EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Kommenteeritav paragrahv ja sellega seotud PS § 106 sätestavad rahvahääletuse otsustamise ja läbiviimise ning rahva otsuse tegemise põhimõtted.

Rahvahääletus rahva poolt riigivõimu teostamise viisina oli sätestatud ka 1920. a, 1933. a ja 1937. a PS-des. 1920. a PS sätestas, et iga Riigikogu poolt vastuvõetud seadus pidi jääma välja kuulutamata kahe kuu kestel tema vastuvõtmise päevast arvates, kui seda nõudis kolmandik Riigikogu seaduslikust koosseisust (st vähemalt 34 Riigikogu liiget). Kui selle aja jooksul nõudis 25 000 hääleõiguslikku kodanikku, et nimetatud seadus esitataks rahvale vastuvõtmiseks või tagasilükkamiseks, siis olenes seaduse väljakuulutamine rahvahääletuse tulemusest. Rahvahääletus pidi toimuma ka juhul, kui Riigikogu lükkas tagasi 25 000 hääleõigusliku kodaniku poolt rahvaalgatuse korras Riigikogule esitatud seaduseelnõu. Kui rahvahääletusest osavõtjate enamik tunnistas eelnõu vastuvõetuks, omandas see seadusliku jõu. PS-s oli samuti ette nähtud, et kui rahvas lükkas rahvahääletusel tagasi Riigikogu poolt vastuvõetud seaduse või võttis vastu Riigikogu poolt tagasilükatud seaduse, pidid sellele 75 päeva jooksul järgnema uued Riigikogu valimised. PS järgi tuli mis tahes PS muutmine otsustada rahvahääletusel. 1933. a PS-i tehtud muudatused rahvahääletuse põhimõtteid ei puudutanud. 1937. a PS kohaselt võis Vabariigi President, kui ta riigi huvides tähtsas küsimuses pidas tarvilikuks teada saada rahva seisukohta, Riigikogu üldkoosoleku juhatuse nõusolekul esitada küsimuse rahvale otsustamiseks rahvahääletuse korras. Rahva otsus tehti hääletamisest osavõtnute häälteenamusega. Rahva otsus oli riigiorganeile siduv ja nad pidid asuma viivitamatult sellest otsusest järelduvate korralduste tegemisele. PS muutmist rahvahääletuse korras reguleerisid §-d 148–150.

Ajaloolistest ja poliitilistest kogemustest tingituna oli Põhiseaduse Assamblee rahvaalgatuse ja rahvahääletuse kui otsedemokraatia instituutide PS-s sätestamisel ettevaatlik (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 71, 123 jj, 137 jj). Eelkõige kardeti rahva arvamusega manipuleerimist poliitiliste jõudude poolt (samas). Rahvaalgatuse instituudi PS-i sissetoomist ei peetud vajalikuks ka seetõttu, et assamblee arvates pidi igale Riigikogu liikmele antav seaduste algatamise õigus tagama selle, et kõik olulised ideed jõuavad seadusandjani (samas, lk 137). Rahvahääletuse sätestamist toetava eesmärgina nähti muu hulgas Riigikogu võimalust teostada selle abil usalduse kontrolli; kui rahvahääletuse tulemus on eitav, peaksid sellele järgnema ennetähtaegsed valimised (samas, lk 554).

PS juriidilise ekspertiisi komisjon asus oma 1998. a lõpparuandes (vt 3. ptk „Rahvas“ ja 7. ptk „Seadusandlus“) seisukohale, et kehtiv PS ei võimalda piisaval määral arvestada rahva arvamusega. Samas nähti otsese demokraatia olulises suurendamises ohtu põhiseaduslikule korrale. Rahva aktiivsemaks kaasamiseks ja riigivõimu usaldusväärsuse suurendamiseks soovitas komisjon lisada PS-i rahvaalgatuse instituudi, mille tulemus oleks poliitiliselt, mitte aga õiguslikult siduv.

Kommenteeritava paragrahvi tähenduses tuleb rahvahääletusena mõista vahetu demokraatia instrumenti, mille kaudu rahvas võtab vastu otsuseid sisulistes riigieluküsimustes. Rahvahääletusest tuleb eristada muid rahva riigivõimu teostamisest vahetu osavõtu vorme – valimisi, rahvaalgatust ja rahvaküsitlust. Valimised kujutavad endast rahva otsuse tegemist esinduskogu isikkoosseisu või mõne konkreetse ametikoha täitmise suhtes. Riigikogu valimine on rahvahääletuse kõrval teine rahva poolt riigivõimu teostamise vorm (§ 56). Rahvaalgatus võib seisneda nii teatava arvu kodanike nõudes arutada mingit küsimust (eelkõige seaduseelnõu) parlamendis kui ka nõudes viia mingis küsimuses läbi rahvahääletus. Rahvaalgatuse instituuti PS ette ei näe, kuid pärast PS jõustumist on Riigikogu korduvalt arutanud eelnõusid, mille algatajad on soovinud rahvaalgatuse sätestamist PS-s. Rahvaküsitlus on menetlus rahva arvamuse väljaselgitamiseks konkreetses küsimuses, kuid erinevalt rahvahääletusest ei ole selle tulemus riigiorganitele siduv (RKPJKo 11.08.1993, III-4/A-2/93). Terminit „rahvaküsitlus“ PS ei kasuta.
Seoses rahvahääletuse mõistega on erialakirjanduses kasutusel veel ka terminid „plebistsiit“ ja „referendum“. Riigikohus on neid pidanud juriidiliselt erineva sisuga mõisteteks, kuid ei ole selgitanud nende tähendust (RKPJKo 11.08.1993, III-4/A-2/93). Plebistsiit (ld plebiscitum – rahva otsus) on üldkeeles rahvahääletuse sünonüüm, erialaterminina tähistab plebistsiit rahvusvahelises õiguses konkreetse territooriumi elanike hääletust selle üle, kas asjasse puutuv territoorium peaks jääma senise riigi koosseisu või minema üle teisele riigile. Plebistsiidist poliitilises praktikas räägitakse üldiselt juhul, kui üks riigiorgan (nt riigipea) konfliktis teisega (nt parlamendiga) apelleerib rahvale, esitades vaidlusaluse küsimuse rahvale otsustamiseks ning tehes sellest sisuliselt usaldushääletuse. Referendumi üldkeelne tähendus on rahvahääletus või -küsitlus. Saksa õiguskirjanduses on termini „referendum“ tähendust piiratud üksnes nende rahvahääletustega, kus otsustatakse parlamendi poolt vastuvõetud seaduse või põhiseadusmuudatuse heakskiitmine.

11.04.2014 jõustunud märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse ning Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmise seadusega (RT I, 01.04.2014, 1) sätestas seadusandja Eesti õiguses kollektiivse pöördumise esitamise võimaluse, et suurendada seeläbi rahva kaasatust ja anda talle võimalus osaleda riigivalitsemisprotsessis ka valimistevahelisel ajal. MSVS kohaselt on kollektiivne pöördumine Riigikogu poole rahvaalgatuse korras esitatav ettepanek kehtiva regulatsiooni muutmiseks või ühiskonnaelu paremaks korraldamiseks, mille teostamine on Riigikogu pädevuses. Kollektiivse pöördumise menetlus on ressursimahukas ning platvormi rahvaalgatus.ee kasutamise hea tava kohaselt ei peaks platvormi kasutama parlamendis esindatud erakonnad (Riigikogu XIII koosseis. Statistikat ja ülevaateid. Riigikogu Kantselei. Eesti Rahvusraamatukogu. Tallinn 2019, lk 33–37 ja 144–150). Elektrooniliselt või paberil esitatavale pöördumisele on vaja koguda vähemalt tuhande mitte noorema kui 16-aastase Eesti alalise elaniku toetusallkirjad. RKKTS-s reguleeritud menetluse kohaselt otsustab Riigikogu juhatus kollektiivse pöördumise menetlusse võtmise tema esitamisest arvates 30 kalendripäeva jooksul. Juhatus tagastab pöördumise puuduste kõrvaldamiseks, kui see ei sisalda arusaadavat ja põhjendatud ettepanekut, kuidas kehtivat regulatsiooni muuta või korraldada ühiskonnaelu paremini. Pöördumise menetlusse võtmata jätmist tuleb juhatusel põhjendada. Kui Riigikogu juhatus otsustab pöördumise menetlusse võtta, edastab ta selle menetlemiseks asjaomasele Riigikogu komisjonile, kes teeb oma otsuse pöördumise kohta kuue kuu jooksul selle menetlusse võtmisest arvates. Vastavalt nõustumisele või mittenõustumisele saab komisjon seejärel otsustada, kas algatada eelnõu või olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu, korraldada avalik istung, edastada ettepanek pädevale institutsioonile, edastada ettepanek Vabariigi Valitsusele arvestamiseks strateegiate planeerimisel, esitatud ettepanek tagasi lükata või lahendada pöördumises püstitatud probleem muul viisil.

Kohalikke rahvahääletusi PS ei maini. Kohalikul rahvahääletusel teevad KOVü maa-alal püsivalt elavad isikud otsuse küsimuses, mis kuulub KOV pädevusse (vrd RKPJKo 11.08.1993, III-4/A-2/93). Vt ka § 156 komm-d.

Paragrahv 105 ei sätesta, kellel on õigus rahvahääletust algatada. PS sätestab üksnes, et rahvahääletuse korraldamise otsustab Riigikogu. Seetõttu on Riigikogu õigustatud oma enesekorraldusõiguse alusel (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 42), arvestades muid asjasse puutuvaid PS põhimõtteid (eelkõige vaba mandaadi põhimõtet – § 62), määrama, millised subjektid võivad teha ettepanekuid rahvahääletuse korraldamiseks. Nimetatud subjektide ring ei pea kattuma PS § 103 lg-s 1 loetletutega. Seaduseelnõu vastuvõtmiseks või muus riigielu küsimuses rahvahääletuse korraldamise otsustab Riigikogu vastavalt PS §-le 73 poolthäälte enamusega (vrd § 164 esimene lause, mis nõuab põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu rahvahääletusele panekuks Riigikogu koosseisu kolmeviiendikulist häälteenamust).

Kommenteeritava paragrahvi lg 1 järgi võib rahvahääletuse objekt olla kas seaduseelnõu või muu riigielu küsimus. Rahvahääletus seaduseelnõu vastuvõtmiseks või muu riigielu küsimuse otsustamiseks on fakultatiivne, kuna otsuse korraldada nimetatud küsimustes rahvahääletus teeb Riigikogu omal äranägemisel. PS muutmiseks rahvahääletuse korraldamisega seonduvat reguleerib PS XV ptk. Teatavate põhiseadusmuudatuste tegemiseks on PS näinud ette obligatoorse rahvahääletuse. Nii sätestab PS § 162, et PS I ja XV peatükki saab muuta ainult rahvahääletusega. Sama näeb PSTS § 3 ette ka PSTS enda muutmise kohta. Siiski sõltub ka kohustusliku rahvahääletuse läbiviimine Riigikogu eelnevast heakskiitvast otsusest (§ 164 esimene lause; vt ka Riigikogu 18.12.2002 otsust „Rahvahääletuse korraldamine Euroopa Liiduga ühinemise ja Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise küsimuses”).

Riigikohus on märkinud, et „Riigikogu võib mingi küsimuse rahvahääletusele panna vaid siis, kui selles küsimuses rahvahääletuse korraldamine ei ole PS §-ga 106 keelatud, kui Riigikogul endal on selle küsimuse otsustamise pädevus ja selle küsimuse otsustamiseks ei ole põhiseadus ette näinud kindlat korda. Nõue, et Riigikogul endal peab olema selle küsimuse otsustamiseks pädevus, tuleneb keelust sekkuda teiste riigiorganite või kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslikku pädevusse [---] Seetõttu ei või Riigikogu panna rahvahääletusele näiteks õigusemõistmisega seotud küsimusi. Rahvahääletusele ei saa panna ka kindlas põhiseaduslikus menetluskorras otsustatavaid küsimusi (vt nt PS § 153 lõige 2, milles on sätestatud Riigikohtu esimehe ja liikmete kriminaalvastutusele võtmise menetlus), sest sellisel juhul tähendaks rahvahääletuse korraldamine põhiseadusliku menetluse eiramist“ (RKPJKo 30.10.2009, 3-4-1-20-09, p 15). Rahvahääletusele pandav küsimus ei pea olema kooskõlas üksnes §-ga 106, vaid ka PS-ga laiemas mõttes.

Rahvahääletuse läbiviimisele laienevad samad põhimõtted, mis PS on sätestanud valimiste puhul (vt § 60 lg 1). Rahvahääletusel hääletamisõigusega isikud on määratletud PS §-des 57 ja 58 (vt §-de 57 ja 58 komm-d). Veneetsia komisjoni poolt heakskiidetud rahvahääletuste hea praktika koodeks (CDL-AD(2007)008rev-cor) toob hääletamisvabadusega seotud nõuetena esile alljärgneva: riigivõim peab olema erapooletu ega tohi mõjutada hääletamistulemust ühepoolse agitatsiooniga; kodanikele tuleb tagada objektiivne teave hääletamisele pandud küsimuse kohta; hääletamisele pandud küsimus peab olema sõnastatud selgelt ning see ei tohi olla eksitav ega suunav, hääletajad peavad saama vastata küsimusele jaatavalt või eitavalt. Hääletamise ühetaolisuse aspektist peab Veneetsia komisjon muu hulgas oluliseks nii rahvahääletusele pandud ettepaneku poolt kui ka vastu agiteerijate võimaluste võrdsust (tasakaalustatud meediakajastus, ühetaoline kohtlemine riigipoolse toetuse andmisel jne).

Kommenteeritava paragrahvi lg 2 sätestab rahvahääletusele pandud seaduseelnõu vastuvõtmiseks või muu riigielu küsimuse otsustamiseks nõutava häälteenamuse. Kõnealuses sättes kasutatakse terminit „hääletamisest osavõtnute häälteenamus“. PSRS § 3 lg 6, milles määratletakse PS-s kasutatavad häälteenamused, nimetatud mõistet ei sisalda. PS § 105 lg 4 sätestab, et Vabariigi President kuulutab Riigikogu erakorralised valimised välja juhul, kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust. Nimetatud sätetest lähtudes tuleb asuda seisukohale, et PS § 105 lg-s 2 peetakse hääletamisest osavõtnute häälteenamuse all silmas poolthäälte enamust. Kui põhiseadusandja oleks soovinud anda nimetatud väljendile teistsuguse sisu, oleks ta määratlenud selle PSRS § 6 lg-s 6, kuna selle sätte eesmärk on fikseerida ammendavalt, mida tähendab üks või teine PS-s ettenähtud häälteenamus (L. Hänni. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1065). Samuti oleks ebaloogiline, kui PS § 105 lg-d 2 ja 4 näeksid ette erineva häälteenamuse, mille tulemusel võiks kujutada ette olukorda, kus rahvahääletusele pandud seaduseelnõu saab küll poolthäälte enamuse ja president Riigikogu erakorralisi valimisi välja ei kuuluta, kuid seadus ise jääb siiski rahvahääletusel vastu võtmata. Nähtavasti on termini „hääletamisest osavõtnute häälteenamus“ kasutamisega soovitud esile tuua, et rahvahääletusel ei ole kvoorumit ning seda ei ole lubatud ka seadusega ette näha – rahvahääletusele pandud küsimus otsustatakse üksnes osavõtnute häälte alusel. Poolthäälte enamus tähendab vastavalt PSRS § 3 lg 6 p-le 1, et poolt hääletab enam kui vastu. Seega ei mõjuta rahvahääletuse tulemust ei erapooletuks jäänud (kui seadus niisuguse võimaluse ette näeb) ega kehtetud sedelid. Samamoodi on PS § 105 lg 2 tõlgendanud ka Vabariigi Valimiskomisjon, sätestades 03.06.2003 vastuvõetud määruse nr 33 „Hääletamise korraldamise ja hääletamistulemuste kindlakstegemise kord rahvahääletusel“ (RTL 2003, 70, 1024) § 40 lg-s 1, et PS muutmise seadus, muu seadus või muu riigielu küsimus on rahvahääletusel vastu võetud, kui „rahvahääletusele pandud küsimuse poolt hääletanuid on enam kui vastu“.

PS § 105 lg 3 esimese lause järgi peab Vabariigi President rahvahääletusel vastuvõetud seaduse viivitamatult välja kuulutama. Rahvahääletusel vastuvõetud seadust ei ole presidendil võimalik jätta välja kuulutamata (vrd § 107 lg 2). Seega puudub presidendil õigus enne seaduse väljakuulutamist kontrollida, kas rahvahääletuse otsustamisel ja korraldamisel on järgitud ettenähtud nõudeid. Termin „viivitamata” tähendab, et president peab seaduse välja kuulutama niipea, kui rahvahääletuse tulemused on ametlikult kinnitatud. Rahvahääletusel vastuvõetud seadus jõustub PS § 108 kohaselt.

PS § 105 lg 3 teine lause puudutab rahvahääletusele pandud muu riigielu küsimuse, mitte seaduseelnõu osas tehtud otsuse rakendamist. Kommenteeritav säte näeb ette, et rahva otsus on riigiorganitele kohustuslik. See tähendab, et asjaomased riigiorganid peavad vastavalt oma pädevusele astuma samme rahvahääletuse otsuse täitmiseks. Nii näiteks võib olla vajalik, et Vabariigi Valitsus asuks ette valmistama seaduseelnõu või tegema muid toiminguid teatava eesmärgi saavutamiseks. Rahva otsuse täitmata jätmine võib tuua kaasa poliitilise vastutuse. Rahva otsus on kohustuslik alates rahvahääletuse tulemuse ametliku teatavaks tegemise hetkest.

Kommenteeritava paragrahvi lg 4 kohaselt toob rahvahääletusele pandud seaduseelnõu tagasilükkamine kaasa Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamise. Nii nagu PS §-des 89 ja 119 ettenähtud juhtudel, ei ole ka siin Vabariigi Presidendil võimalust otsustada, kas erakorralised valimised välja kuulutada või mitte – president peab seda tegema igal juhul. Diskontinuiteedi põhimõttest lähtudes (vt § 61 komm 4) ning arvestades, et Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamine on mõeldud sanktsioonina parlamendikoosseisule, kelle suhtes rahvas on seaduseelnõu tagasi lükates avaldanud umbusaldust (vrd komm 3), tuleb asuda seisukohale, et rahvahääletuse kavandamine järgmise Riigikogu koosseisu volituste ajale ei ole kooskõlas PS-ga (vrd aga RaHS § 3 lg 3 ls 3).

PS et tee keeleliselt vahet erinevate rahvahääletuste vahel, mis võivad PS kohaselt toimuda seaduseelnõu, muu riigielu küsimuse või PS muutmise üle otsustamiseks. Samuti reguleerib RaHS (PS § 106 lg 2) nii seaduseelnõu, muu riigielu küsimuse kui ka põhiseadusmuudatuse vastuvõtmiseks korraldatava rahvahääletuse menetlust. Siiski on vaieldav, millises ulatuses ja kas üldse laieneb PS §-des 105 ja 106 sätestatu PS muutmise seaduse eelnõu vastuvõtmiseks korraldatavale rahvahääletusele. PS kommenteeritud 3. väljaande (2012) § 105 kommentaarides on asutud seisukohale, et §-d 105 ja 106 ei ole PS muutmise puhul kohaldatavad (vt aga sama väljaande § 164 komm 5 jj, samuti § 167 komm 3 jj). Võib olla küsitav, kas PS XV ptk-s sätestatud normid on §-de 105 ja 106 suhtes leges speciales (erinormid üldnormide suhtes). PS XV ptk-s sätestatud rahvahääletuse kord ei käsitle ammendavalt rahvahääletuse läbiviimise kõiki menetluslikke küsimusi. Nii leiab rahvahääletusele pandud küsimuse vastuvõtmiseks nõutav häälteenamus (§ 105 lg 2) kohaldamist ka rahvahääletuse korraldamisel PS XV ptk alusel.
PS § 105 lg 4 eesmärk toetab selle sätte kohaldamist ka PS muutmise menetluses. PS nõuab erakorraliste valimiste korraldamist juhul, kui rahvas avaldab rahvahääletusele pandud seaduseelnõu tagasilükkamisega Riigikogule umbusaldust (vt komm 3). Seda enam peaks regulatsioon leidma rakendamist juhul, kui rahvas ei toeta hääletusele pandud PS kui riigi toimimise alusdokumendi muudatust (vt § 164 komm-d).
Et hinnata § 106 lg 1 kohaldatavust PS muutmise menetluses, tuleb eristada rahvast kui pouvoir constituant’i (rahva pädevus anda endale põhiseadus) pouvoir constitué’st (rahvas kui põhiseaduses reguleeritud võim). Põhiseadus ei täpsusta rahva õigust anda endale põhiseadus. Rahva kui pouvoir constitué õigus osaleda rahvahääletustel oleneb aga põhiseaduses sätestatust. Võib asuda seisukohale, et § 106 lg 1 leiab kohaldamist ka XV ptk raames, kuna PS autorite soov oli PS muutmist rahva poolt antud küsimustes välistada. Seda käsitlust toetab ka kõnealuse regulatsiooni eesmärk (vt § 106 komm 3). (Teistsugune seisukoht vt Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. Tallinn 2012, § 125 komm 1.)