EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 75 näeb Riigikogu liikmetele ette tasu ning võimaldab lisaks PS §-s 63 sätestatud keelule olla muus riigiametis ja kehtestada Riigikogu liikmetele seadusega muid töökohapiiranguid. Samuti piirab paragrahv tasu ja töötulupiiranguid sätestava seaduse muutmist.

Riigikogu liikme tasustamise küsimusi reguleerisid ka varasemad Eesti põhiseadused. 1920. a PS § 51 sätestas, et Riigikogu liikmed saavad sõiduraha ja tasu, mille suurus määratakse kindlaks seaduses ja mida Riigikogu võib muuta ainult järgnevate Riigikogu koosseisude kohta. 1933. a muudetud kujul sätestas § 51: „Riigikogu liikmed saavad Riigikogu liikme kohuste täitmise eest tasu Riigikogu istungjärkude kestvusel. Tasu alused ja suurus määratakse seadusega, mida võib muuta ainult järgnevate Riigikogu koosseisude kohta.“ 1937. a PS § 81 sätestas: „Riigivolikogu liikmed saavad tasu ainult Riigivolikogu istungjärkude aja eest. Peale selle saavad Riigivolikogu liikmed tasuta sõidu või sõiduraha. Riigivolikogu liikmete tasu ja tasuta sõidu või sõiduraha alused määratakse seadusega, mida võib muuta ainult Riigivolikogu järgneva koosseisu kohta.“ Sama PS § 89 alusel kohaldati § 81 ka Riiginõukogu liikmetele. Riigikogu liikmete töökohapiiranguid, v.a riigiametis töötamise keeld (vt § 63 komm 1), need PS-d ei sätestanud. 1937. a PS § 77 lg-d 3 ja 4 ning § 89 seadsid samas Riigikogu liikmetele tegevuspiirangud, mille kohaselt ei võinud nad võtta riigilt hankeid ega kontsessioone riigi varade kasutamiseks ning „ajada sellistena võõraid asju teiste isikute nimel või huvides valitsusasutistes“.

Riigikogu liikme töö tasustamise kitsenduste ning Riigikogu liikme muule tööle või ettevõtlustegevusele piirangute puudumise näol 1933. a põhiseadusmuudatustes ning 1937. a PS-s ilmneb selgesti, et kuigi Riigikogu liikme töö oli tasustatav, ei käsitatud seda täistööajaga ametikohana ning eeldati, et isik Riigikogu liikme ülesannete täitmise kõrval jätkab tegevust oma töökohal või kutsealal. Ka istungjärkude kestus, millega piirdus ajavahemik, mille eest maksti Riigikogu liikme tasu, oli piiratud – näiteks ei võinud Riigivolikogu ja Riiginõukogu korralised istungjärgud 1937. a PS §-de 71 ja 87 kohaselt kesta üle kuue kuu aastas. Seega ei taganud Riigikogu liikme tasu isikule aastaringset sissetulekut.

J. Raidla ja J. Adamsi töögruppide PS eelnõudes puudus Riigikogu liikmete tasustamist käsitlev säte, samas sisaldasid eelnõud piiranguid Riigikogu liikmete tegevusele tulu saamisele suunatud ühingutes. Riigikogu liige ei võinud J. Raidla töögrupi eelnõu § 59 kohaselt täita tulundusliku ühingu või liidu juhatuse või nõukogu liikme ülesandeid ning J. Adamsi töögrupi eelnõu § 57 kohaselt saada tasu või kingitusi mõnelt tulunduslikult ettevõttelt või kuuluda selle juhatusse. Praegusel kujul kujunes säte välja Põhiseaduse Assamblee töö käigus.

Riigikohus on Riigikogu liikme tasu kohta öelnud järgmist: „Esmalt peab Riigikogu liikmele PS §-st 75 tuleneva kohustuse täitmiseks määratud tasu tagama Riigikokku kandideerimise võrdse õiguse (PS § 60 lg 2) nii varaliselt kindlustatud kui ka majanduslikult kehvemal järjel olevatele isikutele. Tasu peab võimaldama Riigikokku valituks osutunud isikul täita Riigikogu liikme ülesandeid põhitööna ja kindlustama talle ameti väärikust ja vastutuskoormat arvestava elatustaseme. Teiseks peab PS § 75 alusel kehtestatud tasu tagama Riigikogu liikmele mandaadi vaba kasutamise (PS § 62) ehk võimaluse täita ametiülesandeid sõltumatult ja langetada poliitilisi valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt.“ (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 21).

Riigikohtu üldkogu on asunud seisukohale, et PS § 75 esimesest osalausest „Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel sätestab seadus“ tuleneb kohustus kehtestada Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel üksnes seadusega (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 12). PS § 104 lg 2 p 7 kohaselt on Riigikogu liikme tasu sätestava seaduse vastuvõtmiseks vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. Sama nõue kehtib ka töötulupiiranguid sätestava seaduse suhtes, sest PS § 104 lg 2 p 6 kohaselt tuleb Riigikogu koosseisu häälteenamusega reguleerida ka Riigikogu liikme õigusliku seisundi küsimused.

Vabariigi Presidendi 11.12.2008 taotluse alusel tunnistas Riigikohtu üldkogu (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08) PS-ga vastuolus olevaks Riigikogus sama aasta 19. novembril vastu võetud Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seaduse. Kuni 31.12.2010 kehtinud RKLS § 29 lg 1 kohaselt oli Riigikogu liikme palk Eesti keskmise palga ja sama paragrahvi lg-tes 2–6 ettenähtud koefitsiendi korrutis, mida arvutati ümber Statistikaameti esitatud eelneva aasta neljanda kvartali Eesti keskmise palga alusel iga aasta 1. märtsist järgnevaks 12 kuuks. Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seadusega soovis Riigikogu muuta palga kujunemise aluseid selliselt, et 01.03.2009–28.02.2010 oleks Riigikogu liikme palk 2008. a neljanda kvartali Eesti keskmise palga ja vastava koefitsiendi korrutis üksnes juhul, kui 2008. a neljanda kvartali keskmine palk oleks osutunud 2007. a neljanda kvartali keskmise palgaga võrdseks või sellest väiksemaks. Seaduse vastu võtnud Riigikogu XI koosseisu liikmete volitused pidid lõppema pärast märtsis 2011 toimuvate Riigikogu valimiste tulemuste väljakuulutamist. Niisiis sooviti muuta Riigikogu liikme palga arvestamise aluseid Riigikogu ametis oleva koosseisu kohta, sätestades ülempiiri, millest kõrgemaks seaduses sätestatud perioodi vältel ametipalk tõusta ei saa. Seaduse eesmärk oli eelnõu seletuskirjast ja Riigikogus toimunud aruteludest nähtuvalt hoida kokku riigieelarvevahendeid pidurdunud majanduskasvu tingimustes. Riigikohtu üldkogu pidas viidatud seadust vastuolus olevaks PS § 75 teise osalausega, mis käsitleb Riigikogu liikme tasu ja töötulupiirangut sätestava seaduse muutmist. Eriarvamusele jäi Riigikohtu viis liiget. Riigikohtu üldkogu asus selle sätte tõlgendamisel järgmistele seisukohtadele (vt järgnevad punktid 8–13).

Kuna verb „muutma“ tähendab üldkeeles teistsuguseks või täiesti teiseks tegemist, siis hõlmab muutmise keeld keelelisel tõlgendamisel tasu ja muu töötulu saamise piirangute mis tahes ümbertegemist. Üldkogu leidis, et Põhiseaduse Assamblees toimunud aruteludest ei ole võimalik järeldada PS koostajate tahet anda §-s 75 sõnale „muutma“ üldkeelsest erinev tähendus (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p-d 17 ja 20).

Arvesse tuleb võtta PS §-s 75 sisalduvale keelule omistatavaid objektiivseid eesmärke. Riigikohtu üldkogu määratles § 75 mõtte järgnevalt: „Keelu eesmärk on esiteks luua olukord, et põhiseaduslikku institutsiooni kuuluvad isikud ei määraks tasu iseendale. Enda tasu üle otsustamine põhjustaks paratamatult huvide konflikti. [---] Vähemalt osaliselt on kõnesoleva keelu eesmärk ka hoida ära, et Riigikogu liikmed tegeleksid oma tasu küsimustega populistlikel kaalutlustel. See säte pakub sisuliselt kaitset surve eest tegeleda oma tasu määramisega. Kuna keeld ei laiene aga tasu kehtestamisele Riigikogu järgmiste koosseisude jaoks, siis ei saa siiski täielikult välistada populistlikke kaalutlusi tasu ja muu töötulu saamise piirangute otsustamisel. Kõnesoleva keelu taga on võimalik näha ka eesmärki kaitsta parlamendi antud koosseisu vähemust enamuse võimaliku otsuse eest halvendada poliitiliste oponentide olukorda, vähendades nende tasu või kehtestades lisapiiranguid muu töötulu saamisele. Riigikogu liikmeid kaitseb tasu ülemäärase vähendamise eest mitte ainult PS § 75, vaid ka PS § 60 lõige 2 ja § 62. [---]“ (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 21).

Edasi ütleb üldkogu otsus: „Põhiseaduse Assamblee stenogrammidest nähtub, et töötuluna on põhiseaduse eelnõu koostajad pidanud silmas muu töö kui parlamendiliikme töö eest saadavat sissetulekut ning on välistanud võimaluse piirata omanikutulu saamist [---]. Kuna „tasu“ on PS § 75 sõnastuses lauseehituslikult seotud „muu töötuluga“, siis tuleb tasu all selle sätte mõttes mõista Riigikogu liikme töö eest makstavat tasu, see on töötasu ehk palka“ (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 22).

Üldkogu asus seisukohale, et PS § 75 keelab „ametisoleva Riigikogu koosseisu jaoks Riigikogu liikme palka suurendada ja vähendada, muu töötulu saamise piiranguid leevendada ja seada lisapiiranguid muu töötulu saamisele, samuti kujundada ümber palga arvestamise aluseid“ (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 23).

Riigikohtu üldkogu leidis, et Riigikogu liikme tööga seotud hüvitistele PS §-st 75 tulenev keeld ei laiene. Samas märkis üldkogu: „Sisulised piirid Riigikogu liikme tööga seotud hüvitiste reguleerimisele võivad tuleneda kohustusest tagada laiaulatuslik Riigikokku kandideerimise õigus (PS § 60 lg 2) ja Riigikogu liikme mandaadi kasutamise vabadus (PS § 62). Hüvitiste liigid ja ulatus tuleb määrata lähtuvalt PS § 60 lg-s 2 ja §-s 62 silmas peetud eesmärkidest ning nende maksmine ei või teenida muid eesmärke, näiteks fraktsiooni või erakonna rahastamine või valimiskulude katmine. Niisamuti ei või sellised hüvitised olla olemuselt Riigikogu liikmetele makstav palgalisa. Eelnevat tõlgendust arvestades saab Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamise korda muuta Riigikogu ametisoleva koosseisu jaoks.“ (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 23).

Üldkogu asus seisukohale, et teatavatel juhtudel on Riigikogul siiski võimalik Riigikogu liikme tasu muuta ka ametis oleva Riigikogu koosseisu jaoks. Seega ei ole tegemist absoluutse keelunormiga ning põhjendatud erandlikes olukordades on võimalik üldreeglist teha erand. Nimelt tuletas üldkogu PS §-st 75, § 60 lg-st 2, §-st 62 ja §-st 130 nende koostoimes normi, „mille kohaselt ametisoleval Riigikogu koosseisul on enda liikmete jaoks keelatud muuta Riigikogu liikme tasu ja piiranguid muu töötulu saamisel, välja arvatud juhul, kui see seab ohtu Riigikogu liikme sõltumatuse ja mandaadi kasutamise vabaduse või riigi kaitsmise“. Ühe näitena säärase normi kohaldamise vajalikkusest tõi üldkogu hüperinflatsiooni, mille tõttu ei pruugi Riigikogu liikmele olla tagatud piisav, tema sõltumatust ja mandaadi kasutamise vabadust tagav sissetulek (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 29). Võimalik, et ka demokraatia toimimise eesmärgil võib esineda erandlik põhjendatud vajadus lubada Riigikogul muuta Riigikogu liikme tasu ametis oleva Riigikogu koosseisu jaoks. Näiteks olukorras, kus Riigikogu olemasoleva koosseisu liikmete enamus teab, et nad järgmises koosseisus ei jätka ning nad otsustavad järgmise koosseisu tasu suuruse vähendada nullini. Sellises olukorras võidakse seada ohtu demokraatia toimimine. Kas riigi raskes majanduslikus olukorras võiks erandolukorras olla õigustatud solidaarsuse argumendil vähendada enda tasu suurust, see küsimus võib siiski olla vaieldav. Küsimus taandub majandusliku olukorra raskusele ja selle kestusele. Kui riigi elanike üldine heaolu ja sissetulek märgatavalt väheneb, on rahvasaadikutel raske enda valijatele põhjendada, miks nende heaolu erineb märgatavalt ülejäänud ühiskonna heaolust ning sellel võib lõppastmes olla mõju järgmistele valimistulemustele. Huvide konflikti argument võib olla aktuaalne eeskätt olukorras, kus küsimus on tasu suurendamisest, kuna siis otsustatakse endale hüve suurendamise üle. Tasu vähendamise olukorras endale suurema hüve maksmise üle ei otsustata. Kuna Riigikogu koosseisu enda tasu küsimuse üle otsustamine on kohtulikult kontrollitav, saab teine võimuharu kontrollida selle tegevuse põhiseaduslikku sisulist vajadust ja põhjendatust ning seeläbi õigustatust.

Käesoleval ajal on Riigikogu liikme palk sätestatud KRAPS-ga. Selle järgi on Riigikogu liikme palk seaduse § 2 lg-s 1 nimetatud kõrgeima palgamäära (5200 eurot), lg-s 2 nimetatud indeksi, mis põhineb tarbijahinnaindeksi ja sotsiaalmaksu laekumise aastasel muutusel, ning §-s 3 nimetatud koefitsiendi (Riigikogu esimehel 1,0, Riigikogu aseesimehel ja Riigikogu komisjoni esimehel või fraktsiooni esimehel 0,85, komisjoni või fraktsiooni aseesimehel 0,75 ja Riigikogu muudel liikmetel 0,65) korrutis.

Töökohapiirangute seadmise eesmärk on ennekõike vältida Riigikogu liikmel huvide konflikti ning kindlustada Riigikogu liikme sõltumatust. Seadusega kehtestatud kitsendused piiravad Riigikogu liikme vabadust valida tegevusala, elukutset ja töökohta (PS § 29 lg 1 ls 1) ning vaba mandaadi põhimõtet (vt § 62 komm-d). Sel põhjusel peavad piirangud olema proportsionaalsed ja teenima PS § 75 objektiivseid eesmärke. Tuleb arvestada, et ulatuslikel töökohapiirangutel võib vaba mandaadi põhimõtte seisukohast olla negatiivne mõju. Isiku pikemaajalise eemalviibimise tõttu erialaselt töölt võib näiteks olla raskendatud sellele tööle naasmine tema Riigikogu liikme volituste lõppemisel. See suurendab tema majanduslikku sõltuvust edust järgmistel valimistel ning valimisedu mõjutavatest teguritest, nagu näiteks erakonnasisesed suhted (vt § 62 komm 7).