EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahvi 57 lg 1 sätestab demokraatlikus riigis keskset tähendust omava põhiõiguse – hääleõiguse. Hääleõigus annab isikule peamise vahendi osalemiseks ühiskonnaelu korraldamisel ja teda puudutavate seaduste mõjutamiseks. See tagab ühelt poolt üksikisiku võimaluse teda ümbritseva ja teda mõjutava ühiskonnaelu korraldamises kaasa rääkida, teiselt poolt aga ka riigi tegevuse tunnustatuse ja austatuse, sest otsused tehakse erinevate huvide kaalumise tulemusena.

Hääleõiguslikkust tuleb mõista isiku vastavusena kriteeriumidele, mis on vajalikud selleks, et isik saaks hääletada. Seega kuulub hääleõiguslikule isikule hääleõigus, mis omakorda on aktiivkodanikkonna määratlemise aluseks. Aktiivkodanikkond on isikute hulk, kellele kuulub õigus rahva pädevuses oleva – seega §-s 56 nimetatud vormis – riigivõimu teostamiseks.

Hääleõigus on ühelt poolt käsitatav iga kodaniku subjektiivse, ainuisikulise (põhi)õigusena, teiselt poolt aga riigi toimimist ja demokraatia põhimõtte ellurakendamist tagava funktsioonina. Esimesest aspektist on tegemist isiku-, teisest riigikeskse lähenemisega. Hääleõiguse kui riigi funktsiooni rõhutamine on hääleõiguse kui subjektiivse õiguse käsitlusest vanem ning oli varasemal perioodil Euroopa riigiõigusteaduses kindlalt valitsev. Siiski nähti ka enne II maailmasõda hääleõiguse subjektiivset külge. A-T. Kliimann väitis, et hääleõigus on iseloomult subjektiivne või isiklik, kuna seda ei saa lahutada seda kandvatest isikutest ning seda ei saa kellelegi edasi anda. Avalik-õiguslik olevat hääleõigus aga seetõttu, et see „omistatakse kodanikule mitte oma isiklike sihtide taotlemiseks, vaid üldsuse kasuks“ (A-T. Kliimann. Hääleõigus ja hääletamissund. – Õigus 1931, nr 7, lk 302). Tänapäeval on subjektiivse külje rõhutamine vaieldamatult rohkem levinud, kuigi mõningal määral käsitatakse hääleõigust siiani funktsioonina.

Hääleõigus on põhiõigus. Selle põhiõiguse kandjatel on õigus nõuda, et riik korraldab valimisi ja tagab hääletamisvõimaluse olemasolu rahvahääletuse toimumisel. Asjaolu, et hääleõigus ei paikne II ptk-s, ei näita selle põhimõttelist erinevust, vaid osutab tõsiasjale, et §-l 57 on ka teistsugune iseloom. Paragrahvi 57 normi põhiõigusena käsitamisel tuleb seda vaadelda samuti nagu II ptk-s paiknevaid norme.

On siiski üks erand. PS § 124 lg 3 lubab teenistuse erilaadi huvides seadusega piirata kaitseväes ja asendusteenistuses olevate isikute põhiõigusi. Hääleõiguse kui keskse poliitilise põhiõiguse piiramine teenistuse erilaadi huvides ei ole aga demokraatlikus ühiskonnas vajalik. Niisuguse piirangu õigusvastasust kinnitab ka PS ajalooline tõlgendus, sest Põhiseaduse Assamblee soovis kaitseväelastele hääleõiguse andmist. Ka rahvusvahelise õiguse normid ja standardid ei luba kaitseväelasi hääletamisõigusest ilma jätta (kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 25 ja seda selgitavate üldiste märkuste nr 25 p 16; Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni valimiste hea tava koodeksi p I.1.1 ja raporti nr CDL-AD(2005)011 p 47; vt ka EIKo 12535/06, Karimov vs. Aserbaidžaan, 25.09.2014). PS §-s 130 toodud loetelus põhiõigustest, mida erakorralise või sõjaseisukorra ajal ei saa piirata, ei oleks viide §-le 57 asjakohane, sest sel ajal ei korraldata vastavalt §-le 131 Riigikogu valimisi ning ka rahvahääletuse korraldamine ei oleks sellises õiguslikus olukorras, kus üksikisikute põhiõigused on tagatud oluliselt kitsamalt, demokraatia põhimõttega kooskõlas.

Hääleõigus hõlmab kõiki §-s 56 sätestatud pädevuse teostamise vorme: selle alaliigid on valimisõigus ja rahvahääletamisel osalemise õigus. Valimisõiguse saab jaotada aktiivseks (hääletamisõigus) ja passiivseks (kandideerimisõigus). Viimane on täiendavalt sätestatud § 60 lg-s 2, mis siiski viitab hääleõiguslikkusele ja seab täiendava vanuselise piirangu. Seetõttu tuleneb üksikisiku Riigikogu liikmeks kandideerimise õigus üheaegselt §-st 57 ja § 60 lg-st 2. Aktiivse valimisõiguse hulka kuulub ka õigus kandidaate esitada kui teise isiku valituks saamisele suunatud õigus. Seetõttu kehtivad hääleõiguse piirangud kõigi valimisõiguse ja rahvahääletusel osalemise õiguse vormide kohta niivõrd, kui teistes paragrahvides ei ole sätestatud teisiti.

PS § 57 lg-s 1 on üldnormiga määratletud hääleõiguslikud isikud. Asjaolu, et nimetatud norm on sõnastatud piirava iseloomuga, andes hääleõiguse vaid Eesti kodanikule, ei tähenda siiski, et selline piirang tuleneks otseselt siit. Kodakondsuse nõue tuleneb rahva mõistest, seega riigivõimu teostamise suhtes §-st 56. Kodakondsus, mis on oma olemuselt mõistetav mitmeti (ühelt poolt õigussuhete kompleks, mis seob isikut ja riiki, teiselt poolt kogum õigusi, mis isikul on; vt § 8 komm-d), sisaldab juba oma olemuselt poliitilisi põhiõigusi (poliitilises elus osalemise ja sellega seonduvad õigused) ning välistab printsiibina nende õiguste olemasolu mittekodanikel. Seetõttu, kui soovida lubada teatud poliitilisi õigusi ka mittekodanikele, tuleks seda PS-s väljendada. Hääleõigust ei oma ka § 8 lg-tes 2 ja 3 nimetatud kodakondsuseta (nt välismaal sündinud ning sünnikohajärgselt selle riigi kodakondsuse omandanud ja Eesti kodakondsust mitte taotlenud) isikud, sest neil ei ole kodakondsust, vaid üksnes õigus selle taastamisele. Seega puuduvad neil nõutavad õigussuhted riigiga poliitiliste õiguste suhtes, sealhulgas hääleõigus.

Erandiks on Euroopa Parlamendi valimised, kus nii hääletamis- kui ka kandideerimisõiguse puhul on EL õigusega ette nähtud erisused EL kodanike hääleõiguse osas (ELTL art 20; EL põhiõiguste harta art 39).

Hääleõigus on isikuga seotud põhiõigus, mida ei saa teisele isikule üle anda ning mida iga selle omaja kasutab ise. Sel põhjusel on kodanike võrdsust hääleõiguse suhtes piiratud §-s 57 vanusetsensusega. See piirang tuleneb hääleõiguse olemusest ja sellest, et eeldatavasti ei ole alaealistel väljakujunenud ja selget arvamust või huvi ühiskonnaelu korralduse mõjutamiseks. Hääleõiguse piirang piiratud teovõimega isikutel kannab sama eesmärki.

Hääleõiguse olemasolu isikutel, kes on saanud 18 aastat vanaks, tähendab, et isik peab olema vähemalt 18-aastane. Et hääletamine toimub tegelikkuses mitmel päeval, on võimalik seadusega täpsustada, millisel hetkel (nt hääletamise alguspäev või viimane valimis- või rahvahääletuse päev, aga ka nt valimiste väljakuulutamise päev) peab isik nimetatud nõudele vastama. Seadused on seni lubanud valida või hääletada neil isikutel, kes oma hääle andmise päevaks on jõudnud nõutud ikka. Selline lahendus ei ole siiski ainuvõimalik, kuivõrd eesmärgikesksel tõlgendamisel võib viidata, et isiku ühiskondlik teadlikkus (võime poliitilisi seisukohti väljendada) ei teki nädala või päeva jooksul, vaid eelkõige agitatsiooni käigus samaealistel üldiselt ühtemoodi sünnipäevast sõltumata. Pigem võib keeleliselt täpne tõlgendamine viia sisuliselt erineva kohtlemiseni, millel ei ole demokraatlikus ühiskonnas vajalikku põhjendust, sest hääletamiseks võimaldatud päevade arv osutub erinevaks. Nende hääletajate, kes saavad 18-aastaseks pärast eelhääletamise läbiviimist, võimalused hääletamisel osaleda on selle tulemusel piiratumad, võrreldes teiste valijatega. Sellise erineva kohtlemise põhjendamine hääletaja suutlikkusega mõista hääletamise tähtsust ei ole piisav, eriti arvestades, et valimisõigus ei piirdu vaid hääletamisest osavõtuga, vaid nõuab ka valimiskampaanias osalemisega seotud õiguste kaitset; valijal peab olema võimalus vaidlustada ka valimiste ettevalmistamise ja valimiskampaaniaga seotud otsuseid.

Nõutavasse ikka jõudmise aja küsimus on oluline ka kandideerimisõiguse juures, kus seadused on seni lubanud kandidaadina üles seada isiku, kes on saanud 21-aastaseks. Et kandideerimisdokumentide esitamise päev määratakse seadusega, ei ole PS sõnastusest lähtuv tõlgendus kindlasti ainuvõimalik.

Kodakondsuse kaotamine ja teovõimetuks tunnistamine on ka passiivse hääleõiguse kaotamise alused ajal, kui isik seda Riigikogu liikme või Euroopa Parlamendi liikme mandaati teostades kasutab. Seega lõpevad ka neil alustel Riigikogu liikme volitused lisaks PS § 64 lg-s 2 sätestatule (RKLS § 8 seda siiski ette ei näe; vrd EPVS § 76 lg 1 p 4). Seejuures on teovõime nõue hääleõiguse omamiseks § 57 lg-s 2 seotud isiku võimega oma ülesandeid püsivalt täita, ning juhul kui valitud isik ei vasta enam üldistele teovõime eelduseks olevatele tunnustele, tuleb tema mandaadi lõpetamine otsustada § 64 lg 2 p-s 4 ettenähtud korras, st Riigikohtus.

Paragrahvi 57 lg 2 reguleerib üksnes olukordi, kus isikul on teovõime juba tekkinud. Teovõimetuks tunnistamise all mõistetakse siin avalik-õigusliku teovõime kaotust, mis on tihedalt seotud tsiviilõigusliku teovõime mõistega. Mõlema eesmärk on tunnistada üksnes selliseid isiku toiminguid, millest isik ise aru saab ja mida ta ise teha suudab. Et tsiviilõiguslikud tehingud erinevad keerukuselt hääletamisest ja kandideerimisest, on võimalik eristada tsiviil- ja avalik-õiguslikku teovõimet. Nii peaks hääleõigusest saama ilma jätta ka piiratud teovõimega isiku tsiviilõiguse tähenduses, kui tsiviilõigus sätestab teovõime piiramise võimalused üksnes väga piiratud ulatuses (st seadusega saab vastavat küsimust reguleerida mõlemal viisil). Kuni TsÜS jõustumiseni 2002. a juulis oli tsiviilõiguse tähenduses teovõimetuks tunnistamine määrav ka hääleõiguse suhtes. Et TsÜS teovõimetuks tunnistamist ette ei näe ja PS loomise ajal teovõimetuks tunnistatutena käsitatud isikud on eraõiguslikes suhetes piiratud teovõimega, siis on õigustatud TsMS regulatsioon, mis võimaldab mõnel juhul piiratud teovõimega isiku hääleõigusest ilma jätta. Nii sätestab TsMS § 526 lg 5, et kui kohus seab eestkoste eestkostetava kõigi asjade ajamiseks või kui eestkostja ülesannete ringi selliselt laiendatakse, loetakse lisaks, et eestkostetav on tunnistatud valimisõiguse suhtes teovõimetuks ja ta kaotab hääleõiguse. Nimetatud sätte tähenduses tuleb valimisõigusena mõista õigust osaleda rahvahääletusel ja Riigikogu valimistel nii valijana kui ka kandidaadina. Kohtulahendis ei ole sätte kohaselt vajalik eraldi hääleõiguse piiramist ette näha, sest see toimub seaduse kohaselt automaatselt.
Paragrahvi 57 lg 2 piirangul on ka formaalne külg: teovõimetuks tunnistamisega saab isiku hääleõigusest ilma jätta vaid kohus. See on täiendav tagatis, et keskse poliitilise põhiõiguse piiramine toimuks erapooletult, arvesse võtmata isiku maailmavaatelisi eelistusi. Rahvusvahelised organisatsioonid soovitavad piiratud teovõimega isikute hääleõiguse piiramisest loobuda või kohaldada selliseid piiranguid äärmiselt kitsalt (vt nt Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni seisukoht CDL(2011)041rev); igatahes on nõutav, et hääleõiguse piirang otsustataks iga isiku puhul eraldi, et vältida puuetega inimeste stigmatiseerimist ja puude tõttu diskrimineerimist (EIKo 38832/06, Alajos Kiss vs. Ungari, 20.05.2010).

PS ei välista otsesõnu võimalust teha hääletamine kohustuslikuks. Kui 1931. a kehtestas Riigikogu seadusega hääletamissunni, olid Eesti riigiõigusteadlased selle põhiseaduspärasuse küsimuses eri meelt. J. Uluots leidis, et hääleõigusega kaasneb loomuldasa kohustus hääletada ja seadus võib näha ette sanktsiooni kodanikule, „kes ei ilmunud rahva kui riigiorgani funktsioonide täitmisele“ (J. Uluots. Rahvas ja ta funktsioneerimine Eesti Põhiseaduse järgi. – Õigus 1932, nr 6). A-T. Kliimann väitis aga, et kui PS oleks tahtnud hääletamisõigusega siduda kohustuse, oleks pidanud seda otsesõnu mainima või hääletamiskohustuse loomise võimaluse ette nägema, nõnda nagu see oli toona (ja on ka praegu) mitmes riigis. Seetõttu olevat PS-ga vastuolus ka valitsusasutuste kontroll selle üle, kes ilmus ja kes ei ilmunud hääletamisele, andmete edastamine eraisikutele selle kohta, kes ei käinud hääletamas või viimaste nimede avalikustamine, samuti valitsusasutuste sees nimekirjade pidamine nende kohta, kes ei hääletanud (A-T. Kliimann. Hääleõigus ja hääletamissund. – Õigus 1931, nr 7, lk 309). Siiski oleks hääletamissunni näol tegu põhiõiguse, esijoones üldise vabadusõiguse piiranguga. Raske on näha, milline võiks olla sellise piirangu legitiimne eesmärk, kui võtta arvesse, et Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimistel ning rahvahääletusel puudub kvooruminõue. Nõustuda ei saa J. Uluotsa väitega, et hääletamisõigusega kaasneb loomuldasa kohustus hääletada. Seega eeldaks sellise kohustuse panemine nõnda eesmärki, mis jääks hääletamiskohustuseta saavutamata. Seletuskirja kohaselt tingis 1931. a hääletamissunni loomise muuseas kaalutlus, et enam kui kolmandik Eesti kodanikest oli Riigikogu valimistel, st riigielu küsimuste käsitamisel passiivne. Demokraatiat ohustava poliitilise passiivsusega võitlemiseks saab aga kasutada ka teisi vahendeid. Eeskätt saab seda nõnda, et avaralt kaitstakse mitte üksnes hääletamisõigust, vaid ka teisi poliitilisi õigusi, sh ajakirjandus- ja erakonnavabadust.

Hääleõigus hõlmab võimaluse anda oma hääl valimistel mis tahes isikule, rahvahääletusel küsimuse või seaduseelnõu poolt või vastu. Sellest tulenevad mitmesugused nõuded valimiste ja rahvahääletuse läbiviimisele (mille sisustamisel on võimalik tugineda EIÕK 1. protokolli art-le 3 ja sellekohasele kohtupraktikale).

Paragrahvis 57 sätestatud põhiõigus nõuab nii valimiste kui ka rahvahääletuse läbiviimisel demokraatlike standardite järgimist, sh valimiste perioodilist läbiviimist, hääletamise korraldamist sõltumatu organi poolt, hääletajatele piisavate tegelike võimaluste loomist hääletamisel osaleda, häältele võrdse kaalu andmist ja valimiskampaaniale piirangute kehtestamist hääletamise võrdsuse ja hääletamisvabaduse tagamiseks. Piirangute kehtestamine valimiskampaaniale teenib eelkõige võimaluste võrdsuse loomise huve. Nii on lubatavad valimis- või rahvahääletuse kampaania kulutustele piirangute kehtestamine, ajakirjandusele reklaami võrdses mahus edastamise nõude esitamine iga väljaande lõikes (vt § 44 komm-d 18–19). Oluline on erakondade rahastamisel võrdsete võimaluste põhimõtte järgimine ja riigieelarvest rahastamine.

Nõutav on ka valimisi ja rahvahääletust puudutavate põhiliste normide püsimine muutmatuna valimiste või rahvahääletuse eel, mida on põgusalt mainitud ka otsustes RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02 ja RKPJKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05 seoses KOV volikogude valimistega. Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni poolt vastu võetud valimiste hea tava koodeksi (CDL-AD(2002)023rev2-cor) p-s II.2.b on peetud tähtajaks, mille kestel ei tohi muuta valimisreeglistiku olulisi küsimusi, üht aastat. Sama tähtaja järgimist peetakse vajalikuks rahvahääletuse suunistes (CDL-AD(2020)031) rahvahääletuse oluliste küsimuste regulatsiooni muutumatuna püsimisel.

Valimised ja rahvahääletuse peab demokraatia põhimõttele vastavuse tagamiseks läbi viima sõltumatu organ. RKVS ja RaHS näevad ette, et valimised ja rahvahääletuse viivad läbi valimiskomisjonid, mis on moodustatud mitmeastmelisena. Keskvalimiskomisjonina tegutseb Vabariigi Valimiskomisjon. PS ei nimeta Vabariigi Valimiskomisjoni mujal kui PSRS §-s 3, mis nägi ette 1992. a põhiseaduslike institutsioonide moodustamise korra. Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni vastu võetud valimiste hea tava koodeksi p-s II.3.1 peetakse vajalikuks kõrgema astme valimiskomisjoni tegutsemist alaliselt ning selle liikmeskonda parlamendi esindajate ja vähemalt ühe kohtuvõimu esindaja või muu põhjalike teadmistega õigusteadlase kuulumist. Valimiskomisjonide liikmetele tuleb tagada asjakohane väljaõpe ning nende ametist vabastamine võib toimuda vaid seaduses sätestatud alustel. Veneetsia komisjoni rahvahääletuse suuniste p-des I.3.1 ja II.4.1 peetakse vajalikuks sedagi, et rahvahääletusele pandava küsimuse sõnastuse või seaduseelnõu nõuetekohasuse osas oleks sõltumatul komisjonil kontrolliõigus ning ka kohustus anda hääletajatele olulist ja tasakaalustatud teavet rahvahääletuse küsimuse ja otsuse tagajärgede kohta. Rahvahääletuse ja valimiste sõltumatuse tagamise nõudeks on ka erapooletute vaatlejate osalemise võimaldamine ning efektiivse kaebevõimaluse loomine. Nii RKVS kui ka RaHS näevad ette kaebuste esitamise kõrgemalseisvale valimiskomisjonile ning Vabariigi Valimiskomisjoni otsuste ja toimingute peale, sh kaebuste läbivaatamisel, Riigikohtule. Vabariigi Valimiskomisjonile on seadustega antud õigus määruste kehtestamiseks. Selline õigus määrusi anda on rahvahääletuse ja valimiste sõltumatuse tagamiseks vajalik. Vastasel korral ei ole võimalik konkreetsete valimiste või rahvahääletuse korraldamisel hääletamisvabaduse, hääletamise salajasuse ja võrdsuse ning ühetaolisuse tagamiseks vajalike otsuste tegemine erapooletu ja sõltumatu organi poolt. Seadusega selliste küsimuste lahendamine ei ole normide detailsust ja kohati tehnilist või muud väheolulist iseloomu arvestades põhjendatud.

Selliste põhimõtete kohta vt ka § 60 komm-d 7, 8 ja 34–52.