EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Käesoleva paragrahvi lg 1 sätestab KOV esinduskoguna demokraatlike põhimõtete alusel valitava volikogu. Seega näeb PS KOV-le ette esindusdemokraatliku sisestruktuuri. Sellest asjaolust tuleneb KOV suhtes rida põhimõttelise tähtsusega tagajärgi.

Volikogu kui institutsiooni olemasolu on kohustuslik. PS-s nimetatakse ainsa KOV organina volikogu. EKOH art 3 lg 2 teine lause sätestab, et nõukogul või esinduskogul võivad olla talle aruandvad täitevorganid. Täitevorgani(te) moodustamine on KOV korralduse küsimus (PS § 160). Seadusandjale on selles suhtes antud kaalutlusõigus: ta võib täitevorgani(d) ette näha või mitte, samuti kehtestada nende moodustamise ühtse korra. KOKS § 4 p 2 kohaselt on KOV täitevorganiks valla- või linnavalitsus. Täitevorgan peab olema volikogu ees aruandekohustuslik (EKOH art 3 lg 2), seega on välistatud nt mudel, mille puhul valla või linna hääleõiguslike elanike poolt otsevalitav täidesaatev organ või selle juht kannaks vastutust üksnes valijaskonna ees.

Volikogu kui institutsiooni olemasolu ei ole samatähenduslik volikogu konkreetse koosseisu volituste kehtivuse küsimusega, samuti ei tulene esinduskogu olemusest tema ainuõigus esindada KOVü-d kõigis suhetes teiste õigussubjektidega. Esinduskogu tähendab valla- ja linnaelanike jaoks kohalikku poliitilist esindusorganit. Selles avaldub demokraatia printsiip (PS § 1 lg 1, EKOH sissejuhatus, art 3 lg 2). Viimasest tuleneb ka volikogu liikme(te) poliitiline vastutus kui põhiseaduslik väärtus, mis avaldub selles, et valijal on võimalus anda hinnang valituks osutunud volikogu liikmete tegevusele ja nende antud valimislubaduste täitmisele (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 26).

Volikogul on õigus seaduse piires ja kohalike elanike huvides otsustada iga KOV pädevusse kuuluvat küsimust, kui see pole seaduse alusel antud KOV täitevorgani pädevusse (RKHKm 07.11.1997, 3-3-1-30-97; RKHKm 09.10.1998, 3-3-1-27-98). Selle õiguse olemasolu volikogul nähakse ette samuti EKOH art-s 3. KOVü hääleõiguslike elanike poliitilise esindusorganina täidab volikogu KOVü-s kõige olulisemaid juhtimis- ja kontrollialaseid ülesandeid: määrab seaduse alusel kindlaks omavalitsusliku halduskorralduse põhimõtted ja kontrollib täitevorgani tegevust, sh oma otsuste elluviimist. Valla- ja linnavalitsuse pädevusse kuuluvad eeskätt jooksva halduse küsimused. Normiadressaadina konkreetse KOV organi sätestamine seondub eeskätt riiklike ülesannete täitmisega (nn võõrhaldus) ja peaks olema suhteliselt erandlik, et mitte liigselt kitsendada KOVü-de õigust lahendada sisemise halduskorralduse küsimusi omal äranägemisel. Kui seadusega on teatud küsimuse otsustamine selle olulisuse tõttu antud volikogu ainupädevusse, siis puudub volikogul õigus selle delegeerimiseks täitevorganile.

Esindusdemokraatia on KOV teostamise peamine, vahetu demokraatia – erandlik vorm. PS ei keela aga vahetu demokraatia instituutide (kohalik rahvaalgatus ja -hääletus, valla- või linnaelanike üldkoosolek vm) rakendamist, kuni sel teel ei kitsendata demokraatlikult legitimeeritud esindaja vaba ja suunistest sõltumatut otsustamist niisugusel määral, et funktsioonivõimelisest esindusorganist pole enam võimalik rääkida. Nii näeb VSaarS püsiasustusega väikesaartel ette üldkogu institutsiooni, kuhu kutsutakse ja kus on hääleõigusega kõik vähemalt 15-aastased väikesaare püsielanikud (§ 5 lg 2). Üldkogu pädevuses on kooskõlastuse andmine väikesaare arengukavale, üldplaneeringule, maakasutuse üldistele põhimõtetele, transpordiühenduse arendamisele mandri või lähima suursaarega, üldkogu reglemendile ja saarevanema valimise korrale, samuti teistele saarvalla või saarelise osaga KOVü põhimääruses sätestatud küsimustele (§ 5 lg 1).

KOV volikogu on põhiseadusorgan (PS § 156). Seega on tal enesekorraldusõigus, mh õigus kujundada oma sisemine organisatsioon, samuti õigus kehtestada oma töökorraldus- ning menetlusreeglid. Enesekorraldusõigust kasutades peab volikogu järgima PS ja EKOH norme ja printsiipe ning seadusi.

Sisestruktuurilt ja töökorralduselt on volikogul sarnaseid jooni parlamendiga, kuid tegu on kollegiaalse poliitilise haldusorganiga. Seega ei kehti volikogu liikme suhtes immuniteedi (PS § 76) ja indemniteedi printsiibid (PS § 62). Erinevalt Riigikogu liikmetest pole volikogu liikmetele tegevus volikogus põhitööks.

Kuigi praegu kehtiv seadus (KOKS) ei reguleeri volikogu elektroonilisi töövorme, ei ole nende kasutamine seadusega vastuolus. Seda volikogu töökorra küsimust saab volikogu reguleerida valla või linna põhimääruses (oma töökorras). Praktikas on elektroonilisi töövorme rakendatud paljudes volikogudes. Elektrooniliste töövormide kasutamine volikogu tegevuses muutus eriti aktuaalseks eriolukorra tingimustes.

Esindusdemokraatia põhimõttest tulenevalt kehtib volikogu liikme suhtes vaba mandaadi printsiip (RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 66). Ka EKOH art 7 sätestab nõude, et KOV esinduskogu liikmetele tuleb luua töötingimused, mis võimaldaksid tal oma ülesandeid takistamatult täita (lg 1). Töötingimused peavad võimaldama kõnealuste töökohustuste täitmisel tekkinud kulutuste õiglase rahalise kompenseerimise ning seal, kus kohane, kaotatud töötasu kompenseerimise või tasumise tehtud töö eest ja vastava sotsiaalkaitse (lg 2). Vaba mandaadi põhimõtte väljendus on KOKS § 17 lg 2, mille kohaselt juhindub volikogu liige seadusest, valla või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest. Volikogu liikme vaba mandaadi põhimõte kaitseb volikogu liiget (sarnaselt Riigikogu liikmega) tema tagasikutsumise eest volikogust ja annab talle õiguse langetada otsuseid volikogus oma südametunnistusest lähtudes (RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 66). Volikogu liikme õigused peavad tervikuna olema sisustatud selliselt, et maksimaalselt tagada talle võimalus oma vaba mandaadi realiseerimiseks. Teiselt poolt tuleneb vaba mandaadi olemusest volikogu liikme üldine kohustus juhinduda oma tegevuses avalikust huvist. Riigikohus on volikogu liikme mandaadi korduvalt asetanud kandideerimisõigust kui põhiõigust reguleeriva KOVVS (RT I 2002, 36, 220…03.01.2020, 2) § 5 kaitsealasse („volikogu liikme passiivne valimisõigus“ – RHKHo 27.06.2001, 3-3-1-35-01, p-d 2 ja 3; RKPJKo 01.07.2010, 3-4-1-7-10, p 8; RKPJKo 25.04.2013, 3-4-1-13-13, p 26; RKPJKo 30.04.2013, 3-4-1-14-13, p 14). Sellest tulenevalt saab eristada mandaadi omamist (millega seotud küsimused puudutavad volituste saamist, ennetähtaegset lõppemist, peatumist ja taastamist (vt RKPJKo 11.08.2003, 3-4-1-8-03, p-d 15 ja 18; RKPJKo 02.10.2003, 3-4-1-18-03, p-d 15 ja 16; RKPJKo 05.09.2008, 3-4-1-11-08, p 14; RKPJKo 20.03.2012, 3-4-1-5-12; RKPJKo 26.09.2012, 3-4-1-22-12; RKPJKo 12.03.2013, 3-4-1-6-13, p-d 25–26; RKPJKo 25.04.2013, 3-4-1-13-13; RKPJKo 30.04.2013, 3-4-1-14-13; RKPJKo 05.05.2014, 3-4-1-15-14; RKPJKo 10.06.2014, 3-4-1-21-14; RKPJKo 15.10.2014, 3-4-1-47-14; RKPJKo 27.11.2015, 3-4-1-52-14; RKPJKo 27.11.2015, 3-4-1-53-14; RKPJKo 22.09.2015, 3-4-1-29-15; RKPJKm 06.06.2018, 5-18-3/2, p 19; RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 42)) ning mandaadi teostamist, kusjuures mandaadi omamisega seotud küsimustes on võimalik valimispõhiõiguse riive.

Vähemusel peab olema võimalus volikogu töös võrdõiguslikel alustel osaleda ja demokraatlike menetluste teel ning raames tehtavaid otsustusi mõjutada oma seisukohtadest lähtuvalt. Seda eesmärki teenivad eriti volikogu liikme õigus kuuluda vähemalt ühte volikogu komisjoni, algatada volikogu õigusakti vastuvõtmine, esitada arupärimisi, esineda sõnavõttude ja ettepanekutega jne. Osalt võib tegu olla ka volikogu liikmete kollegiaalsete õigustega: õigus moodustada fraktsioon; fraktsiooni poolt volikogu õigusakti algatamise õigus; vähemalt neljandiku volikogu liikmete õigus nõuda volikogu kokkukutsumist nende poolt tõstatatud küsimuste arutamiseks (vt RKPJKo 16.04.2004, 3-4-1-12-04, p 21; RKPJKo 02.07.2004, 3-4-1-16-04, p 14; RKPJKm 21.12.2009, 3-4-1-32-09, p 10) või algatada umbusalduse avaldamine volikogu esimehele, vallavanemale või linnapeale, mõnele valitsuse liikmele või volikogu komisjoni esimehele. Osaliselt reguleerib eelloetletud õigusi KOKS, valdavalt tuleb need aga reguleerida KOVü põhimääruses, arvestades kehtiva seadusandliku regulatsiooni ja demokraatia põhimõtetega.

Kehtiva õiguse kohaselt on KOV volikogude sisesed õigusvaidlused halduskohtu pädevuses, kuid volikogu liikmel puudub nende vaidluste algatamiseks kohtulik kaebeõigus (RKHKm 02.04.2019, 3-17-2352/16; RKHKm 02.04.2019, 3-17-2890/19; RKHKm 12.03.2019, 3-17-2784/20; RKHKo 04.11.2004, 3-3-1-55-04, p 14).

KOV volikogu moodustatakse valimiste teel, kus kehtivad valimisõiguse demokraatlikud üldprintsiibid: valimised on vabad, üldised, ühetaolised ja otsesed, hääletamine on salajane (käesoleva paragrahvi lg 1 ls-d 1, 3; EKOH art 3 lg 2). Neid põhiseaduslikke printsiipe peab seadusandja valimisõiguse reguleerimisel arvestama (mutatis mutandis RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 30; RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p 19; RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 43).

KOV volikogu moodustatakse valimiste teel, kus kehtivad valimisõiguse demokraatlikud üldprintsiibid: valimised on vabad, üldised, ühetaolised ja otsesed, hääletamine on salajane (käesoleva paragrahvi lg 1 ls-d 1, 3; EKOH art 3 lg 2). Neid põhiseaduslikke printsiipe peab seadusandja valimisõiguse reguleerimisel arvestama (mutatis mutandis RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 30; RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p 19; RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 43). Valimisõiguse demokraatlikud üldprintsiibid on analoogsed Riigikogu valimistel kehtivate põhimõtetega (PS § 60 lg 1 ls-d 2–4), kuid ei sisalda proportsionaalsuse põhimõtet. Seega võib KOVVS-s (PS § 104 p 4) sätestada proportsionaalse või majoritaarse valimissüsteemi või mõlemaid kombineerida. Volikogu valimise kord puudutab: 1) valimisõiguslikke suhteid kohaliku kogukonna liikmete ja KOVü kui iseseisva õigussubjekti vahel; 2) KOVü välist korraldust (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33; vt PS § 160 komm 2).

Valimisõigus KOV volikogu valimistel on seotud PS §-s 10 sätestatud demokraatia põhimõttega (EKOH preambul ja art 3; RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p-d 19–20; RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 44; RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 30). KOV esinduskogu moodustamise demokraatlikkuse põhimõte on suunatud selle organi piisava representatiivsuse saavutamisele (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p 20). Valijal peab olema võimalus teha valik valimisprogrammide ja ideede ning neid esindavate kandidaatide ning nimekirjade vahel. Demokraatia toimimise seisukohalt on oluline, et mitmesugused ühiskondlikud huvid oleksid ka kohalikul tasandil poliitilise otsustamise protsessis võimalikult ulatuslikult esindatud (nt kohalike valimisliitude õiguse kaudu seada kohalikel valimistel üles kandidaate – RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05; KOVü ääreala elanike huvid – RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 183).

Käesoleva paragrahvi lg 1 ei sätesta passiivse valimisõiguse piiramiseks seadusereservatsiooni. Seetõttu on selle põhiõiguse riivamine lubatud üksnes siis, kui see on vajalik teiste põhiõiguste või põhiseaduslike väärtuste kaitseks (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 24; RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 45).

Passiivset valimisõigust, samuti põhiõigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta (PS § 29 lg 1 ls-d 1–2; vt ka RKÜKo 25.01.2007, 3-1-1-92-06, p 24) riivavad volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine (KOKS § 18) ja tema volituste peatumine (KOKS § 19).

KOKS sõnastusest ei ilmne vahetult, milline on volituste lõppemise ja peatumise aluste eristamise eesmärk (RKPJKo 15.10.2014, 3-4-1-47-14, p 27).

Õiguslik keeld ühitada volikogu liikme ametikohaga (mandaadiga) teatud muud ametikohta (funktsioone või tegevusi) (vt EKOH art 7 lg 3; direktiivi 94/80/EÜ(EÜT L 368, 31.12.1994, lk 38) art 6) teenib KOV funktsioonide ja vastutuse lahususe organisatsioonilist tugevdamist nende ohtude vastu, mis võivad tuleneda ametikoha ja mandaadi ühitamisest esinduskogus, sh huvide konflikti vältimist (RKPJKo 30.11.2010, 3-4-1-17-10, p 27; RKPJKo 27.11.2014, 3-4-1-53-14, p-d 31 ja 35; RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p-d 65, 75–78; RKPJKm 06.06.2018, 5-18-3/2, p-d 22–23).

Volikogu liikme volitused lõpevad juriidilise fakti esinemisega, s.o volituste lõppemiseks pole vajalik valimiskomisjoni otsus volituste lõpetamise kohta (RKPJK järjekindel praktika alates 30.11.2010 otsusest nr 3-4-1-17-10). Kui volikogu liikme volitused lõpevad, määrab valla- või linna valimiskomisjon otsusega tema asemele asendusliikme. Kuna volikogu liikme volituste lõppemine on asendusliikme määramise eelduseks, peab valimiskomisjon selles otsuses tuvastama volikogu liikme volituste lõppemise fakti (RKPJKo 30.11.2010, 3-4-1-17-10, p 18).

Volikogu liikme volitused peatuvad ja asendusliikme volitused volikogu liikmena algavad valla või linna valimiskomisjoni otsuse jõustumise hetkest. Volituste peatumine ja asendusliikme määramine vormistatakse ühe otsusega (KOKS § 20 lg 3; vt RKPJKo 30.11.2010, 3-4-1-17-10, p-d 13 ja 14).

Riigikohus on hinnanud KOKS § 18 lg 1 p 6 (volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega seoses nimetamisega sama valla või linna KOV ametnikuks või töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel) ja § 19 lg 2 p 3 (volikogu liikme volitused peatatakse tema avalduse alusel selles näidatud tähtajaks, mis ei või olla lühem kui kolm kuud) konkurentsi olukorras, kus volikogu liige nimetati KOVü ametiasutuse ametnikuks ajal, mil tema volitused olid peatatud (vt RKPJKo 27.11.2014, 3-4-1-52-14). Kohus leidis, et volikogu liikme volitused lõpevad KOKS § 18 lg 1 p 6 alusel ka volituste peatamise ajal, kuna võimalus vältida volituste lõppemist nende eelneva peatamisega ei oleks kooskõlas KOV ametniku ja volikogu liikme volituste ühitamatuse põhimõttega (samas, p 25). Seevastu juhul, kui isiku suhtes saab samal ajal kohaldada kaht ametite ühitamise keeldu, millest üks tingib volituste peatumise, teine aga lõppemise, siis volitused peatuvad, mitte ei lõpe (vt RKPJKo 21.11.2002, 3-4-1-18-02; RKPJKo 30.11.2010, 3-4-1-17-10; RKPJKo 20.03.2012, 3-4-1-5-12). Keelu olla ametnik kohaldamise kohta võetud Riigikohtu seisukohad on üle kantavad ka keelu töötada KOV ametiasutuses töölepingu alusel kohaldamisele (RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 50).

Riigikohus on leidnud, et KOKS § 18 lg 1 p 6 ametikohtade ühitamise keeld kohaldub isikule alles siis, kui tal tekib võimalus asuda täitma volikogu liikme ülesandeid. Vastupidine järeldus piiraks ebaproportsionaalselt passiivset valimisõigust (RKPJKo 19.07.2004, 3-4-1-18-04, p 12). Sama järeldus on kohane ka KOV ametiasutuse töötaja puhul (RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 51). Riigikohus on sedastanud, et volikogu liikme volituste lõppemise fakti hinnates on valimiskomisjoni pädevuses anda hinnang volikogu liikme ja KOV ametiasutuse vahel sõlmitud lepingule, arvestades TsÜS-s, VÕS-s ja TLS-s sätestatut, samuti RKTK praktikat (RKPJKo 05.05.2014, 3-4-1-15-14, p-d 33–36).

Riigikohus on tunnistanud kehtetuks KOKS § 18 lg 1 p 6 selle osa, mille järgi volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega seoses töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel. KOV esinduskogu toimimine on põhiseaduslik väärtus (aitab kaasa kohaliku elu küsimuste demokraatlikule otsustamisele – PS § 154 lg 1, § 10) ja seega legitiimne eesmärk nii passiivse valimisõiguse kui ka õiguse vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta piiramiseks. Volikogu liikme volituste lõppemine KOV ametiasutuse töötajal ei ole aga vajalik abinõu, vältimaks mandaadi ja teenistuskoha huvidest lähtuvat ohtu volikogu toimimisele ja korruptsiooniohtu, mis võib tekkida avalike huvide ja erahuvide vastuollu sattumise korral. Neid eesmärke on võimalik sama efektiivselt saavutada volikogu liikme volituste peatumisega, mis riivab passiivset valimisõigust vähem intensiivselt. Riigikohus lükkas oma otsuse jõustumise kuue kuu võrra edasi, et anda seadusandjale aega vajalike sätete kehtestamiseks (RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9).

2016. a juunis võttis Riigikogu vastu Riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse, mis jõustus 16.10.2017. Seadusega kaotati alates 2017. a KOV volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päevast piirangud, mille kohaselt Riigikogu liikmed ei või täita valla- või linnavolikogu liikme ülesandeid. Riigikogu liikmed võisid osaleda valla- ja linnavolikogude töös ka kuni 17.10.2005.

Riigikogu liikme ja volikogu liikme mandaatide ühitamise põhiseaduspärasust hindas RKPJK 16.05.2017 kohtuotsuses nr 3-4-1-11-16. Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte (PS § 4) ei näe ette, et KOV teostamine peab toimuma lahutatult riigivõimu teostamisest. PS § 63 lg 1 ei keela Riigikogu liikme kuulumist KOV volikogu koosseisu, sest PS eristab selgelt KOV teostamist täidesaatva riigivõimu teostamisest (vt PS § 14, § 86, § 139 lg 1). PS § 154 lg 1 tagab KOV-le autonoomia riigivõimust kohaliku elu küsimuste otsustamisel, mis on volikogu liikme töö põhisisu. Seetõttu pole volikogu liikme ülesannete täitmist õige käsitada riigiametina PS § 63 lg 1 tähenduses (p 53).

Riigikogu liikmete KOV volikogusse kuulumise piirangute sätestamine ei saa unitaarriigi (PS § 2 lg 2) ja demokraatliku õigusriigi (PS § 10) põhimõtetest tulenevalt olla eri KOVü-des reguleeritud erineval viisil (RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 61). Selline reguleerimine pole võimalik ka põhjusel, et valituks osutunud isiku passiivse valimisõiguse riive nõuab seadusest tulenevat õiguslikku alust (RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 62; vrd RKPJKo 01.07.2010, 3-4-1-7-10, p 8).

Sellest, et Riigikogu liige kasutab oma mandaati parlamendis kogu rahva esindajana, ei saa järeldada, et ta peaks langetama KOV volikogusse kuuludes otsuseid vastuolus kohalike huvidega. Vaba mandaadi põhimõte tagab korraga mõlemasse esinduskogusse kuuluvale isikule võimaluse otsustada ise ja oma südametunnistusest lähtudes, mis on KOVü ning tema elanike parimates huvides. Mandaatide ühitamine tagab esinduskogu liikme parema informeerituse nii riigi kui ka kohalikul tasandil lahendamist vajavatest probleemidest ja võimaluse neid mõlemal otsustustasandil tasakaalustatult arvesse võtta. Olukord, kus Riigikogu liikmed mõistavad paremini kohaliku elu probleeme, tagab ka KOVü õiguste ja huvide laiemat arvesse võtmist seadusandja tegevuses (RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p-d 67–68).

Võimalus ühitada Riigikogu liikme ja KOV volikogu liikme mandaadid võib soodustada üleriigilise ja kohaliku poliitilise otsustustasandi teatavat põimumist. Samas ei nõua KOV enesekorraldusõigus, et kohaliku elu küsimusi otsustavatel isikutel ei võiks olla vähimatki puutumust riigielu küsimuste otsustamisega, ega saa välistada mis tahes vastandlike huvide esinemise võimalust volikogu liikmete tegevuses. Seda võib järeldada juba demokraatia põhimõttes sisalduvast esindusdemokraatia põhimõttest, sest kesksed poliitilised jõud on selle põhimõtte kohaselt erakonnad, mis seavad endale eesmärgiks nii riigivõimu kui ka KOV samaaegse teostamise (vrd RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 31). Kui Riigikogus esindatud vm viisil riigivõimu teostava erakonna liikmed kuuluvad KOV volikogusse, esineb sarnane huvide põimumise võimalus ka nende tegevuses, sõltumata sellest, et nad ise ei ole Riigikogu liikmed. Volikogu ei pea seadma Riigikogu liikme vajadusi ja huve teiste volikogu liikmete huvidest ja vajadustest kõrgemale. Mõlemasse esinduskogusse valitud isik peab ise leidma talle antud mandaatide teostamise vahel sobiva tasakaalu, riskides oma ülesannete unarusse jätmise korral poliitilise vastutusega. Kui isik mõlemast mandaadist tulenevate ülesannete täitmist ühitada ei suuda, on tal võimalik ühest mandaadist loobuda või seadusega lubatud juhul ka oma volitused ajutiselt peatada. Riigikogu liikme ja volikogu liikme mandaatide ühitamise võimaldamine ei riiva ka kohalikust kogukonnast võrsunud kandidaatide võimalust KOV volikogu valimistel kandideerida või valituks osutuda (RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p-d 69–72).

Kehtiva regulatsiooni kohaselt on KOV volikogu valimistel õigus esitada kandidaatide nimekirju lisaks erakondadele ka valimisliitudel. Samuti tohivad kandideerida üksikkandidaadid (KOVVS §-d 31–32). Võimaldamaks riigi ja kohaliku huvi kollisiooni korral volikogu liikmel otsustada kohalikke küsimusi sõltumatult oma kogukonna huvides, peab kohalike valimiste süsteem tagama kohalikust kogukonnast võrsunud isikute gruppidele, kellel on ühine huvi kohaliku elu küsimuste lahendamiseks, võrdse kandideerimise võimaluse nende gruppidega, kes on üheaegselt huvitatud ka võimu teostamisest üle kogu riigi – erakondadega. Kuna KOV autonoomia põhimõte on PS ja EKOH kohaselt demokraatia üks aluspõhimõtteid, peab piirangute kehtestamine valimisõiguse teostamisel KOV volikogude valimistel olema eriti kaalukas (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02; RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05).

Varem sätestas PS § 156 lg 1 esimene lause volikogu volituste kestuseks kolm aastat. 25.02.2003 võttis Riigikogu (91 poolt, vastu ja erapooletuid ei olnud) kiireloomulisena vastu 39 Riigikogu liikme algatatud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse kohaliku omavalitsuse volikogu valimiseks neljaks aastaks (RT I 2003, 29, 174) (eelnõu motiivide kohta vt IX Riigikogu koosseisu eelnõu 1181 SE seletuskirja). Vabariigi President kuulutas seaduse välja 12.03.2003 ja see jõustus 17.10.2005. KOV volikogu volituste senine kolmeaastane periood muudeti nelja-aastaseks ja sätestati, et seadusega võib volikogu volituste perioodi lühendada seoses KOVü-de ühinemise või jagunemisega või volikogu tegutsemisvõimetusega.

KOÜS kohaselt tekib ühinemisel kahest või enamast senisest KOVü-st uus KOVü või üks KOVü suureneb kahe või enama KOVü liitumise tulemusena (§ 3 lg 1). Tegu on ühtlasi haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, st vastavalt uue haldusüksuse moodustamise või haldusüksuste arvu vähenemisega (ETHS § 7 lg 1, HRS § 2 lg 1). Uue KOVü valimiste aega reguleerib KOVVS § 4. Ühinemisel moodustuva uue KOVü volikogu valimisi ei korraldata korraliste valimiste vahelisel perioodil, kui Vabariigi Valitsuse määrus haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta jõustub vähem kui üks aasta enne KOVVS §-s 2 ettenähtud valimispäeva (KOVVS § 4 lg 3).

KOVü jagunemise mõistet kehtivates õigusaktides lähemalt ei reguleerita. Ka kehtiv KOVVS ei ole KOVü volikogu volituste tähtaegu selle jagunemisega seoses lühendanud.

KOV volikogu tegutsemisvõimetuse õiguslikud alused ja järelmid sätestab KOKS § 52 (RKPJKo 14.03.2005, 3-4-1-7-05, p 10). KOKS § 52 lg-s 1 nimetatud volikogu tegutsemisvõimetuse alused kuuluvad kohaldamisele koostoimes sama paragrahvi lg 2 esimese lausega („Kui volikogu osutub tegutsemisvõimetuks, loetakse kõigi tema liikmete volitused ennetähtaegselt lõppenuks ning nende asemele astuvad asendusliikmed käesoleva seaduse §-s 20 sätestatud korras.“). RKPJK on märkinud, et KOKS § 52 lg-ga 2 õiguslikelt tagajärgedelt sarnane regulatsioon sisaldub ka KOKS § 18 lg 1 p-s 1 selle koostoimes KOKS § 20 lg 1 esimese lausega. Seetõttu saab KOKS § 52 lg 2 esimese lause suhtes kohaldada Riigikohtu praktikas KOKS § 18 lg 1 p 1 kohta otsustatut (RKPJKo 25.04.2013, 3-4-1-13-13, p 22). Volikogu tegutsemisvõimetus on volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise üheks aluseks (KOKS § 18 lg 1 p 1). Riigikohtu praktika kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega automaatselt KOKS §-s 18 loetletud juriidiliste faktide esinemisel ja selles sättes ei nimetata ühtegi valimiskomisjoni otsust ega seostata volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist valimiskomisjoni otsusega. Ka KOKS § 52 lg 2 esimene lause ei seosta volikogu volituste ennetähtaegset lõppemist valimiskomisjoni otsusega. Kui volikogu osutub tegutsemisvõimetuks, siis loetakse selle sätte kohaselt kõigi tema liikmete volitused ennetähtaegselt lõppenuks. Seega ei ole volikogu liikme volituste lõpetamiseks vaja valimiskomisjoni otsust (RKPJKo 30.11.2010, 3-4-1-17-10, p-d 18 ja 19; RKPJKo 12.03.2013, 3-4-1-6-13, p 26; RKPJKo 25.04.2013, 3-4-1-13-13, p 28). Valimiskomisjoni otsus tuleb aga KOKS § 20 lg 1 kohaselt vastu võtta selleks, et määrata volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise korral volikogu liikme asemele volikogu asendusliige. Kui valimiskomisjon leiab, et asendusliikmed tuleb määrata seetõttu, et volikogu liikmete volitused on lõppenud volikogu tegutsemisvõimetuse tagajärjel, siis peab valimiskomisjon otsuses näitama, mis on need asjaolud, mis võimaldavad järeldada, et volikogu on mõnel KOKS § 52 lg-s 1 nimetatud alusel tegutsemisvõimetu (RKPJKo 30.11.2010, 3-4-1-17-10, p 21; RKPJKo 25.04.2013, 3-4-1-13-13, p 25; RKPJKo 27.11.2014, 3-4-1-53-14, p 27).

Volikogu liikmete volituste lõppemine enne tähtaega vähendab oluliselt volikogu representatiivsust. See on paratamatu tagajärg, mis kaasneb KOKS § 52 lg-s 1 sätestatud otsuste tegemata jätmise ja selle tulemusel asendusliikmete määramisega. Seda tagajärge ei ole võimalik vältida. Volikogu liikmete volituste automaatse lõppemiseta ei ole aga tõhusat mehhanismi, mis tagaks oluliste otsuste tegemise seaduses sätestatud aja jooksul (RKPJKo 25.04.2013, 3-4-1-13-13, p 47).

Omaette küsimus on enne nelja-aastase tähtaja möödumist korraldatavad täiendavad valimised volikogu koosseisu puuduolevate liikmete valimiseks, kui volikogu liikmete arv langeb alla volikogu koosseisu häälteenamuse saavutamiseks vajaliku arvu (KOVVS § 3). Täiendavate valimiste teel valitavate volikogu liikmete volituste lõpetamine samaaegselt korralistel valimistel valitud volikogu liikmete volitustega, seega enne nende volituste nelja-aastase tähtaja möödumist, on kooskõlas PS-ga ja ka otstarbekas. Teistsugune lahendus põhjustaks riigis KOV tasandil fragmentaarse valimistsükli ja lakkamatu valimiskampaania, mida kohaliku elu probleemide lahendamise seisukohast ei saa pidada otstarbekaks.

Vastavalt PS §-le 131 võivad volikogu volitused pikeneda ka üle nelja-aastase tähtaja, kui volitused lõpeksid erakorralise või sõjaseisukorra ajal, mil KOV esinduskogusid ei valita ega lõpetata ka nende volitusi, või kolme kuu jooksul erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest arvates. Sel juhul kuulutatakse uued valimised välja kolme kuu jooksul, arvates erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest.

PS § 156 lg 2 seob hääleõiguse (aktiivse valimisõiguse) volikogu valimistel isiku vanusega – üle 16 aasta – ja tema püsiva elamisega antud KOVü haldusterritooriumil.

Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel valimisea langetamiseks (RT I, 15.05.2015, 1), millega langetati valimisiga aktiivse valimisõiguse (hääletamisõiguse) teostamisel 18 eluaastalt 16 eluaastale, algatati 01.07.2014 PS § 161 lg 1 alusel 41 Riigikogu XII koosseisu liikme poolt. PS § 163 lg 1 p 2 võimaldab PS muutmise seaduse vastu võtta Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt. Antud seadus võeti parlamendi XIII koosseisu poolt kolmandal lugemisel vastu 06.05.2015, kuulutati Vabariigi Presidendi poolt välja 12.05.2015 ja jõustus 13.08.2015. PS muudatuse üldiseks taotluseks oli kaasata senisest enam noori inimesi kohaliku elu avalike asjade arutamisse ja otsustamisse (seletuskiri Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel valimisea langetamiseks eelnõu juurde, p 1, lk 1 (09.10.2016)). PS regulatsioonist tulenevalt on vastavalt muudetud ka KOVVS (RT I, 22.01.2016, 7).

Erinevalt Riigikogu valimistest ei määrata KOV volikogu valimistel legitimeerivat subjekti PS-s kodakondsuse kriteeriumi alusel. Selline lähenemine PS koostajate poolt on olnud taotluslik. Elektoraadi laiendamist võrreldes Riigikogu valimistega motiveeriti Põhiseaduse Assamblees vajadusega arvestada Eestis reaalselt kujunenud olukorda. Seega määrab käsitletav regulatsioon omavalitsusliku halduse subjektiks territoriaalse kogukonna (püsielanikkonna) vastava KOVü haldusterritooriumil, eristades omavalitsuslikku haldust selgelt riigivõimu teostamisest (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 71, 81, 86, 101, 119, 125–126, 147, 296, 339, 405, 556, 575–576, 773, 1014).

Passiivset valimisõigust (kandideerimisõigust) see PS säte ei käsitle. Riigikohus on kandideerimisõiguse tuletanud PS § 156 lg-st 1 (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 15; RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 42). Nagu juba märgitud, tuleneb PS §-st 56, et KOV volikogu valimised ei ole rahva poolt kõrgeima riigivõimu teostamine. PS jätab valimistsensuste kehtestamise, samuti passiivse valimisõiguse reguleerimise seadusandja ülesandeks, kes peab seda tegema KOVVS-s. Kuigi PS § 156 jätab kandideerimisõiguse sisustamise seadusandjale, ei tähenda see, et seadusandja ei ole selle instituudi kujundamisel seotud PS-ga ja Eestile kohustuslike välislepingutega (RKPJKo 15.10.2013, 3-4-1-47-13, p 17).

PS lähtub põhimõttest, et avalikku võimu teostavad Eesti kodanikud. Ametikoht PS § 30 lg 1 mõttes seostub avaliku võimu teostamisega. Ka KOV volikogu liikme kohta saab käsitada ametikohana PS § 30 lg 1 mõttes. KOV volikogu teostab avalikku võimu ja tema pädevuses on mh vastu võtta üldakte, millega teatud tingimustel võib piirata põhiõigusi ja vabadusi. Avaliku võimu teostamine KOV poolt ei piirdu üksnes kohalike ülesannete lahendamisega. PS § 154 lg-st 2 tulenevalt võib KOV-le panna ka riiklikke kohustusi. RKPJK on seisukohal, et demokraatia põhimõtte ja võrdse kohtlemise põhimõttega ei ole vastuolus, et KOV volikogu valimistel ei saa kandideerida kodakondsuseta isikud (RKPJKo 15.10.2013, 3-4-1-47-13, p 18).

KOVVS § 5 lg 1 kohaselt on hääletamisõigus Eesti kodanikul ja EL kodanikul, kes on valimispäevaks saanud 16-aastaseks ja kelle püsiv elukoht, s.o elukoht, mille aadressiandmed on kantud rahvastikuregistrisse, asub vastavas vallas või linnas. Seega on isikul õigus hääletada selle KOVü volikogu valimistel, kus asub tema püsiv elukoht. RRS sätestab elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmise ning võimaldab koostada tegelikkusele vastav rahvastikuregister. Rahvastikuregistrisse kantud andmete õigsust eeldatakse (RRS § 6 lg 1). KOVVS-s on rahvastikuregister määratud valijate arvestuse pidajaks. RRS § 23 sätestab, et valijate arvestuse andmed on andmed, mis kantakse rahvastikuregistrisse valijate nimekirjade ja valijakaartide moodustamiseks. KOVVS kehtestab täpsema regulatsiooni, milliseid andmeid on vaja volikogu valimiste käigus.

KOVVS-s EL kodanikule KOV volikogu valimistel hääletamisõiguse andmine võrdsetel tingimustel Eesti kodanikuga tuleneb ELTL art 22 lg-st 1, mille kohaselt on igal EL kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, selles liikmesriigis kohalikel valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Selle õiguse kasutamise üksikasjalik kord on kehtestatud EL Nõukogu direktiiviga 94/80/EÜ, mida on täiendatud direktiiviga 96/30/EÜ (EÜT L 122, 22.05.1996, lk 14). Eelnimetatud direktiive on Eesti õiguses võimalik rakendada PS muutmata.

Kehtiv KOVVS (§ 5 lg 2 p 1) nõuab välismaalaselt lisaks nendele nõuetele vastamisele, mis kehtivad Eesti kodaniku ja EL kodaniku hääletamisõiguse tingimustena, ka Eestis elamist pikaajalise elaniku elamisloa või alalise elamisõiguse alusel. Välismaalane KOVVS tähenduses on isik, kes ei ole Eesti ega muu EL liikmesriigi kodanik (§ 5¹).

Hääleõiguslik ei ole isik, kes on valimisõiguse osas teovõimetuks tunnistatud (KOVVS § 5 lg 3). KOVVS piirab ka isiku hääleõigust, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud ja kannab karistust kinnipidamiskohas (§ 5 lg 4). Siin peetakse silmas kriminaalkohtumenetluse korras määratavat vabaduskaotuslikku karistust. KOVVS § 5 lg-ga 4 põhjustatav aktiivse valimisõiguse riive võib olla vastuolus PS § 156 lg-ga 2 koostoimes PS §-ga 11 (vt RKVS vastavate sätete kooskõla kohta PS-ga ja EIÕK protokolli nr 1 art-ga 3 RKPJK sedastatut, et vastuolu võib esineda, kuid antud kaebuse läbivaatamisel ei ole Riigikohtul võimalik seda tuvastada ega RKVS vastavaid sätteid kehtetuks tunnistada (RKPJKo 23.03.2011, 3-4-1-7-11, p 11; RKPJKm 22.01.2013, 3-4-1-26-12, p 38)). RKPJK on korduvalt selgitanud, kuidas hääletamisõigust tõhusalt kaitsta. Juhul kui isik leiab, et tema hääletamisõiguse piirang on PS-ga vastuolus, peaks ta esmalt taotlema enda kandmist valijate nimekirja. Valijate nimekirja koostamise aluseks on andmed valimispäevale eelneva 30. päeva seisuga (arvesse võetakse ka andmetes, v.a viibimiskoha aadress, pärast valimispäevale eelnevat 30. päeva tehtud muudatused – KOVVS § 27 lg 2). KOVVS § 30 lg 1 p 1 lubab valijate nimekirjas teha muudatuse juhul, kui valijate nimekirja tuleb kanda isik, keda ei ole üheski valijate nimekirjas, kuid kellel on õigus hääletada. KOVVS § 30 lg 2 sätestab, et valijate nimekirjas muudatuse tegemise avaldus tuleb esitada valla- või linnasekretärile, kes peab selle viivitamatult läbi vaatama. Kui isik leiab, et hääletamisõigust välistav norm on PS-ga vastuolus, on tal võimalik sellekohane väide esitada. Avalduse esitamisel tuleb tõendada, et isik vastab muudele hääletamisõiguse eelduseks olevatele tingimustele (nt Eesti või EL liikmesriigi kodakondsus, tal on pikaajalise elaniku elamisluba või alaline elamisõigus – KOVVS § 5). Kui valla- või linnasekretär jätab isiku avalduse rahuldamata, saab isik pöörduda halduskohtu poole. Kaebus esitatakse valla- või linnasekretärile, kes edastab selle 24 tunni jooksul koos kirjalike selgitustega kohtule (KOVVS § 30 lg 5). KOVVS § 30 lg 6 sätestab, et halduskohus peab kaebuse läbi vaatama ja otsuse tegema kolme tööpäeva jooksul, arvates kaebuse saamise päevast. Tegemist on tavakorrast oluliselt kiirema menetlusega, mis peaks tagama kaebaja õiguste kaitse. Kui sellest ei peaks piisama, on kaebajal võimalik taotleda ka esialgse õiguskaitse kohaldamist (HKMS 24. ptk), täpsemalt enda valijate nimekirja kandmist enne lõpliku kohtuotsuse tegemist (RKPJKo 14.11.2013, 3-4-1-58-13, p-d 34–35; RKPJKm 22.01.2013, 3-4-1-26-12, p-d 31–33).

KOVVS § 5 lg-s 5 kasutatud püsiva elukoha tähenduse avamisel tuleb lähtuda KOVVS § 5 lg-s 1 esitatud püsiva elukoha määratlusest (RKPJKo 05.10.2009, 3-4-1-23-09; RKPJKo 12.10.2009, 3-4-1-24-09, p 8). Lauseosa „hiljemalt valimisaasta 1. augustil“ tuleb mõista selliselt, et elukoha registreering vastavasse valda või linna peab olema tehtud hiljemalt 1. augustil ja ka edaspidi peab see registreering olema kehtiv. RKPJK on sedastanud, et KOVVS § 5 lg-s 5 sätestatud elukohanõude piirang ei ole PS-ga vastuolus ebaproportsionaalsuse tõttu: piirangu vastavust saab isik ise mõjutada. Nõue, et elukoht peab olema kandideerimise perioodil registreeritud sellesse valda või linna, mille volikogusse ta soovib kandideerida, on ka asjakohane: kohaliku elu küsimusi saavad otsustada need isikud, kes tegelikult vastavas KOVü-s elavad. Nõude täitmine ei ole kulukas, aeganõudev ega muul moel põhjendamatult koormav (RKPJKo 02.10.2013, 3-4-1-45-13, p-d 22, 25–27). Kuna rahvastikuregistri kande tegemine on lihtne avalduse alusel tehtav toiming, ei pruugi püsiva elukoha mõiste sidumine registrikandega saavutada soovitud eesmärki (RKPJKo 15.10.2014, 3-4-1-47-14, p 33).

RKPJK on hinnanud KOVVS § 5 lg 5, mis keelab KOVü territooriumil püsivalt elavatel kodakondsuseta isikutel kandideerida KOV volikogusse, kooskõla PS §-ga 156, EKOH LP-ga ja rahvusvahelise konventsiooniga rassilise diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimise kohta (RT II 1995, 5, 30) ning leidnud, et vastuolu nende vahel ei esine (RKPJKo 15.10.2013, 3-4-1-47-13; RKPJKo 19.11.2013, 3-4-1-57-13, p 22).

RKPJK on hinnanud ka KOVVS § 5 lg 6 kooskõla PS-ga, EL õigusega, rahvusvahelise õigusega ja Veneetsia komisjoni valimiste heade tavade koodeksiga (23.05.2003, CDL-AS82002)23 rev) ning leidnud, et see säte pole nendega vastuolus (RKPJKo 02.10.2013, 3-4-1-44-13, p 25). Nimetatud otsuses ei põhjendanud kolleegium kinnipeetava kandideerimisõiguse puudumist sellega, et kinnipeetaval ei ole ka hääletamisõigust. Kolleegium pidas kinnipeetava kandideerimisõiguse puudumist põhiseaduspäraseks, sõltumata sellest, kas tal hääletamisõigus on või ei ole (vt RKPJKo 08.10.2013, 3-4-1-49-13, p 17).

Valimisreeglistik peab tagama kaebuste ja protestide efektiivse lahendamise mõistliku aja jooksul. Selleks ja Riigikohtusse jõudvate kaebuste arvu vähendamiseks on seadusandja KOVVS-s (11. ptk) sätestanud kaebuste kohustusliku kohtueelse menetlemise korra (kaebuse mõiste kohta vt KOVVS § 62, kaebusele esitatavate nõuete kohta vt KOVVS § 63; RKPJKo 02.04.2009, 3-4-1-5-09, p-d 14, 15, 18 ja 20; RKPJKo 30.08.2004, 3-4-1-23-04, p 16). KOVVS-s ette nähtud valimiskaebuste menetlemise eesmärk on tagada valimistel osalevate isikute õiguste tõhus ja tegelik kaitse, samuti nii nende isikute kui ka avalikkuse usaldus valimisprotseduuri ja kaebemenetluse ning valimistulemuste kindlakstegemise seaduslikkuse ja kontrollitavuse vastu (RKPJKo 14.11.2005, 3-4-1-27-05, p 9; RKPJKo 27.11.2013, 3-4-1-62-13, p 35). Riigikohus on sedastanud, et valimiskomisjonide tegevusele (v.a valimiskomisjoni liikme taandamine – RKPJKo 27.11.2013, 3-4-1-62-13, p 32) saab analoogia korras kohaldada HMS (RKPJKo 08.11.2005, 3-4-1-24-05, p 11; RKPJKo 14.11.2005, 3-4-1-27-05, p 9). Siit tulenevalt peavad valimiskomisjonid välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid omal algatusel. Valimiskomisjon peab rakendama uurimispõhimõtet (HMS § 6) sellisel viisil ja sellises ulatuses, mida võimaldab KOVVS-ga kehtestatud kolmepäevane kaebuse läbivaatamise tähtaeg (vt RKPJKo 14.11.2005, 3-4-1-27-05, p 9; RKPJKo 26.11.2009, 3-4-1-29-09, p 10; RKPJKo 27.11.2013, 3-4-1-62-13, p 35).

Kaebuse esitamise õigus on ainult sellel üksikisikul, kandidaadil, valimisliidul või erakonnal, kes leiab, et valimiskomisjoni otsuse või toiminguga rikutakse tema subjektiivseid õigusi (KOVVS § 64 lg 1, § 65 lg 1, § 66 lg 1, PSJKS § 37 lg 7, vt nt RKPJKo 21.11.2002, 3-4-1-18-02, p 9; RKPJKo 20.03.2003, 3-4-1-5-03). Valimiskomisjoni otsus on võimalik kehtetuks tunnistada mh siis, kui komisjon ei ole otsuse tegemisel seadust rikkunud, s.o ka siis, kui valimisseaduse rikkumise on toime pannud isikud, kes ei kuulu komisjoni koosseisu (nt kui kaebuse läbivaatamisel leiab kinnitust, et kandidaat või kolmas isik ostis hääli vm hääletuse tulemusi mõjutava selliste isikute ebaseadusliku tegevuse korral). Avalikes huvides kaebust (nn populaarkaebust) esitada ei saa (RKPJKo 27.04.2006, 3-4-1-6-06, p 7; RKPJKo 12.03.2013, 3-4-1-6-13, p 20). Riigikohus on korduvalt leidnud, et kellegi volikogu liikmeks nimetamine ei puuduta sama volikogu teiste liikmete õigusi (RKPJKo 01.12.2005, 3-4-1-35-05, p 10; RKPJKo 27.04.2006, 3-4-1-5-06, p 8; RKPJKo 10.06.2014, 3-4-1-21-14, p 37). Ka on kohus tõlgendamise teel jõudnud järeldusele, et seadusandja on aktiivse valimisõiguse KOV volikogu valimistel kujundanud piirides, mis ei anna valijale õigust vaidlustada valimiskomisjoni otsust põhjendusega, et hääletamisest võtsid osa isikud, kellel polnud selleks õigust. Seda, et aktiivse valimisõiguse kaitseala ei ulatu mandaatide jaotuse vaidlustamiseni, kinnitavad kaude ka KOVVS mitmed sätted. Hääletamisõiguseta isikute mõju hääletamis- ja valimistulemustele on võimalik efektiivselt hinnata Vabariigi Valimiskomisjoni läbiviidavas järelevalvemenetluses ning valimistel kandideerinud isikute kaebuste läbivaatamisel (RKPJKo 19.11.2013, 3-4-1-59-13, p-d 27, 29, 32).

Kaebuste läbivaatamise õigus on KOVVS-s (§-d 64 ja 65) antud maakonna valimiskomisjonidele (esimene aste) ning Vabariigi Valimiskomisjonile (teine aste, elektroonilise hääletamise komisjoni toimingu osas – esimene aste). Seega on valimiskomisjonide süsteemis kujundatud astmeline vaidemenetlus (RKPJKo 29.09.2003, 3-4-1-12-03, p 8). Kui huvitatud isik ei nõustu Vabariigi Valimiskomisjoni kaebuse läbivaatamisel tehtud otsusega või leiab, et Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse või toiminguga rikutakse tema õigusi, võib ta esitada kaebuse Riigikohtule PSJKS-s ettenähtud korras (KOVVS § 66 lg 1, PSJKS § 37 lg 1).

Valimiskaebemenetluses saab Riigikohtus vaidlustada üksnes valimiskomisjoni otsuseid või toiminguid, see ei ole mõeldud KOV volikogu ja valitsuse õigusaktide ja toimingute õiguspärasuses selgusele jõudmiseks, milleks on ette nähtud halduskohtumenetlus või ka haldusjärelevalvemenetlus (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-13-07, p 13; RKPJKo 29.09.2006, 3-4-1-11-06, p 12; RKÜKo 27.12.2006, 3-4-1-15-06, p 13; RKPJKo 23.03.2007, 3-4-1-6-07, p 10; RKPJKo 19.11.2013, 3-4-1-59-13, p 21). Valimiskomisjonil puudub ka pädevus anda otsuse resolutsioonis hinnang KOV ametniku ja kandidaadi tegevuse õiguspärasusele. Valimiskomisjon on aga pädev vaidluse lahendamiseks andma õigusliku hinnangu nende tegevuse õiguspärasusele valimisprotsessis otsuse põhjendavas osas. Vastupidisel juhul ei oleks efektiivset kaebemenetlust hääletamis- ja valimistulemuste õiguspärasuse kontrollimiseks olukorras, kus hääletamis- ja valimistulemused võivad olla moonutatud seepärast, et hääletamisest võtsid osa isikud, kellel ei saanud seaduse järgi olla selleks õigust (RKPJKo 19.11.2013, 3-4-1-59-13, p-d 21–23).