EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Riigikaitse peatükk oli nii 1920. a (VIII ptk „Riigikaitsest“) kui ka 1937. a PS-s (13. ptk „Riigikaitse“). 1920. a PS §-d 78–82 sätestasid seadusereservatsiooni kodanike riigi kaitsmisele kaasamise kohta; rahuajal Kaitseväe allumise valitsusele, sõjaajal ülemjuhatajale; valitsuse õiguse anda välja Kaitseväge puudutavaid seadusi ja määrusi, sh nii praeterlegem- kui ka contra legem-akte; mobilisatsiooni väljakuulutamise Riigikogu poolt ja erandina valitsuse poolt, kui võõrriigi tegevus sisaldab tänapäeva mõistes agressiooni tunnuseid.

1933. a PS parandustega läksid valitsuse volitused riigipeale.

1937. a PS-s oli vastav peatükk mahukas (§-d 128–145) ja eelnes viimasele peatükile, s.o põhiseaduse muutmisele. Esiteks avardus ja täpsustus riigikaitse põhiseaduslik regulatsioon. Teiseks leidsid reglementeerimist kaitseseisukord, mille eesmärk oli sisejulgeoleku tagamine; printsiip, et kaitseväeteenistuses olijatele tuleb põhiõigused ja -vabadused tagada võrdselt teiste kodanikega, erandeid sellest võis teha vaid seadusega; samuti sätestati valitavate riigiorganite volituste pikenemine sõja- või kaitseseisukorra ajal.

PS väljatöötamise ajal oli riigikaitse pikka aega peaaegu ainus valdkond, mis ei olnud vähimalgi määral Eesti riigi kontrolli all. Kaitsevägi ja vabatahtlikkuse alusel tegutsevad riigikaitseorganisatsioonid olid alles taasloomisel ning PS väljatöötajatel puudus vahetu kogemus, kuidas seda valdkonda reguleerida. Lähtealuseks olid vaid II maailmasõja eelsed aktid ja kogemus ning vähemal määral teiste riikide kogemused. Ei osatud hinnata kollektiivse enesekaitse tähtsust toonastes rahvusvahelistes suhetes. Isegi ÜRO, mille üks põhieesmärke on rahu tagamine, loodi alles II maailmasõja järel ning Eestil puudusid selle töös osalemise kogemused.

Eesti Vabariik on rahvusvaheliste organisatsioonide ja kogukonna liikmeks, kus riigikaitseliste küsimuste rakendamine ei pea toimuma eksklusiivselt riigivastase ründe tõrjumise kaudu, vaid ka kollektiivsete julgeolekuhuvide kaitseks teistes riikides ning rahvusvaheline õigus näeb ette riikide õiguse teostada enesekaitset mitteriiklike toimijate vastu. Näiteks Eesti liikmesus NATO-s on toonud kaasa ulatuslikke muudatusi riigikaitse juhtimise, aga ka mobilisatsiooni tähenduse küsimustes. Relvajõudude kasutamise õiguslikud alused on muundunud ajas tõlgendamisega, samuti on muutunud relvastatud konfliktide olemus. Riigikaitse on muutunud valdavalt kollegiaalseks ning riigi julgeolek tagatakse paljuski eri riikide ja erinevate riigisiseste asutuste ja organisatsioonide koostöös.

Lisaks ei piirdu riigikaitse üksnes sõjalise riigikaitsega, vaid on laiem ja muutuv mõiste, mis sõltub riiki ähvardavatest julgeolekuohtudest ning riigi julgeolekupoliitikast. Riigikaitse peamised tegevussuunad on sõjaline kaitse, tsiviilsektori toetus sõjalisele kaitsele, rahvusvaheline tegevus, sisejulgeoleku tagamine, riigi ja ühiskonna toimepidevuse kindlustamine ja strateegiline kommunikatsioon. Tegevussuundadest on tuletatav, et riigikaitse tegevusega on hõlmatud riik tervikuna, mitte ainult Kaitsevägi. Lisaks lähtutakse riigikaitse korraldamisel ülesannete jäävuse põhimõttest, mille kohaselt ei jaotata kriisi- või sõjaajal ümber asutuste või ministeeriumide ülesanded või pädevused, vaid iga pädev asutus peab olema valmis tegutsema oma vastutusvaldkonnas erinevates kriisolukordades.

Kõigest eelnevast tuleb lähtuda ka X ptk tõlgendamisel, mis peab olema paindlik, et praktikas toimida, sest julgeolekukeskkond on pidevas muutumises, tähendades riigikaitseliste küsimuste laienemist valdkondadesse, kus neid varem ei esinenud (nt küber- ja energiajulgeolek). Üksnes ajalooliste argumentide kasutamisest ning Põhiseaduse Assamblee kogemustele ja teadmistele tuginemisest ei piisa enam riigikaitse X ptk sätete sisu avamiseks. Eri tõlgendusmeetodite abil on samad küsimused enamasti lahendatud ka teistes riikides.

Riigikaitse reguleerimine PS-s on rahvusvaheliselt üldlevinud ning vajalik eeskätt valdkonna riigiõiguslike erisuste tõttu. Ohu puudumisel on riik üles ehitatud võimude lahususe põhimõttel, mis minimeerib kuritarvituste ohtu. Seevastu olukorras, kus riigi eksistents, julgeolek ja turvalisus on ohustatud, ei ole võimalik igapäevaste õigussuhete raames riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda kaitsta. Vahetu sõjalise ülesande täitmine nõuab vastase võimalikult tõhusat purustamist struktuuride abil, millele on omased võimu kontsentratsioon, käsuhierarhia ja varjatud tegutsemine. Ka põhiõiguste ja -vabaduste piiramise ulatus ning piirangute seadmise kord erineb oluliselt demokraatliku korra toimimisel ja ohu korral. Demokraatia toimimise eeldus on otsustus- ja valikuvabadus, aga selle piiramine võib olla vajalik ohu- või surveolukorras. Seetõttu ei ole võimalik taolistel juhtudel korraldada valimisi ning põhjendatud on demokraatlikus riigis vajalike põhiõiguste ja -vabaduste, näiteks ühinemis- ja kogunemisvabaduse (§-d 48 ja 47), väljendusvabaduse (§ 45) ja õiguse saada teavet (§ 44) ulatuslik piiramine. Sõjalise või laiaulatusliku korrakaitselise tegevuse korral on ka isikuvabaduse, liikumisvabaduse ning kodu ja eraelu puutumatuse kitsendused tavapärasest oluliselt ulatuslikumad. Nimetatud kitsenduste rakendamine eeldab demokraatlikult legitimeeritud seadusandja – Riigikogu – sellekohast otsust. PS põhimõtete erisused, mis kehtivad sellistes kriisiolukordades, sätestatakse ka teiste riikide praktika kohaselt üldjuhul PS-s.

PS X ptk on aluseks riigikaitse korraldusele, Kaitseväe ja riigikaitseorganisatsioonide ning teiste riigi- ja KOV organite tegevusele riigikaitse valdkonnas.

Riigikaitse reguleerimisel PS-s ja konstitutsioonilistes seadustes on ka teine ülesanne: sätestada relvastatud riigiorganite tegevuse kui üksikisikule suurimat ohtu kujutava tegevuse ulatus ning selle poliitiline juhtimine. Kuna relvajõud potentsiaalselt kujutavad muu täidesaatva riigivõimuga võrreldes oma sõjalise ülesande täitmisel üksikisiku põhiõigustele suuremat ohtu, on vaja selle kasutamiseks kehtestada täiendavad põhiseaduslikud nõuded. Riigikaitseorganid peavad riigi kaitsevõime tagamiseks tegutsema ka varjatult riigisaladuse kaitsmiseks, mistõttu peab riigikaitseorganite tsiviiljuhtimine toimuma tavapärase avalikkuse kontrolli asemel osaliselt muul viisil kui teiste täidesaatva riigivõimu organite kontroll. Selline kontroll peab suutma tagada põhiseaduslikke väärtusi riigikaitse juhtimises ja elluviimises.

PS-s ei ole sätestatud ammendavalt riigikaitseorganisatsioonide ülesandeid, volituste piire ega legaaldefinitsiooni. Riigikaitseorganisatsioonide mõiste on samuti ajas muutuv ja paindlik (vt § 126 komm-d).

Rahvusvahelises praktikas ei ole ühtseid käsitlusi relvajõudude kasutamisele riigisiseselt, sh nii enda julgeoleku kaitsmisel kui ka avaliku korra kaitsmisel. Muutunud julgeolekuolukord on sundinud riike ümber hindama tingimusi, millal on lubatud relvajõude avaliku korra tagamise eesmärgil kaasata. Levinud arusaama järgi on relvajõudude kaasamine lubatud tavapärasest suuremate ohtude tõrjumise ja korrarikkumiste kõrvaldamisel. See võib seisneda nii paikkondade või hoonete turvamises, päästetöödes osalemises, hädaolukorra lahendamise toetamises (nt sõjaväe meditsiinivõimekusega), sõjaliseks kasutuseks mõeldud eritehnika kasutamise võimaldamises kui ka militaarteabe andmises. Riigikohus on väljendanud seisukohta, et PS mõistes tuleb julgeolekuohtusid riigile hinnata ajakohaselt ja realistlikult. Kuna tänapäeva ohud mõjutavad tihtipeale sisemist ja välimist rahu, siis ka asutuste rollid ja pädevused peavad arvestama, kuidas kõige mõistlikumalt ja otstarbekamalt kasutada riigi kõiki vahendeid vastavate ohtudega võitlemisel. See tähendab, et relvajõudude ülesanded ei ole seotud kaugeltki enam üksnes riigi territoriaalse kaitsega ja välise rahu tagamisega, vaid võivad sisaldada ka õigusi ja pädevusi sisemise rahu kaitsmisel (nt isikuandmete varjatud kogumine ja töötlemine), aga samaaegselt peavad need olema rangelt piiritletud koos efektiivse ja tõhusa tsiviilkontrolli teostamisega (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15).Relvastatud jõu riigisisesele kasutamisele üldist keeldu rahvusvahelisest praktikast ei tulene, kuid erandeid võimaldava põhimõttena on see nõue riigiõiguses üldlevinud. Relvajõudude kaasamine avaliku korra tagamisse on seaduse tasemel reguleerimist vajav küsimus ja kehtivas õiguses on regulatsioon sisse viidud avaliku korra kaitset reguleerivatesse seadustesse.

Kiirest arengust ja kasvavast kogemusest tingitult on X ptk olnud üks põhilisi peatükke, mida PS kehtimise aja jooksul on üritatud korduvalt muuta. Riigikogu fraktsioonid töötasid 2000. a välja eelnõu, millega muudeti riigikaitse korraldust PS-s, mille eesmärk oli täpsustada presidendi ja parlamendi pädevusi Kaitseväe juhataja ametisse nimetamisel.

Erakondadevahelise üksmeele saavutamata jäämise tõttu seda eelnõu Riigikogu menetlusse ei antud. Vahepeal teksti muutmise püüded vähenesid, ent Vabariigi President algatas 2007. a põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu, mille eesmärk oli muuta PS riigikaitse peatükki viisil, mis eemalduks 1937. a presidentaalsest riigikorrast ning oleks kooskõlas demokraatliku parlamentaarse riigikorraga – korrastada riigikaitse juhtimist ja tugevdada tsiviilkontrolli Kaitseväe üle. Presidendi algatatud muudatus lahendas pikemat aega konflikte tekitanud küsimuse, kes on riigikaitse eest vastutav institutsioon ning kellele on Kaitseväe juhataja aruandekohustuslik.

Enne PS muutmist nimetas Kaitseväe juhataja ametisse Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul, mis põhjustas 1990-ndatel ja 2000-ndate alguses pädevusvaidlusi, kellele Kaitseväe juhataja allub. Enamik Kaitseväge puudutavatest poliitilistest probleemidest, mis on tekkinud taasiseseisvumise ja PS vastuvõtmise järgsel ajal, on olnud seotud Kaitseväe ebaselge tsiviiljuhtimisega. PS muutmine viis PS kooskõlla ka teiste NATO liikmesriikide praktikaga, kus relvajõud alluvad eranditult täitevvõimule, sest vastasel juhul pole tagatud reaalne tsiviiljuhtimine. Kaitseväe juhataja kui täitevvõimu ametiisiku ametisse nimetamine Riigikogu poolt lõhkus täitevvõimu ühtsust ning nõrgendas märkimisväärselt valitsuse ja kaitseministri vastutust riigikaitse valdkonna korraldamise eest. KKS, RiKS, KVTS ja muud riigikaitsealased seadused peavad andma tervikliku riigiõigusliku süsteemi Kaitseväe juhtimise ja lubatud tegevuste kohta. Kaitseväe juhataja ametisse nimetamise ja vabastamise kord oli ebaloogiline ka riigiõiguslikus mõttes, sest PS järgi nimetab Riigikogu ametisse üksnes sellised kõrgemad riigiametnikud, kelle sõltumatus nende funktsioonist tulenevalt vajab erilist kaitset – õiguskantsler, riigikontrolör, riigikohtunikud. Ametikohad täitevvõimu asutustes täidetakse täitevvõimu poolt.

Kuna 2007. aastaks olid nii RSKS kui SRKS ning KKS eelnõuna täpsustanud riigikaitse juhtimist piisavalt detailsel määral, siis seadusandluses tehtavate muudatuste kõrval otsustati viia PS riigikaitse peatükk kooskõlla toimunud ja toimuvate muudatustega. Sellest tulenevalt jäeti PS-st välja viited Kaitseväe juhatajale ja ülemjuhatajale, kuna tegu on valitsusasutuse juhiga, mitte põhiseadusliku institutsiooniga. Lisaks kaotati termin „kaitseväe juhtkond“.

Praegu on Kaitseväe juhataja ametisse nimetamise regulatsioon sätestatud KVTS-s, mille kohaselt nimetab Kaitseväe juhataja ametisse Vabariigi Valitsus, võttes arvesse Riigikogu riigikaitsekomisjoni seisukoha. Lisaks Kaitseväe juhataja nimetamise õigusele on Vabariigi Valitsusel õigus korraldada kõrgemate sõjaväelise auastmega kaitseväelaste ametikohtadele nimetamist.

Praktikas on ka muud suuremad riigikaitse korraldusega seonduvad probleemid ületatud ning riigikaitset reguleerivad seadused, sh konstitutsioonilised seadused, saanud selgema ja parema sisu. NATO-ga liitumise järel on ka rahvusvahelise koostöö raames toimuv kontroll suutnud demokraatliku järelevalve praktilisi probleeme vähendada.

Riigikaitse valdkonda reguleerivad mitmed seadused, millest üks olulisemaid on RiKS. RiKS peamine eesmärk on tagada paindlikkus erinevatele ohtudele reageerimisel ning selle tarbeks on loodud RiKS-s kaitsevalmiduse astmed: üldine kaitsevalmidus, kõrgendatud kaitsevalmidus, erakorraline seisukord ja sõjaseisukord (vt ka §-de 128 ja 129 komm-d). Uudsena loodi üldise kaitsevalmiduse ja kõrgendatud kaitsevalmiduse instituut, mis mõlemad paiknevad allpool erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra lävendit. Üldine kaitsevalmidus on rahuaja sünonüümiks ning on oluline riigikaitseks valmistumisel. Kõrgendatud kaitsevalmidus on riigi valmisoleku aste, mida rakendatakse Eesti Vabariigi julgeolekut ähvardava suurenenud ohu korral ning mille otsustab Vabariigi Valitsus ja mille peab heaks kiitma Riigikogu. Kõrgendatud kaitsevalmidus annab täitevvõimule täiendavaid volitusi ohuolukorra lahendamiseks, kuid ei anna õigust kasutada sedavõrd riivavaid meetmeid, mida näeb ette erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra väljakuulutamine (vt RiKS 3. ptk 1. ja 2. jagu).