EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Puutumatus ehk immuniteet kitsamas mõttes on Riigikogu liikme ja seekaudu Riigikogu kui institutsiooni sõltumatuse tagatis. Kõige üldisemalt seisneb see selles, et teatud – põhiliselt väidetavale õigusrikkumisele järgnevate – riikliku sunni meetmete kohaldamine parlamendiliikme suhtes on tema ametiaja lõpuni keelatud või seatud sõltuvusse lisatingimustest, esmajoones parlamendi enese nõusolekust. Traditsiooniliselt tähendab puutumatus ennekõike seda, et parlamendiliiget ei tohi parlamendi nõusolekuta kinni pidada, vahistada ega talle süüdistust esitada. Saadikupuutumatus on ajutise iseloomuga menetlustakistus, mida tuleb eristada parlamendiliikme materiaalõiguslikust vastutamatusest ehk indemniteedist (vt § 62 komm-d). Parlamentaarne immuniteet on ajaloolistel põhjustel levinud paljudes õiguskordades, ehkki üksikasjades on selle sisu riigiti küllaltki erinev. Saadikupuutumatuse sätestasid ka 1920. a PS § 49 ja 1937. a PS §-d 79 ning 89 (vt komm 21). EIK on asunud seisukohale, et puutumatus aitab parlamendil saavutada oma ülesannete täitmisel täielikku iseseisvust, välistades poliitiliselt motiveeritud kriminaalmenetluse võimaluse ja kaitstes seega opositsiooni enamuse surve ja kuritarvituste eest (EIKo 8917/05, Kart vs. Türgi, 03.12.2009, p 90). Samas leidis Veneetsia komisjon 2014. a avaldatud raportis, et parlamendiliikme puutumatus ei ole tänapäevases toimivas demokraatias (häda)vajalik. Ehkki sellel võib mõnes riigis olla parlamendi ning eriti selle vähemuse kaitsel oma roll, kaasnevad parlamendiliikme puutumatusega tõsised probleemid, sh kuritarvituste oht. Seetõttu peaksid puutumatuse reeglid – kui neid üldse vajalikuks pidada – olema piiratud ja neid tuleks tõlgendada kitsalt. Ühtlasi andis komisjon riikidele rea soovitusi parlamentaarse immuniteedi reformimiseks. (Vt Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni raport CDL-AD(2014)011 parlamentaarse immuniteedi ulatuse ja äravõtmise kohta). Ülevaadet parlamendiliikme puutumatusest ja selle kujunemisloost vt ka H. Kalmo. Riigikogu liikme puutumatus. – Juridica 2012, nr 8, lk 597–610.

Kuna PS § 61 lg 1 järgi algavad Riigikogu liikme volitused valimistulemuste väljakuulutamise päevast, siis samast päevast laieneb Riigikokku valitud isikule ka Riigikogu liikme immuniteet. Riigikogu asendusliikme immuniteet (KrMS § 382¹ lg 3) tekib koos tema volitustega järgmisel päeval pärast Vabariigi Valimiskomisjoni või Riigikogu juhatuse otsust, millega vormistatakse tema asumine Riigikogu liikmeks (RKLS § 13 lg 3). Erinevalt Riigikogu liikme indemniteedist (vt § 62 komm-d) annab § 76 Riigikogu liikmele immuniteedi vaid ajaks, mil isik on Riigikogu liige, st Riigikogu liikme volituste lõppemisega lõpeb automaatselt ka tema puutumatus. Kriminaalmenetluses laieneb puutumatus Riigikogu liikmele, sõltumata sellest, kas menetletav tegu on pandud toime enne isiku Riigikogu liikmeks asumist või Riigikogu liikmeks oleku ajal (KrMS § 382¹ lg 2).

Riigikohtu tõlgenduse kohaselt näeb kommenteeritava paragrahvi esimene lause ette Riigikogu liikme üldise puutumatuse, teine lause reguleerib aga Riigikogu liikme puutumatust ühel konkreetsel juhtumil – tema „kriminaalvastutusele võtmisel“ (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 22). Seega on § 76 esimene ja teine lause üld- ja erinormi vahekorras.

Riigikogu liikme üldine puutumatus (ls 1) seisneb üldjuhul keelus kohaldada Riigikogu liikme suhtes teatud riikliku sunni meetmeid või teha seda meetme kohaldajast sõltumatu otsustaja eel- või järelkontrollita (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 39). Puutumatuse eesmärk on kindlustada seadusandliku võimu korrakohast toimimist ja takistada teiste võimuharude ebakohast sekkumist parlamendi töösse. See peab vältima Riigikogu liikmete meelevaldset ja üksnes täitevvõimu esindajate otsustustest lähtuvat allutamist sellistele riikliku sunni meetmetele, mis võivad oluliselt takistada rahvaesindaja ülesannete täitmist (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 38). Riigikogu liikme üldine puutumatus võib kommenteeritava sätte mõtte kohaselt hõlmata kaitset väga erinevate sunnimeetmete eest ja seda nii kriminaalmenetluses kui ka väljaspool seda. Esmajoones ja peamiselt saavad rahvaesindaja ülesannete täitmist takistada sellised riikliku sunni abinõud, millega kaasneb Riigikogu liikmelt isikuvabaduse võtmine või selle piiramine, mis ei tähenda siiski seda, et Riigikogu liikme puutumatus ei võiks mõnikord laieneda ka juhtumitele, mis pole seotud saadikult isikuvabaduse võtmise ega selle piiramisega (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p-d 40–41). Teisalt ei peaks Riigikohtu viidatud seisukohast järeldama, nagu nõuaks kommenteeritav säte sõltumatu otsustaja eel- või järelkontrolli Riigikogu liikme isikuvabaduse mis tahes piirangu korral. Vähemalt üldjuhul ei kaitse puutumatus Riigikogu liiget maine kahjustamise eest (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 54).

PS ei ava Riigikogu liikme üldise puutumatuse täpsemat sisu, jättes seadusandjale küllaltki avara otsustusruumi küsimuses, milliseid sunnimeetmeid ja millises korras tohib Riigikogu liikme suhtes kohaldada (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 38). Näiteks on üldjuhul seadusandja otsustada, kas Riigikogu liikme puutumatus hõlmab ka sõltumatut eelkontrolli Riigikogu liikme juures läbiotsimise toimetamiseks (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p-d 53–56). Samuti ei ole Riigikohus pidanud kommenteeritava paragrahvi esimese lausega vastuolus olevaks varem kehtinud seadust, mis ei näinud ette erikorda kriminaalasja menetleja poolt Riigikogu liikme e-kirjade väljanõudmiseks Riigikogu Kantseleilt (vt RKKKo 20.11.2015, 3-1-1-93-15, p 65; alates 01.01.2015 sätestab sellise erikorra KrMS § 382² lg 4). Seadusandja otsustusruum Riigikogu liikme puutumatuse sisustamisel ei ole siiski piiramatu. Ühelt poolt ei luba § 76 esimene lause kehtestada Riigikogu liikme puutumatust sedavõrd kitsa või ebatõhusana, et see moonutaks puutumatuse olemust, jättes kaitse alt välja selle instituudi tuuma. Teisalt ei võimalda demokraatliku õigusriigi ja riigivõimu seaduslikkuse põhimõtted ning põhiõigused muuta Riigikogu liikmeid puutumatuse instituudi abil karistamatuteks või anda neile õigusi, mis kahjustavad ebaproportsionaalselt avalikku korda või teiste isikute õigusi ja huve. Küsimus, kas seadusandja kujundatud Riigikogu liikme üldise puutumatuse instituut jääb eespool markeeritud piiridesse, allub põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu kontrollile (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 38). Seega võib Riigikogu liikme puutumatuse kaitseks kehtestatud kord osutuda põhiseadusvastaseks nii kaitseabinõude liigse nõrkuse (nt vahistamispiirangute puudumine) kui ka ülemäärase tugevuse (nt absoluutne vahistamiskeeld) korral.

Kaitseabinõud (erimenetlus) Riigikogu liikme puutumatuse tagamiseks võivad olla – ja mõnel juhul peavadki olema – eri sunnimeetmete puhul erinevad. See, kas, ja kui, siis milline erikord tuleb luua ühe või teise sunniabinõu kohaldamiseks Riigikogu liikme suhtes, et kommenteeritava paragrahvi esimese lause nõuded saaksid täidetud, oleneb ühelt poolt sellest, mil moel ja määral konkreetne meede rahvaesindaja ülesannete täitmist takistab, ja teisalt selle meetme olemusest ning eesmärgist. Mida suuremal määral abinõu Riigikogu liikme ülesannete täitmist ja seega ka Riigikogu tööd mõjutab, seda kõrgemaid nõudmisi tuleb puutumatuse tagamiseks esitada meetme kohaldamise eel- ja/või järelkontrollile. Samas ei tohi Riigikogu liikme puutumatus ebamõistlikult kahjustada meetme eesmärkide saavutamist (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p-d 42–43). Näiteks kui seadusandja kehtestaks korra, mille kohaselt eeldaks läbiotsimine Riigikogu liikme juures õiguskantsleri ettepanekul antud Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekut, oleks see tõenäoliselt PS-ga vastuolus, sest selline erikord ohustaks ebamõistlikult menetlustoimingu eesmärki, muutes efektiivse läbiotsimise Riigikogu liikme juures võimatuks (vt ka RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 56).

Kommenteeritava paragrahvi esimene lause ei ole otsekohaldatav, vaid üksnes annab seadusandjale õiguse ja paneb talle kohustuse kehtestada Riigikogu liikme puutumatuse kaitseks kohane kord. Kehtivas õiguses määratlevad Riigikogu liikme üldise puutumatuse sisu ja ulatuse RKLS §-d 18–18⁵ ja KrMS §-d 382¹–382⁴. Nende sätete kohaselt seisneb Riigikogu liikme üldine puutumatus eeskätt järgnevas: (a) Riigikogu liiget ei saa tema enda eelneva nõusolekuta kohustada osalema haldus- ja tsiviilkohtumenetluses ega väärteomenetluses ega rakendada tema suhtes sundtoomist, kui see takistab Riigikogu liikme ülesannete täitmist; (b) väärteomenetluses võidakse Riigikogu liikme suhtes rakendada vahetut sundi määral, mis on vältimatult vajalik toimepandud väärteo fikseerimiseks; (c) väärteo eest mõistetud aresti kannab Riigikogu liige ajal, kui see ei takista tema osalemist Riigikogu töös; (d) Riigikogu liikme nõusolekuta võib tema suhtes rakendada Riigikogu liikme ülesannete täitmist takistavaid riikliku järelevalve erimeetmeid (KorS §-d 30–53) üksnes seaduses nimetatud kõrgendatud ohu korral; (e) Riigikogu hoonetes läbiotsimiseks ning sealt leitud asitõendite, dokumentide ja sidevahendite kaasaviimiseks ning Riigikogu serverites asuva Riigikogu liikme tööalase kirjavahetuse väljaandmiseks on vajalik riigi peaprokuröri taotluse alusel antud õiguskantsleri nõusolek (KrMS § 382² lg 4); (f) Riigikogu liiget saab kahtlustatavana kinni pidada või sundpaigutada ekspertiisi tegemiseks raviasutusse või kohaldada tema suhtes tõkendina vahistamist, sundtoomist või aresti, kui selleks on saadud riigi peaprokuröri taotluse alusel antud Riigikogu põhiseaduskomisjoni nõusolek; (g) muud tõkendit peale vahistamise saab Riigikogu liikme suhtes kohaldada, samuti teostada läbiotsimist, läbivaatust ning vara aresti või teha jälitustoiminguid riigi peaprokuröri taotluse alusel antud Tallinna Ringkonnakohtu esimehe nõusolekul. Seadus ei sätesta erikorda Riigikogu liikme ametist kõrvaldamiseks (KrMS § 141). Sellest ei saa ilmselt siiski järeldada, nagu võiks Riigikogu liikmest kahtlustatava või süüdistatava ametist kõrvaldada üldises korras prokuratuuri taotlusel eeluurimiskohtuniku määruse või kohtumääruse alusel. Tulenevalt PS §-st 64 ei ole Riigikogu liikme ametist kõrvaldamine võimalik.

Seda, kas haldus-, tsiviilkohtu- või väärteomenetluses osalemine, menetlustoimingule allutamine või väärteokaristuse kandmine takistab „Riigikogu liikme ülesannete täitmist“ või „osalemist Riigikogu töös“ või kas on täidetud muud Riigikogu liikme kriminaalmenetlusvälisele menetlustoimingule allutamiseks vajalikud tingimused, otsustab menetleja ise. Spetsiaalset eel- või järelkontrolli, mida teeks menetlejast sõltumatu otsustaja, pole kõnealuste sunniabinõude kohaldamiseks ette nähtud. Siiski võib Riigikogu liige tugineda puutumatuse rikkumisele, vaidlustades menetleja otsustust üldises korras (kõrgema astme) kohtus. Mõistet „Riigikogu töö“ tuleb tõlgendada kitsendavalt, lähtudes eeskätt RKKTS §-st 47. Parlamendiliikme puutumatuse praeguse korra arutelul Riigikogu täiskogus väljendas eelnõu algataja esindaja seisukohta, et näiteks kohtumine valijatega ei ole käsitatav Riigikogu liikme tööna, mis takistaks tema allutamist puutumatusega kaetud menetlus- või täitetoimingutele (vt XII Riigikogu stenogramm, VIII istungjärk, 20.11.2014, 4. päevakorrapunkt).

Riigikogu põhiseaduskomisjoni, Tallinna Ringkonnakohtu esimehe või õiguskantsleri nõusolekut ei ole tarvis Riigikogu liikme kahtlustatavana kinnipidamiseks või tõkendina vahistamise kohaldamiseks, sundtoomiseks, ekspertiisi tegemiseks raviasutusse sundpaigutamiseks, läbiotsimise ja läbivaatuse teostamiseks, vara arestiks, samuti menetlustoimingute tegemiseks ning Riigikogu serverites asuva Riigikogu liikme tööalase kirjavahetuse väljastamiseks, kui ta tabatakse esimese astme kuriteo toimepanemiselt (in flagrante delicto). Seda, kas konkreetsel juhtumil on tegemist „kuriteolt tabamisega“ (võib osutuda vaieldavaks), otsustab menetlustoimingu tegemiseks pädev kriminaalasja menetleja.

Pärast seda, kui Riigikogu on andnud õiguskantsleri ettepanekul nõusoleku koostada oma liikme kohta süüdistusakt, pole selle Riigikogu liikme suhtes menetlustoimingute teostamiseks enam Riigikogu põhiseaduskomisjoni, õiguskantsleri ega Tallinna Ringkonnakohtu esimehe luba vaja. Seda tingimusel, et toiming tehakse, menetledes tegu, mis on Riigikogu loaga hõlmatud.

Riigikogu liige võib anda Tallinna Ringkonnakohtu esimehele, põhiseaduskomisjonile või õiguskantslerile kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis eelneva nõusoleku immuniteediga kaetud üksikute menetlustoimingute tegemiseks (RKLS § 18 lg 4 ls 2). Seadus ei täpsusta Riigikogu liikme sellise nõusoleku õiguslikke tagajärgi. Kõnealuse normi kehtestanud seaduse eelnõu (396 SE, Riigikogu XII koosseis) seletuskirja kohaselt pole Riigikogu liikme nõusoleku korral Tallinna Ringkonnakohtu esimehe, Riigikogu põhiseaduskomisjoni või õiguskantsleri nõusolekut menetlustoimingu tegemiseks enam vaja. Siiski on mõeldav ka tõlgendus, et Riigikogu liikme nõusolek menetlustoiminguga ei vabasta ringkonnakohtu esimeest, põhiseaduskomisjoni või õiguskantslerit kohustusest riigi peaprokuröri taotlus läbi vaadata ega välista erandjuhtudel ka taotluse rahuldamata jätmist (eeskätt siis, kui on alust kahelda, et Riigikogu liiget on nõusoleku andmiseks ebakohaselt survestatud). Võimalusel teha puutumatusega kaetud menetlustoiming Riigikogu liikme enda nõusolekul on praktikas siiski vähene tähtsus. Küsides menetlustoiminguks esmalt Riigikogu liikme enda nõusolekut ja asudes taotlema pädeva organi eriluba alles pärast Riigikogu liikme keeldumist, riskib prokuratuur enamikul juhtudel üllatusmomenti eeldava menetlustoimingu nurjumisega.

Riigikogu liikme puutumatus ühel konkreetsel juhtumil – tema kriminaalvastutusele võtmisel – seisneb kommenteeritava paragrahvi teise lause kohaselt nõudes, et selleks toiminguks peab olema õiguskantsleri ettepanekul antud Riigikogu koosseisu enamuse nõusolek (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 22). Kõnealuse sätte mõte on tagada seadusandliku võimu korrakohane toimimine, vältides kriminaalmenetluse kasutamist poliitilise võitluse vahendina. Norm peab eeskätt tõkestama poliitiliselt motiveeritud valikulist õigusemõistmist Riigikogu liikmete üle. Viimast võidakse kasutada näiteks parlamendi tahte mõjutamiseks või poliitiliseks kättemaksuks. Ühtlasi võtab § 76 teine lause teistelt võimuharudelt võimaluse muuta õiguskantsleri ja Riigikogu nõusolekuta Riigikogu koosseisu (vt PS § 64 lg 2 p 2). Selliselt tagab § 76 teine lause vahetult ka demokraatia põhimõtet (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 26). Samuti hõlmab sätte eesmärk parlamendivähemuse kaitset (RKPJKo 15.01.2016, 3-4-1-30-15, p 27).

Kehtiv kriminaalmenetlus- ega karistusõigus ei kasuta kriminaalvastutusele võtmise mõistet. Riigikohtu seisukoha järgi tuleb Riigikogu liikme kriminaalvastutusele võtmist kommenteeritava paragrahvi teise lause tähenduses vaadelda ajas kulgeva protsessina, mis algab Riigikogu liikme suhtes süüdistusakti koostamise (KrMS § 226 lg 1) või temaga kokkuleppe sõlmimisega (KrMS § 245) ja lõpeb kohtuotsuse jõustumise või kriminaalmenetluse lõpetamisega. See tähendab, et kui isik on Riigikogu liige juba kohtueelse menetluse lõpuleviimise ajal, on õiguskantsleri ettepanekul antud Riigikogu koosseisu enamuse nõusolek vajalik isiku suhtes süüdistusakti koostamiseks või temaga kokkuleppe sõlmimiseks. Kui aga isik süüdistusakti koostamise või temaga kokkuleppe sõlmimise ajal veel Riigikokku ei kuulu, ent tema volitused Riigikogu liikmena tekivad enne järgneva kriminaalmenetluse (kohtumenetluse) lõppu, algab Riigikogu liikme kriminaalvastutusele võtmine § 76 teise lause tähenduses menetleja esimese toiminguga, mis tehakse pärast süüdistatava Riigikogu liikme volituste tekkimist. Seega on sellise toimingu tegemiseks vaja ka õiguskantsleri ettepanekul antud Riigikogu nõusolekut. See ei puuduta menetleja toiminguid, mis on seotud immuniteedimenetluse alustamisega (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 32).

Riigikogu liikme „kriminaalvastutusele võtmise“ ehk tema kohta süüdistusakti koostamise täpsem kord on sätestatud KrMS § 382¹ lg-tes 2 ja 3, §-des 382⁵–382¹⁰, RKLS §-s 18⁵ ja RKKTS §-des 149–151. KrMS ei reguleeri otsesõnu Riigikogu nõusoleku andmist Riigikogu liikme kohta süüdistusakti koostamiseks olukorras, kus isikust saab Riigikogu liige pärast tema kohta süüdistusakti koostamist, kuid enne kriminaalmenetluse lõppu. Kohtupraktika kohaselt on Riigikogu liikme kohta süüdistusakti koostamise erikord aga kohaldatav ka selleks, et õiguskantsler ja Riigikogu saaksid otsustada, kas teha ettepanek ja anda nõusolek pärast süüdistusakti koostamist Riigikogu liikmeks saanud isiku suhtes kriminaalmenetluse (kohtumenetluse) jätkamiseks või mitte (RKPJKo 17.02.2014, 3-4-1-54-13, p 33; RKKKo 20.11.2015, 3-1-1-93-15, p 52). Samuti tuleb KrMS § 382⁵ jj mutatis mutandis kohaldada Riigikogu liikmega kokkuleppemenetluses kokkuleppe sõlmimiseks, ehkki seadus seda otsesõnu ette ei näe. Kokkuleppe sõlmimine kujul, nagu kehtiv kriminaalmenetlusõigus selle ette näeb, on kvalifitseeritav Riigikogu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks kommenteeritava paragrahvi teise lause tähenduses (vt komm 13). Seda, et Riigikogu liikmega kokkuleppe sõlmimiseks peab olema õiguskantsleri ettepanekul antud Riigikogu koosseisu enamuse nõusolek, kinnitab ka RKLS § 18 lg 4. Osutatud säte ei võimalda Riigikogu liikmel immuniteedist loobuda, lubades tal anda nõusoleku vaid üksikuteks üldise puutumatusega kaetud menetlustoiminguteks.

Õiguskantsler esitab ettepaneku anda nõusolek Riigikogu liikme kohta süüdistusakti koostamiseks Riigikogule riigi peaprokuröri kirjaliku põhjendatud taotluse alusel. Õiguskantsler tutvub vajaduse korral kriminaaltoimiku materjaliga ja kujundab oma arvamuse, vältides tõendite hindamist. Õiguskantsler on õigustatud ja kohustatud jätma ettepaneku Riigikogule tegemata üksnes juhul, kui süüdistuse esitamine oleks „ilmselgelt põhjendamatu“ (vt ka § 139 komm 33). Õiguskantsleri ettepaneku arutelu Riigikogus algab selle esitaja ettekandega, millele järgnevad Riigikogu liikmete küsimused ettekandjale ja läbirääkimised. Riigikogu liige, kelle kohta süüdistusakti koostamiseks nõusoleku andmist arutatakse, võib soovi korral esineda kuni viieminutise sõnavõtuga. Õiguskantsleri ettepaneku toetamiseks on nõutav Riigikogu koosseisu häälteenamus (51 poolthäält).

Seadus ei sätesta kriteeriume, millest lähtuvalt peaks Riigikogu otsustama, kas anda nõusolek oma liikme kohta süüdistusakti koostamiseks või temaga kokkuleppemenetluses kokkuleppe sõlmimiseks. Tulenevalt parlamentaarse immuniteedi olemusest oleks kommenteeritava paragrahvi mõttega vastuolus, kui Riigikogu hakkaks otsust tehes hindama tõendeid või andma oma liikme väidetavale teole karistusõiguslikku hinnangut. See on kriminaalasja lahendava kohtu ülesanne. Kuriteokahtluse tõendatuse ja materiaalõigusliku põhjendatuse sisuline hindamine parlamendis võiks viia ka süütuse presumptsiooni rikkumiseni. PS mõttega oleks enim kooskõlas, kui Riigikogu keelduks nõusoleku andmisest vaid juhul, kui on alust arvata, et tegemist on poliitiliselt motiveeritud kriminaalmenetlusega Riigikogu liikme ebaõiglaseks süüdistamiseks (fumus persecutionis). Sellist tõlgendust toetab ka Veneetsia komisjoni seisukoht (vt komm 1), mille kohaselt peaks parlamendiliikme puutumatus jääma püsima (ära võtmata) vaid siis, kui on põhjust kahtlustada, et menetleja otsustuses parlamendiliikmele süüdistus esitada on parteipoliitiline komponent.

Riigikogu nõusolek oma liikme kohta süüdistusakti koostamiseks laieneb vaid õiguskantsleri taotluses märgitud teole. Süüdistusakti koostamine mõne muu teo osas eeldab Riigikogu uut nõusolekut (KrMS § 382¹⁰ lg 1), teole antava õigusliku hinnangu muutmine aga mitte (KrMS § 382¹⁰ lg 3). Otsustamaks, kas muudetud või täiendatud süüdistuses kirjeldatud tegu on sama, mille osas Riigikogu süüdistusakti koostamiseks nõusoleku andis, tuleb lähtuda samadest kriteeriumidest nagu PS § 23 lg-s 3 sätestatud teo mõiste sisustamisel (vt nt RKKKo 18.01.2010, 3-1-1-57-09, p-d 16–18 ja RKKKo 25.02.2014, 3-1-1-10-14, p 7 jj). Ühe jätkuva teo osategude (vt nt RKKKo 01.04.2004, 3-1-1-4-04, p 13) lisandumine süüdistusse Riigikogu uut nõusolekut ei eelda. Riigikohus on pidanud kommenteeritava paragrahvi teise lausega sarnaselt sõnastatud PS § 153 lg 1 eesmärki mitteteenivaks seda, kui iga uue ilmsiks tulnud kuriteoepisoodi osas või kuriteo tehiolude mõningase muutumise tõttu tuleks taotleda uut luba immuniteeti omava isiku kriminaalvastutusele võtmiseks. Kriminaalvastutusele võtmise ettepanekus osutamata teona tuleb seega mõista üksnes tegu (süüdistust), mis olemuslikult erineb teost, mille osas on kriminaalvastutusele võtmiseks luba antud (nt pistise võtmise asemel süüdistus mõrvas või mootorsõiduki joobeseisundis juhtimise asemel süüdistus valimiste võltsimises vms) (RKKKo 05.05.2003, 3-1-1-42-03, p 25). KrMS § 382¹⁰ lg 1 välistab siiski võimaluse esitada Riigikogu liikmele Riigikogu täiendava loata süüdistust uues iseseisvas teos, isegi, kui selle teo kvalifikatsioon on sama mis Riigikogu loaga kaetud teol.

Riigikogu otsus anda nõusolek oma liikme kohta süüdistusakti koostamiseks kehtib edasi ka pärast seda, kui samal isikul tekivad volitused Riigikogu järgmise koosseisu liikmena, st Riigikogu uue koosseisu nõusolek sama isiku sama teo kohta süüdistusakti koostamiseks (kriminaalmenetluse jätkamiseks) pole vajalik (KrMS § 382⁶ lg 5, vt ka RKKKo 20.11.2015, 3-1-1-93-15, p-d 46–51). Sama põhimõte kehtib ka üksikute menetlustoimingute tegemiseks antud loa puhul (KrMS § 382² lg 7).

On diskuteeritav, kas Riigikogu liige saab tema kohta süüdistusakti koostamiseks nõusoleku andmise või sellest keeldumise kohta tehtud Riigikogu otsuse vaidlustada. PSJKS § 16 kohaselt võib isik, kes leiab, et Riigikogu otsusega on rikutud tema õigusi, esitada Riigikohtule taotluse tühistada Riigikogu otsus. Riigikogu otsus anda süüdistusakti koostamiseks nõusolek ei saa Riigikogu liikme õigusi rikkuda, sest Riigikogu liikme puutumatus on kehtestatud parlamendi kui institutsiooni kaitseks, subjektiivseid õigusi kommenteeritavast paragrahvist parlamendiliikmele ei tulene. Seevastu Riigikogu keeldumine süüdistusakti koostamiseks nõusoleku andmiseks võtab Riigikogu liikmelt võimaluse kaitsta kohtumenetluses (PS § 15 lg 1) enda au ja head nime (§ 17) ning vältida olukorda, kus ta jääks oma saatuse suhtes liiga kauaks ebakindlasse olukorda, mis kuriteokahtluse püsimisega paratamatult kaasneb (vt ka RKKKo 30.06.2014, 3-1-1-14-14, p 593). Seega riivab Riigikogu keeldumine süüdistusakti koostamiseks nõusoleku andmisest Riigikogu liikme subjektiivseid õigusi, mistõttu peaks Riigikogu liikmel olema võimalik seda otsust PSJKS §-s 16 jj ette nähtud korras vaidlustada. Riigikogu liikme kaebuse alusel saab Riigikohus kontrollida, kas saadikupuutumatuse kaitse kaalub konkreetsel juhul üles Riigikogu liikme subjektiivsete õiguste riive. Selleks tuleb hinnata ühelt poolt keeldumise teadaolevate põhjuste kooskõla immuniteedi eesmärgiga ja nende põhjuste kaalukust ning teiselt poolt seda, kuivõrd rasked tagajärjed on keeldumisel Riigikogu liikme jaoks. Riigikogu otsuse tühistamine tuleb kõne alla näiteks juhul, kui süüdistusakti koostamiseks nõusoleku andmisest keeldumine näib olevat tingitud soovist, et kuriteokahtlus opositsioonilise rahvasaadiku suhtes jääks tema (ja tema erakonna) mainekahju süvendamiseks püsima pikemaks ajaks, või kui on alust arvata, et keeldumisega survestatakse saadikut Riigikogust tagasi astuma. Õiguskantsleri otsustust keelduda Riigikogu liikme kohta süüdistusakti koostamiseks nõusoleku andmiseks ettepaneku tegemisest võiks Riigikogu liikmel olla võimalik vaidlustada kohustamiskaebusega (HKMS § 37 lg 2 p 2) halduskohtumenetluses. Ükski teine isik ega organ peale puudutatud Riigikogu liikme enda ei saa tema kriminaalvastutusele võtmise kohta käivaid õiguskantsleri ja Riigikogu otsustusi vaidlustada. Muu hulgas ei saa seda teha Riigikogu liikme väidetavas kuriteos kannatanu (KrMS § 37 lg 1), sest kannatanul ei ole subjektiivset õigust nõuda riigilt tema õigusi kahjustanud isiku kriminaalkorras süüditunnistamist ja karistamist (vt nt RKKKm 22.06.2009, 3-1-1-47-09, p 17). Tallinna Ringkonnakohtu esimehe määrus või Riigikogu põhiseaduskomisjoni või õiguskantsleri otsus Riigikogu liikme suhtes üldise puutumatusega kaetud menetlustoimingu tegemise lubamiseks või sellest keeldumiseks tõenäoliselt vaidlustatav ei ole.

Õiguskantsleri keeldumine kommenteeritavas paragrahvis ja KrMS §-s 382⁶ nimetatud ettepaneku tegemisest, nagu ka Riigikogu keeldumine nõusoleku andmisest oma liikme kohta süüdistusakti koostamiseks või temaga kokkuleppe sõlmimiseks ei tähenda seda, et kriminaalmenetlus Riigikogu liikme suhtes tuleks lõpetada. Süüdistusakt on võimalik koostada pärast Riigikogu liikme volituste lõppu, arvestades eriti asjaolu, et KarS § 81 lg 6¹ ja RKLS § 18¹ lg 1 kohaselt peatub kuriteo aegumine, kui Riigikogu liige on kuriteo toimepanemises kahtlustatav. Kriminaalmenetluse sisuline seiskumine Riigikogu liikme ametiaja lõpuni võib tähendada küll seda, et väidetava kuriteo tõendamine osutub raskeks või isegi võimatuks. Välistatud ei ole aga seegi, et riigi peaprokurör esitab õiguskantslerile uue taotluse, kui põhjused, millele tuginedes õiguskantsler varasema taotluse tagastas (KrMS § 382⁶ lg-d 3 ja 4), on kõrvaldatavad ja kõrvaldatud. Kuna Riigikogu oma liikme kriminaalvastutusele võtmiseks nõusoleku andmata jätmist ei põhjenda, on Riigikogu keelduva otsuse korral korduvtaotluse ja õiguskantsleri uue ettepaneku esitamise võimalikkus küsitavam, ehkki mitte täiesti välistatud.

1920. a PS § 49 lg 1 sätestas: „Ilma Riigikogu nõusolekuta ei või tema liiget vangistada, välja arvatud juhtumised, mil ta on tabatud kuriteolt. Niisugusel juhtumisel antakse vangistusest teada ühes selle põhjustega mitte hiljemini kui 48 tunni kestes Riigikogu Juhatusele, kes paneb selle ette Riigikogule otsustamiseks järgmisel koosolekul.“ Lõige 2 andis Riigikogule õiguse oma liikmele määratud vangistuse või muu kitsenduse edasi lükata kuni Riigikogu istungjärgu vaheajani või volituste lõpuni. 1937. a PS § 79 lg 1 sätestas: „Ilma Riigivolikogu nõusolekuta ei või tema liiget vangistada, välja arvatud juhud, kui ta on tabatud süüteolt. Vangistamisest ja selle põhjustest teatatakse mitte hiljemini kui neljakümne kaheksa tunni kestel Riigivolikogu juhatusele, kes esitab selle Riigivolikogule otsustamiseks järgmisel koosolekul.“ Lõige 2 andis Riigivolikogule õiguse oma liikmeile määratud vangistust või muid kitsendusi edasi lükata kuni Riigivolikogu istungjärgu vaheajani või volituste lõpuni. Paragrahv 89 nägi ette, et § 79 kohaldatakse vastavalt ka Riiginõukogule ja tema liikmeile.