduseelnõudest esitab Riigikogule valitsus. Iga eelnõu sisaldab aga poliitilist otsustust. Seega võib öelda, et Vabariigi Valitsus, valmistades ette seaduseelnõusid, võtab kõige otsesemalt osa riigi poliitika kujundamisest. Valitsusel on ka teine oluline hoob, millega tal on võimalus mõjutada riigi poliitikat. Nimelt koostab Vabariigi Valitsus riigieelarve eelnõu ja esitab selle Riigikogule (§ 87 p 5). Riigieelarve on see oluline dokument, kus määratakse ära riigi arengu prioriteedid. Riigikogul on õigus vastu võtta ka poliitika põhialuste dokumente. Poliitika põhialused on strateegiline arengudokument, milles määratakse poliitikavaldkonna visioon, üleriigilised eesmärgid ja prioriteetsed arengusuunad (RES § 19 lg 1 ja § 20 lg 1). Enamiku strateegilisi dokumente võtab vastu Vabariigi Valitsus või ministrid (RES §-d 19 ja 20).

Haldusfunktsiooni teostamisel suunab ja koordineerib Vabariigi Valitsus valitsusasutuste tegevust (§ 87 p 2); korraldab seaduste, Riigikogu otsuste ja Vabariigi Presidendi aktide täitmist (§ 87 p 3); annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi (§ 87 p 6); korraldab suhtlemist teiste riikidega (§ 87 p 7) ning kuulutab loodusõnnetuse või katastroofi korral või nakkushaiguse leviku takistamiseks välja eriolukorra riigis või selle osas (§ 87 p 8).
PS § 87 p 3 kujutab endast ka nn negatiivset pädevusklauslit, mis välistavad Riigikogu pädevuse asuda ise Vabariigi Valitsuse asemel seaduste täitmist korraldama (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 11). See kehtib ka teiste PS-s sätestatud Vabariigi Valitsuse pädevusklauslite kohta.
Mitmeid arvamusi on avaldatud väljendi „Vabariigi Valitsus suunab ja koordineerib valitsusasutusi“ sisustamise kohta. Levinud on seisukoht, et see tähendab valitsuse otsustusõigust kõikides täidesaatva riigivõimu küsimustes ning sellega kaasnevat sekkumisõigust. PS teiste sätete alusel (eelkõige puudutab see § 94, kus on antud ministri pädevus) võib väita, et PS ei ole siin silmas pidanud mitte otseselt juhtimistegevust, vaid suunamist ja koordineerimist, mida valitsus teostab eelkõige poliitiliste otsustuste kaudu. See ei tähenda muidugi seda, et valitsusele ei saaks seadusega teatud juhtudel sellist pädevust (st otsustusõigust kõikides täidesaatva riigivõimu küsimustes) anda, kui see ei ole vastuolus PS konkreetsete sätetega.
Haldusfunktsiooni teostamine ei ole Vabariigi Valitsuse põhiülesanne, selleks on valitsemine. Vabariigi Valitsusel ei ole alluvuse korras õigust sekkuda riiklikku järelevalvesse, kuid on alluvuse korras õigus läbi viia teenistuslikku järelevalvet (vt § 94 lg 2 komm, VVS 7. ptk).

Vabariigi Valitsuse regulatiivsesse pädevusse kuulub määruste andmine. Valitsus annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks (§ 87 p 6). Nimetatud õigusaktid on oma olemuselt materiaalsed seadused, st need sisaldavad õigusnorme. Käsitletava sätte ja seadusereservatsiooni printsiibi sätestava § 3 lg 1 koostoimel võib öelda, et üldjuhul on legaalsed üksnes määrused intra legem, mis on antud spetsiaaldelegatsiooni alusel. Seda põhimõtet on rõhutanud ka Riigikohus (RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-2/94), kes on märkinud järgmist: „Põhiseaduse § 65 p 1 kohaselt võtab seadusi vastu Riigikogu. Vabariigi Valitsus annab põhiseaduse § 87 p 6 kohaselt seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. Eeldatus kajastub põhiseaduslik õigusaktide hierarhia ning järeldus, et täitevvõim ei saa praeter legem määrustega reguleerida valdkondi, mida põhiseaduse kohaselt tuleb reguleerida seadusejõuliste õigusaktidega.“ Et valitsus saaks realiseerida oma määrusandlusõigust, peab seadus sisaldama vastavat volitust (delegatsiooni). Sellele on juhtinud tähelepanu Riigikohus (RKPJKo 20.12.1996, 3-4-1-3-96): „Täitevvõimu üldaktide andmiseks peab seaduses olema vastavasisuline delegatsiooni- ehk volitusnorm. Selles normis täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning selle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus.“ Vabariigi Valitsuse määrustega täpsustatakse ja konkretiseeritakse seaduste regulatsioone, et muuta seadused rakendatavaks. Valitsuse määrustele kirjutavad alla peaminister, asjaomane minister ja riigisekretär (§ 96 lg 3).

Vabariigi Valitsus annab üksikaktidena seaduse alusel korraldusi (halduse üksikakte). Korraldusega annab Vabariigi Valitsus näiteks valitsusasutustele ülesandeid, nimetab ametisse ja vabastab teenistusest ministeeriumide kantslerid, moodustab valitsuskomisjone ja nimetab nende liikmed, kinnitab ministeeriumide ja Riigikantselei põhimäärused, eraldab raha valitsuse reservfondist, annab nõusoleku riigivara otsustuskorras tasuta võõrandamiseks, annab volituse riigi sihtasutuse moodustamiseks jms.

Kui Vabariigi Valitsus annab haldusaktina üldkorraldusi (HMS § 51 lg 2), tuleb järgida haldusmenetluse nõudeid koos eriseadustest tulenevate erisustega. Vabariigi Valitsus seadis üldkorraldustega piiranguid näiteks COVID-19 haiguse tõkestamiseks seaduste (HOS, NETS, RiPS) alusel.

Seoses Eesti kuulumisega EL-i on muutunud ka PS-st tulenevad põhiseaduslike institutsioonide pädevused ja nende korraldus. Nii on teatud valdkondade poliitikate kujundamine ning võimupädevused üle antud EL-le ühiste eesmärkide saavutamiseks. Sellest tulenevalt on ahenenud ka Vabariigi Valitsuse teostatav valitsemisfunktsiooni maht. Samas on lisandunud uusi ülesandeid EL asjades. Eesti seisukohtade kujundamine EL küsimustes on Vabariigi Valitsuse üheks oluliseks ülesandeks. Et tagada nende järjepidevus ja kooskõla, määrab Vabariigi Valitsus nii pikemas kui ka lühemas perspektiivis kindlaks Eesti prioriteedid EL-s. Vabariigi Valitsus arutab ja võtab seisukoha ka EL õigusaktide eelnõude ja muude EL asjade kohta, kui need kuuluvad Vabariigi Valitsuse pädevusse või kui Vabariigi Valitsus peab eelnõu või muu EL asja esitama seisukohavõtuks või arvamuse andmiseks Riigikogule tulenevalt RKKTS-st. Nende EL õigusaktide eelnõude osas, mille regulatsioon nõuab jõustumisel seaduse või Riigikogu otsuse vastuvõtmist, muutmist või kehtetuks tunnistamist või mille vastuvõtmisega kaasneks oluline majanduslik või sotsiaalne mõju, esitab Vabariigi Valitsus oma seisukoha Riigikogule arvamuse saamiseks.
Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjon või väliskomisjon võib Vabariigi Valitsuselt nõuda seisukohta ka muudes EL poliitikate küsimustes, et anda nende suhtes oma arvamus. Vabariigi Valitsus võib Riigikogule esitada oma seisukoha arvamuse saamiseks ka omal initsiatiivil.

HOS kohaselt on hädaolukord sündmus või sündmuste ahel või elutähtsa teenuse katkestus, mis ohustab paljude inimeste elu või tervist, põhjustab suure varalise kahju, suure keskkonnakahju või tõsiseid ja ulatuslikke häireid elutähtsa teenuse toimepidevuses ning mille lahendamiseks on vajalik mitme asutuse või nende kaasatud isikute kiire kooskõlastatud tegevus, rakendada tavapärasest erinevat juhtimiskorraldust ning kaasata tavapärasest oluliselt rohkem isikuid ja vahendeid (HOS § 2 lg 1). Eriolukorra väljakuulutamine on tõsisemate tagajärgedega ning ulatuslikumate hädaolukordade korral lisameede, millega saab tõhustada hädaolukorra lahendamist, koondades kogu sündmuse või sündmuste ahela juhtimise ühtse juhtimise alla (määrates eriolukorra juhi ja eriolukorra tööde juhid) ning rakendades eriseadustega võrreldes lisameetmeid olukorra lahendamiseks. HOS § 19 lg 1 kohaselt võib eriolukorra välja kuulutada loodusõnnetusest, katastroofist või nakkushaiguse levikust põhjustatud hädaolukorra lahendamiseks, kui hädaolukorda ei ole võimalik lahendada ilma hädaolukorra ajaks ette nähtud juhtimiskorraldust või meetmeid rakendamata.

Eriolukorra väljakuulutamiseks peavad olema kehtiva HOS järgi täidetud järgmised tingimused: 1) tegemist on loodusõnnetusest, katastroofist või nakkushaiguse levikust tuleneva hädaolukorraga ning 2) hädaolukord ei ole lahendatav ilma eriolukorra juhtimiskorralduseta või 3) hädaolukorra lahendamiseks on vaja rakendada eriolukorra meetmeid. Nakkushaigusena mõistetakse nakkushaigust NETS tähenduses.

Nakkushaigus on haigus või haigustunnusteta kandlusseisund, mis on põhjustatud nakkustekitaja sattumisest organismi ja mis levib või mille puhul on alust oletada levikut inimeselt inimesele või loomalt inimesele otseselt või kaudselt. Eriti ohtlik nakkushaigus on NETS kohaselt suure nakatuvusega haigus, mis levib kiiresti ja ulatuslikult või mille kulg on raske või eluohtlik. NETS määrab eriti ohtlikeks nakkushaigusteks katku, koolera, kollapalaviku, viiruslikud hemorraagilised palavikud ja tuberkuloosi.

Esmakordselt taasiseseisvunud Eesti ajaloos kuulutas Vabariigi Valitsus Eestis välja eriolukorra 12.03.2020. Eriolukord kehtis kuni 17.05.2020. Eriolukord kuulutati välja COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 pandeemilise leviku tõttu. Põhjused, miks Vabariigi Valitsus eriolukorra välja kuulutas, olid järgmised: tõkestada COVID-19 edasist levikut Eestisse ja Eestis, tagada tervishoiusüsteemi toimetulek COVID-19 tõrje ja raviga, tagada inimeste toimetulek COVID-19-st tulenevate kaudsete mõjudega ning tagada Eesti majanduse võimalikult normaalne toimimine.

COVID-19 haigust põhjustav koroonaviirus sai alguse Hiinast ja haiguse kolle oli Hubei provintsis Wuhani linnas. Tegu on nakkushaigusega, mida ei olnud ei Eestis ega maailmas varem esinenud ning haiguse kulg ja viiruse käitumine olid ebaselged ning vajalik oli riigiülest ühetaolist juhtimist nakkushaigusega toimetulekuks, et leevendada kahjulikke tagajärgi rahvatervisele ja Eesti majanduslikule olukorrale. Viiruse leviku piiramiseks oli vältimatult vajalik rakendada HOS 4. ptk 2. jaos sätestatud juhtimiskorraldust ja eriolukorraks ette nähtud meetmeid.

HOS § 21 kohaselt tuleb eriolukorra väljakuulutamisel määrata: 1) eriolukorra väljakuulutamise põhjus – miks ei ole hädaolukorra lahendamine võimalik ilma eriolukorra meetmeid või juhtimiskorraldust rakendamata; 2) eriolukorra piirkond – eriolukorra piirkonna määramisel võetakse arvesse hädaolukorra mõjuala; 3) eriolukorra juht – määratakse eriolukorra juhiks üks ministritest; 4) muud olulised asjaolud – nt võib otsustada mõne eriolukorra meetme kohaldamise. Eriolukord kuulutati välja, et peatada viiruse levik, tõhustada juhtimiskorraldust ning kohaldada piiranguid.

Eriolukord annab õiguse kohaldada mitmeid meetmeid. Iga meetme kohaldamist tuleb põhjendada ja need peavad olema proportsionaalsed ähvardava ohuga. HOS näeb ette mitmeid võimalusi eriolukorras põhiõigusi ja -vabadusi piirata. Eriolukorra juht (kelleks määrati peaminister) ja Vabariigi Valitsus kohaldasid eriolukorras järgmisi meetmeid: 1) õigus anda korraldusi (HOS § 24 lg 5). Eriolukorra juhil on õigus anda epideemia hädaolukorra lahendamiseks korraldusi eriolukorra tööde juhile, asutustele ja muudele avaliku halduse ülesandeid täitvatele isikutele, arvestades nende asutuste ja isikute pädevust ning volitusi; 2) viibimiskeeld ja muud liikumisvabaduse piirangud (HOS § 31); 3) avalike koosolekute ja avalike ürituste pidamise piirangud (HOS § 32); 4) Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine (HOS § 34).

Eriolukorra juhi korraldustega suleti teatrid, kinod, kaubanduskeskused, koolid, spordisaalid, saunad jm kogunemiskohad; piirati liikumist saartele; peatati huvitegevus, spordi- ja liikumisüritused, muuseumide ja näituseasutuste külastamine, keelati hooldekodude külastamine ja neist lahkumine, kehtestati reegel inimestevahelisele distantsi hoidmisele ja palju muud. Kaitseliit kaasati Vabariigi Valitsuse ja eriolukorra juhi kehtestatud viibimiskeeldude ja muude liikumisvabaduse piirangute jõustamisse eriolukorra piirkonnas, k.a saartel.

Eriolukord kehtis kuni 17.05.2020, alates 18. maist säilitati osa põhiõiguste piiranguid NETS ja RIPS alusel.