EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 13 on üks üldistest põhiõigusi tagavatest sätetest, mis sätestab üldised õigusriiklikud põhimõtted. Sellisena täiendab ja täpsustab see teisi üldise iseloomuga põhiõiguste kaitset puudutavaid sätteid.

Põhiseaduse Assamblee materjalidest nähtub, et PS § 13 vastuvõetud kujul lisati PS eelnõu 26.01.1992 redaktsiooni (Eesti Vabariigi Põhiseaduse eelnõu variandid (23.11.1991–13.02.1992), ERA.R-2324.1.24, lk 117). L. Hänni märkis Põhiseaduse Assamblee 06.02.1992 istungil, et õiguste kataloog, mis oli eelmises eelnõu redaktsioonis, oli täienenud rea õigustega, mh §‑s 13 õigusriigi ja õigusega seaduse kaitsele (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 762). Selle PS redaktsiooni väljatöötamises osalesid eksperdid, kes töötasid koos redaktsioonikomisjoniga. Nende nimel kõneles istungil J. Raidla (samas, lk 767–769). PS § 13 lisatud sätted on väga lähedased J. Raidla töögrupi PS eelnõu §-des 3 ja 11 sätestatuga. Seetõttu võib pidada tõenäoliseks, et PS eelnõu täiendamisel arvestati J. Raidla töögrupi PS eelnõus sisalduvat. Osaliselt oli sarnane mõte esindatud aga ka J. Adamsi töögrupi PS eelnõus. Selle § 8 lg 1 teine lause sätestas, et inimõiguste austamine ja kaitse on Eesti riigiasutuste kohustus (samas, lk 1170).

J. Raidla töögrupi PS eelnõus sisaldusid järgmised sätted. Selle § 3 sätestas: „Kõik kodanikud on riigi kaitse all. Seadus kaitseb kodanikku riigi omavoli eest.“ Sama eelnõu § 11 sätestas, et Eesti kodanikud on välisriikides Eesti Vabariigi kaitse all (samas, lk 1142).

J. Raidla peatus oma töögrupi PS eelnõu tutvustamisel ka kõnealustel sätetel. Ta märkis, et tema töögrupi PS eelnõu projekti § 3 peaks toetama jõudmist „tsiviilühiskonna ja õigusriigi poole“ (Põhiseadusliku Assamblee 3. istung, 27.09.1991, lk 4). See säte paiknes üldsätete peatükis, kuid J. Raidla nimetas seda sätet ka põhiõiguseks (samas, lk 5). Ta märkis: „See on norm, mis kõrvuti muude eesmärkidega peab kaasa aitama preambula seatud sihi – kindlusetunde tagamine – saavutamisele. Formuleering „seadus kaitseb kodanikku riigi omavoli eest“ asetab kodaniku, tegelikult inimese üldse, riigist kõrgemale. Tsiteeritud normis kajastub, kes on kelle jaoks loodud. Ikka riik on inimese jaoks ja mitte vastupidi, nagu ta pikki aastakümneid on olnud! Tsiteeritud normi vaim on püütud muuta kogu projekti läbivaks.“ (samas, lk 4).

PS § 13 lg 1 esimene lause sätestab, et igaühel on õigus riigi ja seaduse kaitsele. PS § 13 lg 1 esimene lause on olemuslikult seotud ka teiste PS sätetega, mis käsitlevad üldisi õigusriiklikke põhimõtteid ning põhiõiguste kaitse ja tagamise kohustust. See on puutumuses PS §-ga 14, mille kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning KOV kohustus. PS § 13 lg 1 täiendab teisi põhiõigusi kaitsvaid sätteid. Osas põhiõigusi puudutavates sätetes on öeldud sõnaselgelt, et riik peab tagama teatud õigushüve kaitse ja kehtestama vajaliku regulatsiooni (nt PS § 16 ls-s 2 (seadus peab kaitsma õigust elule), § 27 lg-s 1 (perekond on riigi kaitse all), § 27 lg-s 4 (seadus sätestab vanemate ja laste kaitse), § 29 lg-s 5 (streigiõiguse reguleerimine), § 32 lg-s 1 (omandi kaitse), § 39 ls-s 2 (riik kaitseb autori õigusi)). Samas võivad riigil olla positiivsed kohustused põhiõiguse tagamiseks erinevate põhiõiguste puhul, kuigi seda ei ole sättes sõnaselgelt välja toodud.

Kaitseõiguste puhul seisneb õiguse ese riigi positiivses tegevuses (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 4.1). Traditsioonilise õigusteadusliku käsitluse kohaselt on PS § 13 lg 1 esimese lause peamiseks sisuks, et seadusandja kehtestaks piisava regulatsiooni, mis võimaldab kaitsta põhiõigusi ka eraõiguslike isikute vahelistes suhetes (samas, p 8.1.1.1). Seda on defineeritud järgmiselt: „Selliselt määratletud kaitsepõhiõigus on subjektiivne põhiseaduslik õigus riigi faktilisele või normatiivsele tegevusele, mille esemeks on võrdväärsete õigussubjektide sfääride piiritlemine, nende nõuete realiseeritavus ja realiseerimine.“ (M. Ernits. Põhiseaduse § 13 kommentaar 4 . – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017). Selle käsitluse kohaselt pole PS § 13 lg 1 esimese lause sisu otseselt kaitse riigipoolse põhiõigustesse sekkumise vastu, vaid riigipoolsele kaitsele teiste inimeste tegevuse eest (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 8.1.1.1). See seondub ka PS §‑ga 19, mille kohaselt on igaühel õigus vabale eneseteostusele; igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust.

Riigikohus on sätet kohaldanud siiski laiemalt, tuginedes sellele ka riigi ja üksikisikute vahelistes õigussuhetes. Riigikohus on märkinud, et sellest sättest tuleneb riigile kohustus põhiõigusi kaitsta. Riigikohus on sedastanud: „PS §-des 13–15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse.“ (RKPJKo 18.10.2012, 3-4-1-15-12, p 30). Riigikohus on osutanud PS §‑le 13 ka menetluskorra asjakohasuse hindamisel. Kohus leidis, et MTÜ majandusaasta aruande esitamata jätmise tõttu registrist kustutamise menetluskord on PS-ga kooskõlas, tuginedes taas PS §‑dele 13–15. Kohus märkis seejuures, et „tagatud on õigus korraldusele ja menetlusele ja menetlus ei ole üleliia koormav“ (RKÜKo 02.10.2018, 2-17-10423/20, p 39). Teises asjas tugines Riigikohus PS §‑le 13 koostoimes PS §‑dega 26 ja 27. Riigikohus märkis: „PS §‑st 26 ega § 27 lg‑st 1 ei tulene küll samasooliste isikute õigust sõlmida abielu Eestis. Samas võib riik sekkuda välismaalase perekonnaellu, välistades tema õiguse elada perekonnaliikmega koos Eestis. Kuid ka samast soost elukaaslastel on õigus riigi kaitsele (PS § 13) [---]“ (RKHKm 27.06.2017, 3-3-1-19-17, p 16).

Niisiis võib Riigikohtu käsitlust arvestades tõdeda, et PS § 13 lg 1 esimesest lausest tuleneval kaitsekohustusel on laiem tähendus ka põhiõiguste kaitsmiseks riigi ja üksikisiku vahelises suhtes ning see toimib koos PS § 14 ning teiste PS sätetega, mille osas on riigil kohustus põhiõigusi tagada. Sellist käsitlust toetab ka asjaolu, et PS § 13 lg 1 teises lauses on käsitletud riigi kohustust kaitsta oma kodanikke välisriigis. See kinnitab süstemaatiliselt, et PS loojad ei pidanud PS § 13 lg 1 puhul silmas pelgalt kitsast käsitlust põhiõiguste tagamiseks eraõiguslike isikute vahelistes suhetes, vaid üldisemalt riigi kaitset inimestele erinevates õigussuhetes, sh ka riigi vastu. Selliselt mõistetuna muutuvad PS eri sätete (ennekõike §-de 13 ja 14) omavaheline suhe ja piiritlemine küll hägusamaks, kuid PS eesmärk on tagada põhiõiguste lünkadeta kaitse ning need üldise iseloomuga põhiõigused täiendavad selle osas üksteist.

PS § 13 lg 1 esimese lause kui kitsalt mõistetud kaitsepõhiõiguse sisuks on nõue, et riik kehtestaks piisava regulatsiooni üksikisikute vaheliste õigussuhete reguleerimiseks. PS § 13 lg 1 kaitsepõhiõiguse piiranguga on tegemist juhul, kui selle põhiõiguse adressaat (riik) on tegevusetu (M. Ernits. Põhiseaduse § 13 kommentaar 7. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017). See puudutab olukordi, kus eraõiguslike isikute õigused ja huvid on omavahel pinevussuhtes ning riik peab ühte isikut kaitsma teiste eraisikute sekkumise eest. Kaitseõiguse kohaldamise vajadus tekib olukorras, kus mõlemad eraõiguslikud isikud realiseerivad oma põhiõigusi. See tähendab, et kaitseõigus täiendab üldjuhul mõnd teist põhiõigust või kaitstavat väärtust (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 8.1.1.4). Eraõiguslikel isikutel on privaatautonoomia ning riigipoolsete piirangute kehtestamine ühe eraisiku õiguste kaitsmiseks tähendab teise isiku privaatautonoomia piiramist. Riik peab tagama kaitse nii otseste rünnakute eest kui ka aitama tasakaalustada suhteid, kus eri isikute huvid võivad olla omavahel vastuolus.

Riigil on üldjuhul teatud otsustusruum valimaks seda, millisel viisil kaitset tagada ja milliseid meetmeid selleks kohaldada. Kaitseõigus ei anna põhiõiguse kandjale üldjuhul õigust nõuda ühte kindlat abinõu (M. Ernits. Põhiseaduse § 13 kommentaarid 7 ja 13. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017).PS-ga vastuolus on olukord ainult juhul, kui olemasolev regulatsioon jääb alla põhiseaduslikult nõutava taseme (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 37). Riigikohus on märkinud, et põhiõiguse rikkumise tuvastamiseks tuleb „hinnata, kas olemasolev õiguslik regulatsioon tagab nõutud taseme või on mingid elulised asjaolud põhiseadusvastaselt jäetud reguleerimata. Seejuures tuleb arvestada, et seadusandjal on suur mänguruum otsustamaks, kuidas põhiseaduslikult nõutud tasemeni jõuda“ (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 36). Niisiis ei anna kaitseõigus põhiõiguse kandjale üldjuhul õigust nõuda ühte kindlat abinõu – „õigus ühele konkreetsele kaitseabinõule tuleb kõne alla ainult siis, kui see on ainus mõeldav võimalus kaitsehüve kaitseks ega kitsenda ühtegi muud kaitsehüve ülemäära“ (M. Ernits. Põhiseaduse § 13 kommentaar 13. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017).

PS § 13 lg 1 esimese lause sisustamine kitsa kaitsepõhiõigusena võib tähendada, et riigi poolt kohaldatava kaitse tase ühe isiku õiguste kaitseks teise isiku poolse sekkumise eest võib olla madalam ning põhiõigusesse sekkumise määr nõrgem võrreldes sellega, kui riik kaitseb inimest riigipoolse sekkumise eest (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 8.1.1.4). See sõltub aga õigussuhte iseloomust ning kohase regulatsiooni kujundamisel tuleb võtta arvesse erinevaid asjaolusid. Näiteks tuleks regulatsiooni kehtestamisel arvestada osapoolte seisundit. Õigussuhetes, kus üks osapool on tugevamas olukorras, tuleb tagada piisav regulatsioon nõrgema poole kaitseks (samas, p 8.1.1.5). Seejuures tuleb arvestada konkreetse õigussuhte eripärasid. See peaks tagama kaitse ärakasutamise eest, ebamõistlike kokkulepete sõlmimise, isikut ebamõistlikult kahjustada võivate tingimuste kehtestamise jms eest.

Kaitsepõhiõiguse piirangu põhiseaduslikkuse hindamiseks kohaldatakse kaheastmelist kontrolliskeemi. Esiteks tuleb tuvastada, kas põhiõigusesse on sekkutud. Kaitsepõhiõiguse piirang seisneb selles, kui seadus ei sätesta vajalikku kaitset. Teiseks tuleb hinnata piirangu proportsionaalsust (samas, p 8.1.3; M. Ernits. Põhiseaduse § 13 kommentaar 13. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017).

Tasakaalu leidmise viisiks on üldjuhul kaalumine ühe ja teise poole õiguste vahel (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 8.1.1.1). Riigikohus on märkinud, et kui ühe isiku põhiõiguste kaitse toob kaasa vajaduse piirata teise isiku õigusi, siis „sellisel juhul tuleb põhiõiguste vahel leida mõistlik tasakaal“ (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 17).

R. Maruste on toonud esile kaks võimalust kollisiooni lahendamiseks.

-  Mõlema poole õiguse mõistlik piiramine, püüdes saavutada kooskõla või väikseimat võimalikku kahju;

-  kui tasakaalustamine pole võimalik, siis tuleb teha valik ühe kasuks. See puudutab iseäranis olukorda, kus tuleb kaaluda põrkuvaid väärtusi. Sellisel juhul tuleb hinnata piirangu proportsionaalsust vastavalt kolmeastmelisele skeemile:

-  põhiõiguse piirangute intensiivsus;

-  piirangut õigustavate asjaolude olulisus;

-  leida tasakaal põrkuvate väärtuste vahel (R. Maruste. Konstitutsionalism ning põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Juura 2004, lk 251).

PS § 13 lg 1 esimese lause rakendamine on seotud ka § 13 lg-s 2 sätestatud omavoli keelu, §-st 14 tuleneva riigi kohustusega kehtestada kohased menetlused ning §-st 3 tuleneva seaduslikkuse põhimõttega. Riigikohus on märkinud, et kui ühe isiku põhiõiguste kaitse toob kaasa vajaduse piirata teise isiku õigusi, siis põhiõiguste vahel mõistliku tasakaalu leidmisele peavad olema suunatud ka PS §-st 14 tulenevalt loodud menetlused põhiõiguste kaitseks (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 17). Põhiõiguste piirangud peavad üldjuhul olema kehtestatud seadusega (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 8.1.1.5). See aitab tagada, et inimesed oleksid teadlikud oma õigustest ja kohustustest.

PS §-dest 13 ja 14 tulenev riigi tegutsemiskohustus ning nende normide täitmise tagamine on kõigi võimuharude ülesanne. Esmapilgul võib näida, et § 13 on suunatud ennekõike seadusandjale, kes peab kehtestama vajaliku regulatsiooni. See säte seob aga ka teisi riigivõimuharusid. Seda peavad pidama silmas riigiasutused ja KOV-d. Riigiasutuste puhul võib see nõuda näiteks järelevalve teostamist, põhiõigustesse sekkumist puudutavate andmete analüüsi, teatud valdkonna halduspraktika analüüsimist vms. Näiteks tegi õiguskantsler soovituse Finantsinspektsioonile finantsjärelevalve teostamiseks seoses sellega, et pangad sulgevad rahapesu kahtluse tõttu juriidiliste isikute pangakontosid (õiguskantsleri 31.03.2020 soovitus Finantsinspektsioonile). See kohustus seob ka kohtuid. On teatud õigusvaldkonnad, kus oleks keerukas sätestada üksikasjalikke reegleid õigusaktides, mistõttu lasub kohtutel iseäranis suur roll õiguste kaalumisel. Näiteks sätestab PS § 17, et kellegi au ega head nime ei tohi teotada. Selle sätte puhul esineb väga sageli pinevussuhe sõnavabadusega (§ 45). Seadustega ei ole võimalik reguleerida seda, milliseid väljendeid on lubatud või keelatud kasutada. Sõnavabaduse riive hindamisel tuleb arvestada väga paljude täiendavate asjaoludega (nt sõnumi iseloom, isiku roll jne). Sellises olukorras on tasakaalu leidmine suurel määral kohtu ülesanne.

Eraldi küsimus on see, milline on kohtu roll juhul, kui seadused ei sätesta vajalikku ning piisavat regulatsiooni ja selle osas algatatakse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus. Riigikohus on kohtu rolli sisustanud kitsalt. Riigikohus on märkinud: „Kui enamasti hindab Riigikohus seda, kas õigustloov akt või selle säte on põhiseadusega kooskõlas, ning vastuolu korral tunnistab akti põhiseadusvastaseks (PSJKS § 15 lõike 1 punkt 1) või sätte kehtetuks (PSJKS § 15 lõike 1 punkt 2), siis õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusvastasuse tuvastamisel sisuliselt kohustab Riigikohus seadusandjat normiloomeks olukorras, kus viimane on jätnud täitmata põhiseadusjärgse kohustuse. Juba ainuüksi PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe põhimõttest tulenevalt saab kohtu pädevus nõuda parlamendilt teatud normide kehtestamist olla vaid piiratud ulatusega. PS §-st 59 tulenevalt kuulub seadusandlik võim rahva poolt otsestel valimistel moodustatud Riigikogule. Parlament teostab seaduste vastuvõtmise kaudu neid poliitilisi eesmärke, mille püüdlemiseks on valijad parlamendi koosseisu volitanud. Seetõttu on parlamendil seadusloome vallas ulatuslik otsustusruum, kas ja milliseid õigussuhteid mil viisil reguleerida, pidades seejuures ka silmas üksikus parlamendikoosseisus esindatud poliitiliste jõudude maailmavaatelisi seisukohti.“ (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 26.) Riigikohus lisas, et „õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduslikkuse kontrolli algatav kohus [peab] põhjendama, milline oli põhiseadusest tulenev positiivne kohustus ning kuidas seadusandja seda regulatsiooni kehtestamata jätmisega rikkus. Samuti tuleb ära näidata, kas ja kuidas selle rikkumise tuvastamine oli vajalik konkreetse kohtuasja lahendamiseks. Seega peab kohtulahendist nähtuma, et põhiseadus nõuab kohtuasja esemeks olevate eluliste asjaolude reguleerimist. Menetlust algatav kohus peab seejuures ära näitama konkreetse põhiseadusvastase lünga ega saa piirduda üldise seadusandjale adresseeritud suunisega kehtestada mingi õigustloov akt. Kui põhiseadusest ei tulene teisiti, hõlmab seadusandja suur otsustusruum mitte üksnes seda, millise sisuga õigusnorme kehtestada, vaid ka laia valikuvabadust seadusloome vormilistes küsimustes, sealhulgas selles, milliseid norme ühte õigusakti koondada ja kuidas neid pealkirjastada“ (samas, p 30).

Riigikohus märkis konkreetses asjas, mis puudutas KooS rakendamisega seonduvaid õiguslikke lünki, et vastuolu PS-ga ei saa tuletada mitte asjaolust, et seaduses endas on välja toodud, et on vajalik rakendusseaduse vastuvõtmine, vaid õigustloova akti vastuvõtmise kohustus saab tuleneda vaid PS-st (vt KooS § 26; RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 34).

Niisiis tuleb teha üksikjuhul kindlaks, missugust positiivset kohustust seadusandja rikub, kui teatud küsimus on jäetud õigusaktidega reguleerimata. Üldjuhul tuleb sellise lähenemisega kahtlemata nõustuda, kuid probleemiks on olukord, kui teatud regulatsioon on tervikuna puudulik ning reguleerimist vajavate küsimuste ring on küllaltki lai. Selline olukord esinebki seoses KooS-ga ja selle rakendamisega. Küsitavusi tekitab Riigikohtu seisukoht selles osas, et „seadusandja kohustus õigusnormide kehtestamiseks ei saa tuleneda ka KooS §-st 26 koostoimes PS §-dega 13 ja 14. Põhiõigus menetlusele ja korraldusele (PS § 14) kui menetluslik põhiõigus, samuti õigusselguse nõue (PS § 13 lõige 2) saavad tagada eeskätt materiaalsete õiguste realiseerumist“ (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-4/29, p 34). Tuleb märkida, et KooS rakendusaktide puudumine tekitab samasooliste inimeste jaoks väga palju probleeme. Näiteks on olnud päevakorral, et osa notareid keeldus kooselulepingu sõlmimisest, kui vähemasti üks osapool oli välisriigi kodanik, kelle andmeid polnud kantud rahvastikuregistrisse, kuid kohus kinnitas, et see ei takista kooselulepingu sõlmimist (Harju Maakohtu määrus 08.06.2020, 2-20-5958); vajalikuks võib osutuda kohtu loa taotlemine kooselulepingu sõlmimiseks ilma abieluvõimetõendita; probleeme on olnud kooselulepingu sõlmimisega olukorras, kus välisriigis sõlmitud samasooliste abielu Eestis ei tunnustata, aga notar ei ole nõustunud sõlmima kooselulepingut, sest inimesed on juba abielus jms. Jätkuvalt ei kanta rahvastikuregistrisse andmeid kooselulepingu sõlmimise kohta, kuigi kohus on leidnud, et registripidaja on KooS § 3 lg 4 kohaselt kohustatud kandma kooselulepingut puudutavad andmed rahvastikuregistrisse; lünka õigusaktides „saab ületada õigusnormide (perekonnaseisutoimingute seaduse) põhiseadusega kooskõlalise tõlgendamise abil ja kanda andmed rahvastikuregistrisse samasuguses korras nagu abielulepingu sõlmimisel“ (TlnRnKo 17.09.2018, 3-17-1269/42, p 15; vt kohtupraktika kohta lähemalt K. Leichter. Kas samasooliste paaride kooselu kuulub perekonnaelu kaitsealasse? Näiteid kohtupraktikast. – Kohtute aastaraamat, 2018, lk 141–156). Kuigi ei saa öelda, et kõigi kooseluseaduse rakendamise seaduse eelnõus (114 SE) käsitletud küsimuste puhul oleks tegemist selliste küsimustega, mille reguleerimata jätmine läheb vastuollu PS-ga, on PS kohaselt reguleerimist vajavaid küsimusi palju. Võib pidada küsitavaks, et PS-ga on kooskõlas selline asjade käik, kus inimesed on sunnitud pidevalt üksikjuhul lahenduse leidmiseks otsima kaitset kohtust või algatama partnerite omavahelise õigusvaidluse õigusliku regulatsiooni puudumise põhiseadusvastasuse väljaselgitamiseks.

Kuna KooS puudutavad küsimused seonduvad tihedalt PS §-ga 13 (koostoimes §-ga 14), siis olgu siinkohal ka märgitud, et nii PS kui ka EIÕK alusel on nõutav, et samasoolistel inimestel peab olema võimalik saada oma suhtele riigipoolset kaitset. KooS reguleerib nii kooselupartnerite omavahelisi õigusi ja kohustusi kui ka riigipoolse õigusliku tunnustamise küsimust. EIK on märkinud, et kooselupartnerite puhul peaksid reguleeritud olema pereeluga seonduvad tuumiktingimused, nt vastastikused õigused ja kohustused (moraalne ja materiaalne toetus), ülalpidamiskohustused ning pärimisõigus (EIKo 18766/11 ja 36030/11, Oliari jt vs. Itaalia, 21.07.2015, p 169). EIK on pidanud probleemseks seda, kui inimesed on õigusliku ebaselguse tõttu sunnitud oma õiguste ja kohustuste osas selguse saamiseks ning õiguste kaitsmiseks pöörduma pidevalt kohtusse; see suurendab ebakindlust (EIKo 18766/11 ja 36030/11, Oliari jt vs. Itaalia, 21.07.2015, p-d 170–171).

PS § 13 lg 1 kaitsepõhiõiguse osaks võib pidada riigi kohustust analüüsida õigusaktide mõju ja võtta vajadusel meetmeid probleemide lahendamiseks. See on iseäranis oluline ulatuslikumate muudatuste või õigusreformide läbiviimisel. Riigikohus tõi hiljutises lahendis pensionireformi osas esile, et „riik saab tagada pensionisüsteemi jätkusuutlikkuse ja täita isikutele piisava vanadusabi andmise kohustuse üksnes juhul, kui ka tulevikus hinnatakse järjekindlalt pensionisüsteemi jätkusuutlikkust ja seda mõjutavaid tegureid“ (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p-d 54.3, 88). Riigikohus ei tuginenud selles lahendis PS §­-le 13, kuid sisuliselt võib sellist lähenemist pidada kaitseõiguse osaks. Pensionifondide regulatsiooni võib käsitada ka näitena PS § 13 lg 1 kaitsepõhiõiguse rakendamisega seonduvatest probleemidest. Riigil lasub kohustus jälgida, et õigusaktid, mis reguleerivad pensionifondide haldamist, tagaksid inimeste õiguste ning pensionivara kaitse, nii et kogutavat raha hallataks ja investeeritaks asjakohaselt, arvestades sellise rahapaigutuse eesmärke. Riigi positiivsed kohustused on iseäranis olulised, kui teatud süsteemiga liitumine on inimeste jaoks kohustuslik, kuid arvestades teise pensionisamba eesmärke ja protsessi pikaajalisust, lasub riigil sama kohustus ka teise pensionisamba vabatahtlikuks muutmise korral.

Kaitsekohustuse näitena võib tuua välja ka krediidiasutuste tegevuse seoses sellega, et pankade poolt kehtestatud reeglite tõttu ei ole paljudel inimestel võimalik kas pangakontot üldse avada, see on ülemääraselt kulukas või võib pank vastava lepingu üles öelda (nt rahapesukahtluse tõttu). Samal ajal on tänapäevases ühiskonnas väga vajalik pangakontot omada. Seetõttu võib olla põhjendatud vajadusel riigi sekkumine pankade privaatautonoomiasse ja vabadusse ise otsustada, kas ja kellele ning millistel tingimustel teenust osutada. Näiteid kaitseõiguse rakendamise küsimustest leiab mõistagi erinevatest õigusvaldkondadest, nt töö-, tarbija-, üüri-, meditsiiniõigus. Aktuaalne on küsimus, kas hooldekodudes tagatavad tingimused peaksid olema täpsemalt reguleeritud jne. Nendele suhetele on iseloomulik, et üks osapooltest on nõrgemas olukorras. Kohane regulatsioon peab arvestama vastavate õigussuhete iseärasustega, aga ka ühiskondlike muudatustega, mis võivad tingida vajaduse regulatsiooni nüüdisajastamiseks.

Aktuaalsetest õiguslikest küsimustest võib esile veel tuua võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise vastavalt PS § 12 lg-le 1. Riik peab tagama inimestele kaitse diskrimineerimise eest ka eraõiguslike isikute vahelistes suhetes (PS §-d 13 ja 14). Sama põhimõte on kirjas Eestile õiguslikult siduvates rahvusvahelistes lepingutes. Seda tuleb kohaldada ühiskonnaelu eri valdkondades (sh üürisuhete osas, vt EIKo 40016/98, Karner vs. Austria, 24.07.2003, p 38; EIKo 13102/02, Kozak vs. Poola, 02.03.2010, p 99). Riigikogu on võtnud vastu soolise võrdõiguslikkuse seaduse ja võrdse kohtlemise seaduse. Üheks probleemiks on aga see, et VõrdKS sätestab ebapiisava kaitse diskrimineerimise eest. VõrdKS § 2 lg 2 kohaselt on inimeste diskrimineerimine nende usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude või seksuaalse sättumuse tõttu keelatud vaid töövaldkonnas (sh kutseõpe). Seaduse kaitse ei laiene neile inimestele aga diskrimineerimise eest nt kaupade pakkumisel ja teenuste osutamisel (sh eluaseme kättesaadavuse osas). Diskrimineerimise keelamine kaupade pakkumisel ja teenuste osutamisel võib piirata teise lepinguosalise privaatautonoomiat, lepinguvabadust, omandiõigust ja teatud juhtudel võib tegemist olla ka usuvabaduse piiramisega. Sellele vaatamata on vajalik seaduse kaitseala laiendamine, kuid proportsionaalsuse põhimõtte tagamiseks peaks seadus nägema ette võimaluse teha erandeid põhjendatud juhtudel. Sotsiaalministeerium töötas 2017. a välja eelnõu VõrdKS muutmiseks, kuid seda eelnõu ei algatatud (EIS toimik 17-0909/1). Õiguskantsler juhtis VõrdKS kaitseala määratlemist puudutavatele probleemidele tähelepanu juba VõrdKS eelnõu menetlemisel Riigikogus (õiguskantsleri 19.06.2008 kiri 18-1/080993/00804467).

PS § 13 lg 1 teine lause sätestab, et Eesti riik kaitseb oma kodanikku ka välisriikides. See on erisäte § 13 lg 1 esimese lause osas, mis puudutab igaühe õigust kaitsele. Selle sisustamisel tuleb pidada silmas ka rahvusvahelise õiguse põhimõtteid.

Kõnealune säte sisaldus J. Raidla töögrupi eelnõus. Ta tõi eelnõu tutvustamisel esile, et PS eelnõu projekti § 11 on näide sätetest, mis laienevad ainult Eesti kodanikele (Põhiseadusliku Assamblee 3. istung, 27.09.1991, lk 6). Ka J. Adams tõi oma eelnõu tutvustades esile, et kodanike õigused erinevad elanike õigustest. Selliseks näiteks on diplomaatiline kaitse välismaal viibivale inimesele. Ta nimetas aga, et seda ei peetud vajalikuks PS eelnõus märkida (Põhiseadusliku Assamblee 5. istung, 11.10.1991, lk 6).

PS § 13 lg 1 teist lauset tuleb tõlgendada eelkõige kui Eesti kodanike õigust diplomaatilisele ja konsulaarkaitsele välisriigis. Sättest tuleneb kodanikele subjektiivne õigus (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 3.2.2.2). Selle kohustuse sisustamisel tuleb pidada silmas ka rahvusvahelist õigust; küsimust reguleerivad diplomaatiliste suhete Viini konventsioon ning konsulaarsuhete Viini konventsioon. Diplomaatiliste suhete Viini konventsiooni art 3 lg 1 p b kohaselt on diplomaatilise esinduse ülesandeks muu hulgas lähetajariigi ja selle kodanike huvide kaitsmine asukohariigis rahvusvahelise õigusega lubatud piirides. Kahe riigi nõusolek luua diplomaatilised suhted tähendab ühtlasi nõusolekut luua konsulaarsuhted, kui ei ole kinnitatud vastupidist (konsulaarsuhete Viini konventsiooni art 2 lg 2). Konsulaarülesannete hulka kuuluvad mh järgmised tegevused:

-  lähetajariigi ja selle kodanike, nii üksikisikute kui ka juriidiliste isikute huvide kaitsmine asukohariigis rahvusvahelise õigusega lubatud piirides;

-  lähetaja- ning asukohariigi kaubandus-, majandus-, kultuuri- ja teadussuhete arendamine ning muul viisil riikide sõbralike suhete edendamine kooskõlas konventsiooniga;

-  asukohariigi kaubanduse, majanduse, kultuuri ning teaduse olukorra ja arengu jälgimine seaduslikul teel ning teabe edastamine lähetajariigi valitsusele ja huvitatud isikutele;

-  passide ja muude reisidokumentide väljastamine lähetajariigi kodanikele ning viisade või asjakohaste dokumentide väljastamine isikutele, kes soovivad sõita lähetajariiki;

-  lähetajariigi kodanike ja juriidiliste isikute abistamine (vt täpsemalt konsulaarsuhete Viini konventsiooni art 2 lg 2).

Diplomaatiline kaitse on traditsiooniliselt mehhanism, mille eesmärk on saavutada riigi kodanikule tekitatud kahju heastamine (International Law Commission, 58th session. Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries. United Nations 2006, lk 26–27). Traditsioonilise rahvusvahelise õiguse käsitluse kohaselt on diplomaatilise kaitse kohaldamine riigi eesõigus, sest oma kodaniku kahjustamist võib käsitada ründena riigi vastu ja diplomaatiliste sammude astumisega kaitseb riik enda õigusi (samas, lk 27). Nüüdisaegses rahvusvahelises õiguses on aga ka üksikisiku roll suurenenud ning diplomaatiline kaitse võimaldab kaitsta üksikisikule mh rahvusvahelisest õiguskorrast tulenevaid õigusi (samas). Rahvusvahelise õiguse kohaselt ei ole riigil üldjuhul kohustust kohaldada diplomaatilist kaitset, kuid see kohustus võib tuleneda riigisisesest õigusest (samas, lk 28). PS § 13 lg 1 lisab sellele niisiis põhiõigusliku dimensiooni – isiku subjektiivse õiguse sellele, et riik katseks kodanikku (aga teatud juhtudel ka juriidilisi isikuid ja kodakondsust mitteomavaid inimesi) välisriigis.

Diplomaatilised meetmed hõlmavad kõiki seaduslikke menetlusi selleks, et riik saaks teha välisriigile teatavaks oma seisukoha, sh protestid ja nõudmised uurimise läbiviimiseks või läbirääkimiste korraldamiseks või muul viisil vaidluse rahumeelseks lahendamiseks, sh lepitamise, vahekohtumenetluse või kohtumenetluse algatamiseks (vt International Law Commission, 58th sessioon. Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries. United Nations 2006, lk 27). Diplomaatilise kaitsega on tegemist juhul, kui riigi esindajad tegutsevad riigi huvides rahvusvahelise õiguse tähenduses ja olemuslikult on selle eesmärk rahvusvahelise õigusega vastuolus oleva rikkumisega tekitatud kahju heastamine. Konsulaarkaitse puudutab üksikisiku õiguste kaitset, selle eesmärk on ära hoida õiguste rikkumist, kuigi praktikas võib nende meetmete eristamine olla keerukas (samas, lk 28; vt lähemalt diplomaatilise ja konsulaarkaitse eristamise kohta: A. Künzli. Exercising Diplomatic Protection. The Fine Line Between Litigation, Demarches and Consular Assistance. – Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Max-Planck-Institut 2006, lk 321–350).

Rahvusvahelise õiguse kohaselt võib riik kaitsta oma kodanikke (International Law Commission, 58th sessioon. Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries. United Nations 2006, art 3, lk 29). Riik võib diplomaatilist kaitset osutada ka kodakondsuseta isikutele, kellel on selles riigis seaduslik ja püsiv elukoht nii kahju tekkimise kui ka nõude esitamise ajal (samas, art 8 lg 1, lk 35–36). See on põhjendatud, sest kodakondsuseta isikut ei pea ükski riik oma kodanikuks ning seetõttu pole muud riiki kui elukohariik, kes saaks selle inimese õiguste eest seista. Riik võib osutada diplomaatilist kaitset ka pagulastele, kes on selle riigi elanikud. Ka seda tuleb pidada põhjendatuks, sest inimese pagulasena tunnustamise aluseks on asjaolu, et inimesel ei ole võimalik või temalt ei saa asjaolude tõttu eeldada, et ta taotleks kaitset kodakondsusriigilt (vt VRKS § 4 lg 1). Rahvusvahelise kaitse andmise tagajärjel on sisuliselt katkenud pagulase õiguslik side kodakondsusriigiga. Rahvusvahelise õiguse kohaselt ei saa elukohariik osutada diplomaatilist kaitset siiski olukordades, kus isiku õigusi on rikkunud tema kodakondsusjärgne riik (samas, art 8 lg 2 ja 3, lk 35–36). Rahvusvahelise õiguse kohaselt on riigil diskretsiooniõigus otsustamaks, kas kohaldada pagulaste puhul diplomaatilist kaitset (samas, lk 37).

Diplomaatilise kaitse osutamisega seoses tekib küsimusi ka olukorras, kus kaitset vajaval inimesel on mitu kodakondsust. Riik saab inimese õigusi kaitsta juhul, kui tal on selle riigi kodakondsus ning inimese ja riigi vaheline side on tõeline (Nottebohm (Liechtenstein vs. Guatemala). Judgment of April 6, 1955. I.C.J. Reports 1955). Tegeliku seose olemasolu tuleb igal juhul eeldada, kui inimesel on selle riigi kodakondsus. Nottebohm’i kaasuses käsitletud küsimus kerkis esile olukorras, kus inimesel oli nii selle riigi kodakondsus, kes tema nimel kaebuse esitas, kui ka vastustaja riigi kodakondsus; seejuures oli side väga tugev just selle riigiga, kelle vastu kaebus esitati, kuid seos kaebuse esitanud riigiga jällegi väga nõrk (vt International Law Commission, 58th sessioon. Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries. United Nations 2006, lk 30). Üldjuhul võivad diplomaatilist kaitset osutada inimesele kõik need riigid, mille kodanikuks inimene on (samas, art 6, lk 33). Diplomaatilist kaitset ei saa pakkuda aga selle riigi vastu, mille kodakondsus inimesel täiendavalt on, v.a juhul, kui kaitset pakkuva riigi kodakondsus on selgelt ülekaalukam (samas, art 7, lk 34–35).

PS § 13 lg 1 teise lause kohaselt on riigil kohustus kaitsta välisriigis vaid oma kodanikku. Paragrahvi 13 lg 1 esimese lause kohaselt on igaühel õigus riigi ja seaduse kaitsele. Kuigi § 13 lg 1 teise lause puhul on tegemist erisättega, ei välista see abi osutamist teatud juhtudel ka teistele Eesti elanikele välisriigis hätta sattumise korral. Nagu märgitud, võib see olla ennekõike põhjendatud kodakondsuseta inimeste ning pagulaste puhul, kellele Eesti riik on andnud rahvusvahelise kaitse.

PS § 13 lg 1 teine lause laieneb koostoimes PS § 9 lg-ga 2 ka Eestis registreeritud juriidilistele isikutele (R. Maruste. Konstitutsionalism ning põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Juura 2004, lk 289). Rahvusvahelises õiguses on toodud esile, et kaitse laieneb peamiselt äriühingutele, sest diplomaatilise kaitse eesmärk on ennekõike välisinvesteeringute kaitsmine (International Law Commission, 58th session. Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries. United Nations 2006, lk 43). Rahvusvahelise õiguse komisjon on asunud seisukohale, et riik võib diplomaatilise kaitse laiendada äriühingule juhul, kui see on asutatud selles riigis. Oluline on ka see, kust seda ühingut juhitakse ja milline riik teostab selle suhtes finantskontrolli ning kas äriühingu registreeritud asukoht paikneb selles riigis. Lisaks on oluline, kas äriühingut kontrollivad isikud on selle riigi kodanikud ja kas neil on asutamiskoha riigis ka tegelik äritegevus. Kui need kriteeriumid ei seo äriühingut selle asutamiskoha riigiga, siis ei pruugi äriühingul olla õigust asutamiskoha riigi poolsele diplomaatilisele kaitsele (samas, art 9, lk 37–38). Diplomaatiline kaitse võib laieneda ka muudele juriidilistele isikutele. Selle hindamiseks konkreetsel juhul tuleks lähtuda juba viidatud põhimõtetest niivõrd, kui need on teiste juriidiliste isikute suhtes kohaldatavad (samas, art 13, lk 43). Õiguspraktikas on esinenud näiteid, kus riigi diplomaatiline kaitse välisriigis on puudutanud ülikoole ja KOVü-d, kuid see võib laieneda ka mittetulundusühingutele ja sihtasutustele. Oluline on see, et tegemist oleks autonoomsete üksustega, mis pole osa riigi keskvõimust (samas, lk 43–44).

KonS kohaselt osutavad konsulaarasutused konsulaarteenuseid (nt dokumentidega seonduvad toimingud, valimisõiguse teostamise korraldamine, tõestamistoimingud, tõlketeenus, perekonnaseisutoimingud, viisataotluste lahendamine jm, vt KonS §-d 26–51). Lisaks antakse konsulaarabi (KonS § 52 jj). KonS sätestab, et konsulaarametnik või aukonsul nõustab ja abistab konsulaarpiirkonnas viibivat hädasolijat ühenduse võtmisel perekonna või teiste lähedastega, Eestisse tagasipöördumisel, tema õiguste kaitsmisel ning haiglaravi või muu hädavajaliku korraldamisel (KonS § 52 lg 1).Hädasolijaks KonS tähenduses on Eesti kodanik, EL liikmesriigi esindamata kodanik või välismaalane, kes on sattunud ajutisse hädaolukorda õnnetusjuhtumi, haiguse, kuriteo ohvriks langemise või muu asjaolu tõttu ega ole ise võimeline olukorrast välja tulema (KonS § 52 lg 2). Välismaalaseks loetakse KonS tähenduses inimest, kellel on kehtiv Eesti elamisluba või elamisõigus Eestis ning kellele on välja antud Eesti välismaalase pass ITDS alusel (KonS § 1 lg 2). Sellest tulenevalt ei hõlma välismaalase mõiste KonS tähenduses inimesi, kellel on välisriigi kodakondsus (KonS eelnõu seletuskiri, 378 SE, lk 1). Eestil on kohustus anda konsulaarabi EL liikmesriigi kodanikule, kui asukohariigis puudub selle isiku kodakondsusjärgse riigi esindus (KonS § 53). Hädasolijaks ei loeta seda välismaalast, kes on samal ajal asukohariigi kodanik või asukohariigis dokumenteeritud määratlemata kodakondsusega isik või asukohariigi resident (KonS § 52 lg 3). Välisriigis osutatav konsulaarabi võib seisneda järgmises: abi loodusõnnetuse, katastroofi, terroriakti, sõja ja relvastatud konflikti korral; kuriteo ohvri abistamine, abi õnnetusjuhtumi ja haiguse korral, abi surmajuhtumi korral, põrmu Eestisse saatmine, piiratud teovõimega isiku huvide kaitsmine, kinnipeetud ja karistust kandva isiku õiguste kaitse, tagasipöördumistunnistuse ja tagasipöördumise loa andmine, rahalise abi andmine (vt KonS §-d 52–65).

PS § 13 lg 2 kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest. Ka see säte on seotud teiste PS sätetega, mis näevad ette õigusriiklikud põhimõtted, seaduslikkuse nõude ning põhiõiguste piiramise alused ja korra. Sättes on siiski lühidalt ja selgelt võetud kokku sisu, mida tuleb riigi tegevuses arvestada: inimesed peavad olema kaitstud riigivõimu omavoli ja meelevaldse kohtlemise eest. Riigikohus on tuginenud sellele sättele ennekõike õigusselguse põhimõtte tagamisel.

J. Raidla seostas omavoli keeluga ka seda, kuidas tuleks sõnastada ja sisustada põhiõiguste piirangu klausleid. Ta leidis, et avar formuleering ei pruugi inimest alati kaitsta seadusandja ja ametiisikute omavoli eest ning pidas totalitarismist vabanenud ühiskonnas avarat formuleeringut isegi ohtlikuks. J. Raidla tõi näitena avarast formuleeringust nt „õigusi ja vabadusi võib piirata seaduse alusel ja korras“ või „õigusi ja vabadusi võib piirata riigi julgeoleku huvides“ (Põhiseadusliku Assamblee 3. istung, 27.09.1991, lk 6). Teiseks võimaluseks pidas ta maksimaalselt loetleda juhtumeid, mille korral on võimalik piirata kodanike õigusi ja vabadusi. Sellist lahendust pidas ta palju inimsõbralikumaks, sest see seab riigiorganitele ja ametiisikutele täpsed piirid (samas).

PS § 13 lg-s 2 sätestatud omavoli keeld nõuab, et riigivõimu teostamine peab olema üksikisiku jaoks ettearvatav. Nii tuleneb PS § 13 lg-st 2 määratuse põhimõte, mis on üks õigusriigi keskseid nõudeid (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 5.4.1.1). See on seotud ka seadusereservatsiooni nõudega – seadus peab kaitsma igaühte riigivõimu omavoli eest (samas).

Õigusselgus tähendab, et „seadused jm õigusaktid peavad olema sõnastatud selgelt ja arusaadavalt ning olema piisavalt ammendavad ja täpsed, et igaühel oleks võimalik mõista regulatsiooni ning selle kohaselt seada oma käitumine“ (R. Maruste. Konstitutsionalism ning põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Juura 2004, lk 290). Õigusselguse saavutamisele aitab kaasa see, kui õigusaktid on „selged, konkreetsed ja ammendavad“, kuid probleeme tekib, kui õigusaktid „pole selged, on umbmäärased, vastuolulised või puudulikud“ (samas). Õigusteaduses on toodud esile, et õigusselguse nõude kohaselt peaks igal mõistlikul inimesel olema, vajadusel asjakohase konsulteerimise abil, võimalik asjakohase selgusega mõista, millist käitumist temalt oodatakse (samas). Omavoli keeld tähendab, et õigusaktid peavad olema kättesaadavad ja avalikustatud (PS § 3 lg 2). Riigikohus on märkinud, et PS § 13 lg-ga 2 on vastuolus olukord, kus ei ole järgitud seaduslikkuse põhimõtet ning seaduses ei ole reguleeritud põhiõiguste piirangute kohaldamise aluseid ja korda, sest „ebapiisav regulatsioon põhiõiguste ja vabaduste piirangute kehtestamisel ei kaitse igaüht riigivõimu omavoli eest“ (RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94).

Õigusselguse põhimõte tuleneb õiguskindluse põhimõttest, mida kaitseb PS § 10 (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 96; RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-d 25–26). Riigikohus on märkinud, et õiguskindluse printsiip peab kõige üldisemalt „looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas (õigusselguse põhimõte) kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte)“ (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 12).

Õigusselguse põhimõtte õiguslikuks aluseks on ka PS § 13 lg 2. Lisaks on Riigikohus tuginenud õigusselguse nõude puhul samaaegselt nii PS §-le 10 kui ka § 13 lg-le 2. Üheks põhjuseks, miks Riigikohus on käsitlenud õigusselguse põhimõtet nii PS § 13 lg 2 kui ka § 10 osana, võib olla see, et tagada selle põhimõtte järgimine nii subjektiivse õiguse kui ka objektiive õigusriikliku kohustusena. Kui seda käsitataks vaid PS § 13 lg 2 alusel subjektiivse õigusena, poleks võimalik sellele tugineda nt KOV-del (vt allpool). Riigikohus on tuginenud õigusselguse osas erinevatele PS sätetele järgmiselt:

-  PS § 13 lg 2: RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 67; RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 34; RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 31;  RKPJKo 02.10.2013, 3-4-1-45-13, p 24;  RKEKo 28.02.2002, 3-1-1-117-01, p 12;  RKKKo 12.10.2016, 3-1-1-65-16, p 11;  RKTKo 14.11.2007, 3-2-1-82-07, p 17;

-  PS § 10: RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 96; RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 30;  RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p-d 22–23;

-  nii PS § 10 kui ka § 13 lg 2: RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 21; RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-d 24 ja 26; RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31;  RKKKo 01.04.2008, 3-1-1-101-07, p 12;  RKKKo 11.06.2008, 3-1-1-32-08, p 15; RKTKm 19.04.2007, 3-2-1-42-07, p 15(vt viidatud kohtupraktika osas, mida on täpsustatud ja täiendatud, ka M. Ernits. Põhiseaduse § 13 kommentaar 16. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017).

Riigikohus on märkinud, et KOVü-del ei ole avaliku võimu teostajana võimalik tugineda PS § 13 lg-le 2. PS § 13 lg 2, „mille kohaselt seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest“, paikneb PS II ptk-s „Põhiõigused, vabadused ja kohustused“. PS II ptk käsitleb eelkõige suhteid isikute ning avaliku võimu teostajate vahel (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 25). Riigikohus sedastas, et „seadusandja peab õigusselguse põhimõttega arvestama siiski ka KOVü-de ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel. Õigusselgus ehk kindlus kehtiva õiguse sisus on üks õigusriigi alustalasid. Õigusele rajatud riigi ehk õigusriigi põhimõte on põhiseaduse preambuli kohaselt üks Eesti riigikorralduse aluspõhimõtteid. Kuigi KOVü-l ei ole võimalik tugineda PS § 13 lõikele 2 õigusselguse põhimõtte allikana, saab ta käesolevas punktis märgitut arvestades tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest“ (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 26).

Kohtupraktikas on õigusselguse põhimõte sisustatud järgmiselt: „Õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et üksikisikul oleks võimalik avaliku võimu organi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist reguleerida. Kodanik „peab saama – kui tarvis, siis asjakohase nõustamise abiga – asjaolusid arvestades mõistlikul määral ette näha tagajärgi, mida teatud tegevus võib kaasa tuua. Need tagajärjed ei pea olema absoluutse kindlusega ettenähtavad: kogemus näitab, et see on saavutamatu [---]““ (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 31). Riigikohus viitas seejuures EIK teedrajavale kaasusele Sunday Times vs. Ühendkuningriik (EIKo 6538/74, Sunday Times vs. Ühendkuningriik, 26.04.1979, p 49). EIK täpsustas samas lahendis, et kuigi kindlus on soovitatav, võib see omakorda tuua kaasa liigse jäikuse, kuid seadus peab olema võimeline pidama sammu muutuvate asjaoludega. Seetõttu sisaldavad paljud seadused paratamatult sellist sõnastust, mis võib jääda ebamääraseks ning mida on vaja praktikas tõlgendada (samas).

Riigikohus on täpsustanud, et „õigusselgusetu olukorraga on tegemist üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud küsimusi ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste kindlakstegemist ja täitmist“ (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 68; RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 98).Riigikohus on märkinud, et seaduse põhiseaduslikult nõutav täpsus sõltub ka reguleeritavast valdkonnast, normi kohaldamise tagajärgedest, põhiõiguste võimalike riivete intensiivsusest, haldusotsuste kontekstist jne (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 97; RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 27).

Õigusselguse põhimõte ei välista määratlemata õigusmõistete kasutamist ega kaalutlusõiguse sätestamist pädeva organi jaoks (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 71; RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10, p 62). See on põhimõtteliselt lubatav ka väga intensiivsete põhiõiguse piirangute, sh isikuandmete varjatud töötlemiseks volitavate normide puhul (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 71). Õigusselguse hindamisel tuleb ühtlasi arvestada, kellele on norm suunatud – kas normi adressaatideks ja rakendajateks on tavainimesed (igaüks) või asjakohase kutsealase ettevalmistusega avalikud teenistujad, kes peavad olema võimelised tõlgendamise teel ületama võimalikud ebaselgused või rakendamisraskused (RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10, p 63; RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 27).

Riigikohus on märkinud, et „isiku õigusi piirava täitevvõimu otsuse kohtus vaidlustamise tingimused ja kord peab olema sätestatud seaduse tekstis sedavõrd selgelt, et sellest on kõrvalise abita ja kohtupraktikat uurimata võimeline põhijoontes aru saama iga keskmine tähelepanelik isik“ (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31). Selle põhimõtte kohaldamisel tuleb arvestada eriseadusega reguleeritud menetluse eripärasid. See tähendab, et sõltuvalt põhiõigusi piirava meetme iseloomust võib õigusselgus saada kahjustatud, kui olemuslikult eriregulatsiooni nõudva menetluse suhtes kohaldataks analoogia korras muud seadust (HMS üldregulatsioon; RKPJKo 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 19).

Riigikohus on täpsustanud, et „[---] isikul peab olema õigusnormidele tuginedes võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist. Kõnealune põhimõte tähendab seda, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, kuid see ei nõua tingimata, et kõik teo õiguslikud järelmid peaksid olema koondatud ühte ja samasse õigusnormi“ (RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 31). Kõnealune lahend puudutas LS ning mootorsõidukijuhi õigusvastase tegevusega kaasnevate õiguslike tagajärgede ettenähtavust. Riigikohus on täpsustanud, et kui omavalitsusüksus peab kehtestama õigustloova akti teatud küsimuse reguleerimiseks, „ei ole tal seadusest tulenevat kohustust reguleerida kõiki sotsiaalteenuseid ühes õigustloovas aktis või anda iga teenuse kohta üksnes seda teenust reguleeriv akt. Siiski tuleb arvestada, et reguleerides ühe teenuse osutamist mitmes erinevas aktis, ei pruugi olla järgitud õigusselguse põhimõte“ (PS § 13 lg 2, § 10) (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 123). Õigusselguse põhimõtte sisustamise osas võib ühtlasi tuua välja, et õigusselguse loomist ei saa pidada piirangu kehtestamise legitiimseks eesmärgiks olukorras, kui vaidlusaluse sätte menetlemise ja vastuvõtmise ajal ei olnud selles küsimuses õigusselgusetust (RKPJKo 26.05.2020, 5-20-2/11, p 28).

Riigikohus on asunud seisukohale, et konkreetses asjas on vajalik hinnata, kas puudusi õiguslikus regulatsioonis oleks võimalik ületada põhiseaduskonformse tõlgendamisega (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36; RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 72; RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 37). Põhiseaduskonformne tõlgendamine tähendab, et “[e]rinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole” (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36). Samuti tuleks eelistada sellist tõlgendusviisi, millega oleks tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse (samas). Riigikohus on siiski märkinud, et „põhiseaduskonformse tõlgenduse hinnaks ei tohi olla õigusselgusetus“ (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31).

Probleemi ületamine PS-ga kooskõlas oleva tõlgendamise teel võimaldab lahendada konkreetse üksikjuhu. Tuleks siiski pidada silmas, et kui õigusakti sõnastus on probleemne, peaks selline lahendus olema ajutine ning probleemi lahendamiseks oleks vajalik õigusnormide muutmine, sest tavainimesed ei pruugi olla teadlikud kohtupraktikast ega oska sellega oma õiguste kasutamisel arvestada.

Riigikohtu praktika kohaselt ei nõua õigusselguse põhimõte, et „seadusandja otsustaks kõik küsimused ise. Seaduse rakendamise üksikasjad võib seadusandja jätta otsustamiseks täitevvõimule, sh kohalikule omavalitsusele. Seadusandaja peab reguleerima kõik olulised küsimused, lähtudes sellest, kui tähtsad on normid põhiseaduse, ennekõike põhiõiguste teostamise seisukohalt“ (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 97). PS-s ette nähtud pädevus- ja vorminõuete eesmärk on tagada PS kandvate printsiipide (õigusselguse, õiguskindluse, võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte) järgimine ja tõhusam põhiõiguste kaitse (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 21).

Riigikohus on leidnud, et PS § 13 lg-st 2, § 10 õiguskindluse põhimõttest ja õiguse üldpõhimõtetest tuleneb nn vacatio legis’e nõue (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 26). Vacatio legis on seaduse avaldamise ja selle jõustumise vahele jääv ajavahemik (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 74). Viidatud PS sätted nõuavad, et „uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Riik ei või kehtestada uusi regulatsioone meelevaldselt ja n-ö üleöö“ (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 26). Riigikohus selgitas, et „uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja seega tagama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümber korraldamiseks mõistlikul määral, s.t piisavalt aega. Piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu“ (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04). Riigikohus tõi esile, et „Põhiseaduse § 108 järgi jõustub seadus üldjuhul kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist. See põhimõte ei ole juhuslik – tegemist on ajaga, mis on normiadressaatidele jäetud seadusega sätestatud õiguste ja kohustustega tutvumiseks ning oma elu vastavaks ümber korraldamiseks. Kuna Põhiseadus peab üldreeglina aktsepteeritavaks üheksapäevast  vacatio legis’t, peavad sellest pikema jõustumisaja vajalikkuse motiivil kümnendal päeval jõustumise põhiseadusevastaseks tunnistamiseks olema väga mõjuvad põhjused. Sellised põhjused esinevad tõenäoliselt näiteks mingi õigusharu tervikliku reformi korral“ (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 27). Riigikohus on täpsustanud, et „uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja seega tagama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral, s.t piisavalt aega. Piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu“ (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 83). Riigikohus on täpsustanud: „Olukorras, kus muudetakse isikule soodsat õiguslikku regulatsiooni, mis ei ole veel kehtima hakanud, on õiguspärase ootuse hindamine sarnane hinnanguga sellele, kas uue regulatsiooni jõustumiseks on ette nähtud mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada [---]“ (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 73). Riigikohus on osutanud, et „olulisi muudatusi kaasa toov õigusakt tuleks vastu võtta võimalikult aegsasti enne jõustumist, eelkõige juhul, kui regulatsiooni muudetakse adressaatide jaoks ebasoodsamaks“ (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 74; RKHKo 05.10.2006, 3-3-1-33-06, p-d 17–18).

Riigivõimu omavoli keeld puudutab ka haldusaktide kehtestamist ja nende teatavaks tegemist. HMS § 61 lg 1 sätestab, et haldusakt kehtib adressaadile teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest alates, kui haldusaktis ei ole ette nähtud hilisemat kehtima hakkamist. Kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, hakkab avalikult teatavaks tehtud haldusakt kehtima 10. päeval pärast avaldamist. Haldusaktide teatavakstegemise ning jõustumisaja määramise osas on esinenud arvukalt probleeme koroonaviiruse leviku tõkestamiseks piirangute kehtestamisel. Näiteks on teatud juhtudel õigusaktides märgitud, et vastav õigusakt (üldkorraldus) jõustub allkirjastamisest või allkirjastamisele järgnevast päevast, kuigi nendega on kehtestatud väga ulatuslikke põhiõiguste ja vabaduste piiranguid, mis mõjutavad nii õigusakti otseseid adressaate kui ka kliente (vt õiguskantsleri seisukohta alkohoolsete jookide jaemüügi piiramise ja lennupiirangute kehtestamise kohta). Riigivõimu teostamine, tuginedes avalikustamata või kätte toimetamata õigusaktidel, millest inimene ei ole ega saagi olla teadlik, on üks näide meelevaldsest kohtlemisest ja omavoli keelu eiramisest.