EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Eesti riikluse tekkes, selle taastamises ja arengus on KOV-l olnud ja on täita väga oluline roll. Demokraatlikus ühiskonnas seob KOV riigi tsiviilühiskonnaga, ta on üks tänapäevase demokraatliku valitsemisviisi alustugesid. Seega on KOV kaitse ja tugevdamine ühtlasi panus demokraatia ja avaliku võimu detsentraliseerimise põhimõtetesse.

Eesti rahvas saavutas omariikluse 1918. aastal suuresti tänu väljakujunenud omavalitsustraditsioonidele. Seega sai riik toimiva KOV näol juba iseseisvuse kehtestamisest alates endale tõhusa toe ühiskonnaelu demokraatlikul korraldamisel. KOV õiguslikud alused sisaldusid Eesti Vabariigi 1920., 1933. ja 1937. a PS-des.

1980. aastate lõpus alanud KOV taasloomine andis olulise panuse taastatava Eesti omariikluse demokraatliku aluse kujundamisse. Ülemnõukogu 08.08.1989 otsus (ÜVT 1989, 26, 348) nägi ette haldusreformi läbiviimise aastatel 1990–1994.

Omariikluse tingimustes aset leidnud sügavad ühiskondlikud, majanduslikud, sotsiaalsed ja demograafilised protsessid tingisid vajaduse KOV süsteemselt reformida. Aastatel 2015–2017 ette valmistatud ja läbi viidud haldusreformi tulemusena kujunes Eesti uus territoriaalne muster: KOVü-de arv vähenes 213-lt 79-ni. Reformi tulemusena on KOV elanike arvu mediaankeskmine kasvanud keskmiselt neli korda ja territoorium kolm korda. Kui enne reformi oli Eestis 169 alla 5000 elanikuga KOVü-d (u 79% omavalitsusi), siis pärast reformi jäi alla 5000 elanikuga vaid 15 KOVü-d (u 19% omavalitsusi). Tunduvalt kasvas üle 11 000 elanikuga KOVü-de arv (16-lt 28-le e 7,5%-lt 22%-le). KOV-dele suurema otsustusõiguse andmine ja sellele vastava tugeva tulubaasi kujundamine on aga haldusterritoriaalsetest muudatustest pikemaajalisem protsess.

Tunnustades KOV kui põhiseadusliku institutsiooni kaalukat rolli Eestis, kehtestas Riigikogu riikliku tähtpäevana 1. oktoobri kui omavalitsuspäeva (PTS § 3 p 4⁴).

KOV reguleeritakse enamiku riikide põhiseadustes. Eesti Vabariigi PS-s on KOV-l eraldi alajaotus – XIV peatükk, relevantseid norme leidub ka PS teistes alajaotustes. EKOH kui rahvusvahelise õiguse dokument tunnustab kohalike territoriaalsete korporatsioonide õigust omavalitsusele, jätab aga igale riigile õiguse nende korralduse üle otsustada. Eesti Vabariik ratifitseeris harta 28.09.1994, kohustudes järgima kõiki selles sisalduvaid põhimõtteid. Harta jõustus Eesti suhtes 01.04.1995. Koostoimes PS normidega annavad harta kui Euroopa demokraatlike riikide mitmekesist omavalitsuskogemust üldistava rahvusvahelise lepingu normid KOV-le kindla õigusliku aluse. 16.02.2011 ratifitseeris Riigikogu EKOH kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses osalemise õigust käsitleva lisaprotokolli. (EKOH LP).

Eesti varasemastes PS-des juhinduti riikliku omavalitsuse teooriast, mille kohaselt on KOV üks riikliku kohahalduse organiseerimise vorm, teiste sõnadega – riigivalitsemise eriliik. Selle teooria järgi on kõik võimuvolitused KOV-le andnud riik. Seega on nende allikaks riigivõim. Riik teostab järelevalvet enda poolt antud ülesannete täitmise üle. Kas konkreetset riiklikku ülesannet täidab riigi- või KOV organ, on selle kontseptsiooni kohaselt vaid otstarbekuse küsimus. Siiski näeb riikliku omavalitsuse teooria KOV ja keskhaldusorganite erinevust selles, et omavalitsuskandja on iseseisev õigussubjekt – avalik-õiguslik juriidiline isik – ja KOV ei teosta riigiametnikud, vaid kohaliku halduse tulemuslikkusest huvitunud kohalikud elanikud oma esindajate kaudu või vahetult.

Riikliku omavalitsuse teooriale vastandub vaba kogukonna teooria e kogukonna loomulike õiguste teooria, mille kohaselt on kogukonna õigusel otsustada ja korraldada oma asju samasugune loomulik ja võõrandamatu iseloom nagu inimeste õigustel ja vabadustel. Kogukondliku omavalitsuse läbiva tunnusena nähakse rahvavõimu e demokraatia põhimõtet. Rangelt eristatakse olemuslikult kohalikke e kogukondlikke küsimusi ja riiklikke küsimusi. See teooria rajaneb loomuõiguse ideedel, mis tunnistavad KOVü-sid võimu algallikana, ja põhistab riigi kohustust austada kogukondliku halduse vabadust ning kogukondlike õiguste võõrandamatust.

Tänapäeva õigussüsteemis neid omavalitsusteooriaid puhtal kujul enam ei rakendata. Ka kehtiva PS puhul võib tuvastada mitmete omavalitsusteooriate sünteesi.

PS järgi on KOV aluseks idee kogukonnast, kelle ülesandeks on lahendada selle kogukonna probleeme ja korraldada kohalikes huvides (vajadusel ka vastuolus keskvõimu huvidega) kogukonna elu (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 35). KOV eesmärk ja põhisisu on kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine kohaliku kogukonna poolt (PS § 154 lg 1).

KOV on PS-s järjekindlalt eristatud täidesaatvast riigivõimust (nt § 14, § 86 ja § 139 lg 1). Selles avaldub avaliku võimu detsentraliseerimise printsiip. KOVü-d (nende autonoomia) eksisteerivad avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides (vertikaalne võimude lahusus). Põhiseaduse Assambleel rõhutas J. Raidla: „Omavalitsuste nii kaudne kui otsene riigikeskseks muutumine peaks meie arvates saama välistatud.“ (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 56).

Teisalt pole KOVü-d PS kohaselt mõeldud olema n-ö riigid riigis: neil puudub föderatsiooni subjektidele omane seadusandlik üldpädevus (unitaarriigi printsiip (PS § 2 lg 2)) ja tegu on riigist madalama võimutasandiga (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33). KOVü-d on riigiga seotud nii territoriaalselt (PS § 2 lg 2) kui ka funktsionaalselt (riiklike ülesannete täitmine (PS § 154 lg 2), järelevalve (PS § 160)).

PS-s on mõistet „kohalik omavalitsus“ kasutatud järjekindlalt üldmõistena (§-d 14 ja 26, § 28 lg 3, § 30 lg 1, § 32 lg 3, § 37 lg-d 1 ja 2, § 42, § 44 lg-d 2 ja 3, § 45 lg 1, § 46 ja 51, § 52 lg-d 1 ja 2, § 65 p 16, § 104 lg 2 p 4, § 133 p 3, § 139 lg 1, § 142 lg 1, §-d 143 ja 154–160), konkretiseerides seda vaid erandjuhtudel (§ 79 lg-s 5, §-s 131 ja § 156 lg-s 2 ja PSRS § 6 lg-s 1 nimetatakse volikogu ehk KOV esinduskogu). KOV organite nimetamata jätmine (erand on § 104 lg 2 p 4, mida tuleks tõlgendada KOVVS-na) on PS-s taotluslik, võimaldades selle põhiseadusliku institutsiooni sisustamisel ja tõlgendamisel suuremat paindlikkust. Siiski on oluline arvestada, et PS § 156 lg-s 1 ja EKOH art-s 3 nähakse ette KOV esindusdemokraatlik sisestruktuur, millest tuleneb volikogu prioriteet täitevorgani(te) suhtes kohaliku elu küsimuste otsustamisel.

Avaliku halduse üldise organisatsioonilise printsiibina võib KOV määratleda kui teatud liiki avalike ülesannete (kohaliku elu küsimuste) iseseisvat seaduse alusel ja kohalikku spetsiifikat arvestavalt toimuvat lahendamist neist eriliselt puudutatud ja huvitatud isikute (püsielanikkond) poolt, kes legitimeerib selleks vastavad organid või tegutseb sel eesmärgil vahetult ise (vt EKOH art 3; KOKS § 2). KOV kandjad on KOVü-d – vallad ja linnad (PS § 155 lg 1) kui avalik-õiguslikud territoriaalkorporatsioonid. KOV on üksikisikule kõige lähemal asuv avalik võim. Kohalike elanike reaalse osaluseta neid vahetult puudutavate otsustuste kujundamisel kaotaks KOV oma sisulise tähenduse.

Õigusriik järgib oma suhetes KOV-ga PS sätteid ja mõtet, mis ei jäta ruumi riigivõimu meelevaldsusele e omavolile.

Omavalitsusprintsiibi vormiliseks ja sisuliseks realiseerimiseks annavad PS XIV ptk (§-d 154, 155, 157–160) ja EKOH sätted KOVü-le riigi ja teis(t)e KOVü(de) suhtes teatud kogumi õigusi, millele vastavad riigi ja teis(t)e KOVü(de) teatud kohustused (KOV tagatis ehk garantii). Ühtlasi on tagatis ka objektiivne põhiseaduslik väärtus (riigikorralduslik struktuuriprintsiip). Tegu ei ole KOVü põhiõigusega: PS § 9 lg 2 ei hõlma valda ja linna kui avalik-õiguslikku juriidilist isikut ja KOVü oma suhetes riigiga ja teis(t)e KOVü(de)ga põhiõiguste kataloogile tugineda ei saa (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 25; RKPJKo 19.01.2010, 3-4-1-13-09, p 18; RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 199; RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p-d 22 ja 33). See asjaolu aga ei tähenda, et PS lubaks kohelda KOVü-d meelevaldselt. Õigusriigi aluspõhimõttest (PS § 3) tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt. Seda kinnitab ka PS § 152 lg 2, mille kohaselt tunnistab Riigikohus kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus PS sätte või mõttega.

KOV tagatise raames võib eristada järgmisi tasandeid:

1) õigussubjektsuse tagatis,

2) enesekorraldusõiguse tagatis,

3) finantstagatis,

4) kohaliku eelarve iseseisvuse tagatis,

5) õiguste kaitse tagatis.

Õigussubjektsuse tagatise (PS § 154 lg 1, §-d 155 ja 158, EKOH art 5) eesmärk on õiguslikult tagada KOV koht avaliku halduse tasakaalustatud tervikstruktuuris ja vertikaalne võimude lahusus.

Õigussubjektsuse tagatis hõlmab:

1) KOV instituudi tagatise (PS § 154 lg 1) – keelu seadusandjale kaotada PS-st madalamalseisva aktiga KOV instituuti (RKPJKo 20.12. 2016, 3-4-1-3-16, p 86);

2) KOVü-de liikide kaitse (PS § 155 lg 1);

3) KOVü piiratud individuaalse õigussubjektsuse tagatise (konkreetse KOVü õigused riigi poolt tema haldusterritooriumi suuruse muutmisel või õigussubjektsuse lõpetamisel).

Enesekorraldusõiguse tagatise (PS § 154 lg 1 ja § 160, EKOH art 4 lg-d 2 ja 4, art 6 lg 1) kui KOV põhitagatise (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 29) eesmärk on tagada KOVü enesekorraldusõigus e autonoomia, mille põhisisuks on otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 22).

Finantstagatise (PS § 154 ja § 157 lg 2, EKOH art 9) alla kuuluvad õigused on suunatud enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele, seondudes valdade ja linnade majandusliku suutlikkusega täita avalikke ülesandeid (omavalitsuslikud ülesanded e kohaliku elu küsimused (PS § 154 lg 1), riiklikud ülesanded (PS § 154 lg 2)) (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 41; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 50). Tagatis on alus KOVü-de rahastamise korraldusele, mis moodustub ühelt poolt omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemist ja teiselt poolt KOVü-dele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamist reguleerivatest sätetest (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 61). Nõuetekohase KOVü-de rahastamise mehhanismi loomine on PS §-st 154 tulenevalt riigi ülesanne. Võrreldes PS § 154 lg-s 1 sisalduva KOVü põhitagatisega – enesekorraldusõigusega – on finantstagatisega seotud õigused teisejärgulised (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 43).

Kohaliku eelarve iseseisvuse tagatis (PS § 157 lg 1) konkretiseerib KOVü enesekorraldusõigust eelarve valdkonnas. Riigieelarve (PS § 115) ja kohalikud eelarved on lahutatud.

KOVü-le peab olema tagatud reaalne võimalus oma põhiseaduslike õiguste efektiivseks kaitseks.

KOVü põhiseaduslikke õigusi võivad riivata arvukad õigustloovad aktid ja haldusaktid. KOV tagatise riive on põhiseaduspärane, kui vastuvõetud õigustloov akt või selle alusel antud haldusakt on kehtestatud ettenähtud menetluskorras ja vormis pädeva organi poolt (formaalne õiguspärasus) ning see kehtestati andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas (sisuline e materiaalne õiguspärasus).

KOV õiguste kaitse tagatise eesmärk on võimaldada KOVü-l vaidlustada oma põhiseaduslike õiguste rikkumist. KOVü vahendliku kaitse võimalusi puudutavad PS §-d 107, 142 ja 152. Ehkki vahetu kaitse võimalust PS sõnaselgelt ette ei näe, ei ole see PS kohaselt ka välistatud.
Kuigi KOVü-le ei laiene tema suhetes riigiga PS § 15, ei tähenda see, et KOVü kaebeõigus riigi vastu ei ole üldse PS-ga kaitstud. RKHK on sedastanud, et kohtukaebeõigus on tuletatav KOVü enesekorraldusõigusest ja on enesekorraldusõiguse teostamiseks vajalik siis, kui enesekorraldusõiguse tagamiseks puudub muu tõhus menetlus (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 22). EKOH art 11 sätestab, et KOVü-l on õigus taotleda kohtulikku kaitset, et kindlustada oma volituste vaba teostamine ja respekt selliste KOV printsiipide suhtes, mis on sätestatud PS-s või riigisiseses seadusandluses. RKHK on märkinud, et EKOH art-st 11 ei tulene kategoorilist nõuet, et KOV õiguslik seisund peab olema just kohtulikult kaitstav (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 22). Harta art-s 11 nimetatud õigus kohtulikule õiguskaitsevahendile hõlmab ka kohtule ekvivalentset jurisdiktsioonilist organit, mis on õiguslikult moodustatud, iseseisev teistest avaliku võimu organitest ja erapooletu teiste juhtumi osapoolte suhtes. Õigus kohtulikule õiguskaitsevahendile ei ole absoluutne õigus, kuid selle täielik välistamine või ülemäärane kitsendamine ei ole ühildatav EKOH art-ga 11, samuti õigusriigi (PS § 10 lg 1) põhimõttega. KOVü-de ja riigi vaheliste avalik-õiguslike vaidluste kohtulikuks lahendamiseks on kehtestatud kaks kohtumenetluskorda – halduskohtumenetlus ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus. Alternatiivina halduskohtumenetlusele on KOVü jaoks tema põhiseadusliku tagatise rikkumise korral avatud ka vaidemenetlus (HMS 14. ptk). Vald või linn saab esitada primaarnõudeid riigi haldusorgani haldusakti või toimingu suhtes (RVastS 2. ptk), samuti RVastS § 17 lg-st 1 tulenevalt nõuda haldusorganilt haldustegevusega tekitatud kahju hüvitamist.

KOVü võib oma põhiseadusliku tagatise rikkumise korral haldusaktiga (HMS § 51 lg-d 1 ja 2), üksikjuhtumi reguleerimiseks sõlmitud halduslepinguga (HMS § 95) või toiminguga (HMS § 106 lg 1) taotleda kaitset halduskohtus, kelle pädevuses on avalik-õiguslike vaidluste lahendamine. Vastavalt HKMS § 44 lg-le 4 võib KOVü esitada kaebuse teise avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, sh omandiõiguse ja halduslepingust tulenevate õiguste kaitseks. Sama paragrahvi lg 5 sätestab, et KOVü võib esitada kaebuse ka juhul, kui teise avaliku võimu kandja haldusakt või toiming raskendab oluliselt selle KOVü ülesannete täitmist (vt ka RKHKm 16.01.2014, 3-3-1-41-13, p 14; RKHKo 20.04.2016, 3-3-1-74-15, p 13). Halduskohtumenetluses võib KOVü esitada tühistamis-, kohustamis- keelamis-, hüvitamis-, heastamis- ja tuvastamiskaebusi (HKMS § 37 lg 2).

Riigikohus on:

1) sedastanud, et tuleb tunnustada KOVü õigust esitada halduskohtusse kaebusi sellistes keskkonnaasjades tehtud otsuste tühistamiseks või toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks, mis võivad oluliselt mõjutada KOVü poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada KOV olemuslike ülesannete täitmise võimalusi (RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06, p 16);

2) leidnud, et KOVü enesekorraldusõiguse rikkumise kontrolli tagamiseks tuleb halduskohtusse pöördumist reguleerivaid sätteid korralduse puhul, millega Vabariigi Valitsus annab KOVü vastuseisust hoolimata nõusoleku üldgeoloogilise uurimistöö, uuringuloa või kaevandamisloa andmiseks, tõlgendada selliselt, et see korraldus võib olla vaidlustatud eraldiseisvana lõplikust haldusaktist (RKPJKo 30.09.2009, 3-4-1-9-09, p 33). Selline tõlgendus tagab põhiseaduslike väärtuste suurima kaitse (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36);

3) käsitlenud Riigikontrolli menetlustoimingute (RKS § 41 lg 1) ja muude toimingute vaidlustamisvõimalust (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10);

4) märkinud, et kui omavalitsuslike ülesannete rahastatus langeb mõnes KOVü-s allapoole minimaalselt vajalikku taset, saab KOV ühe võimalusena esitada riigile taotluse täiendava raha eraldamiseks, ja juhul, kui taotlus jääb rahuldamata, pöörduda kaebusega halduskohtusse (HKMS § 44 lg 5). Kaebuse läbivaatamise käigus saab halduskohus hinnata ka KOV rahastamist reguleerivate sätete põhiseaduspärasust (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 92);

5) sedastanud, et vaatamata asjakohaste eriregulatsioonide kestvale puudumisele ei pea kohus asjakohaste kohtulahendite olemasolul haldusekandjate vaheliste rahastamise küsimuste kestvat lahendamist kohtuvõimu vahendusel mõistlikuks. Seetõttu tuleb nende küsimuste lahendamisel esmajärjekorras kasutada ökonoomsemaid haldusesiseseid menetlusi (RKHKo 12.01.2016, 3-3-1-41-15, p 21; RKHKo 17.02.2016, 3-3-1-38-15, p 15).

Kui õigustloova akti andmata jätmise tõttu pole vallale või linnale tagatud raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus või riigieelarvest pole eraldatud piisavalt raha riiklike ülesannete täitmiseks, samuti juhtudel, kui KOVü-le on muul viisil õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju, võib ta esimese astme halduskohtus esitada RVastS §-st 14 tuleneva kahju hüvitamise nõude ja taotleda õigustloova akti andmata jätmise PS-ga vastuolus olevaks tunnistamist. PSJKS § 9 lg 1 ja § 15 lg 1 p 2¹ on seotud RVastS § 14 lg-ga 1 ja seetõttu määratud toimima üksnes koos õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõudega (RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 29; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74). Olukorras, kus riik jättis täitmata RKPJK otsuse ega lahendanud põhiseadusvastast olukorda seoses KOV-de kohustusega osaleda eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises (riiklik ülesanne), sedastas Riigikohus, et kuigi Riigikogu ei ole seadusega kehtestanud normi, mis näeks ette KOV-dele raha eraldamise, ei takista see raha eraldamiseks halduskohtule kohustamiskaebuse esitamist. Õiguslik alus selliseks nõudeks tuleneb RKPJKo-st 3-4-1-26-14 seni, kuni riigi rahaline kohustus KOV-de ees kehtestatakse seadusega. Sellises olukorras võib KOV oma õiguste kaitseks esitada kohustamiskaebuse riigi vastu (HKMS § 37 lg 2 p 2, § 44 lg 4). Juhul kui KOV enda põhiülesande täitmine (nt munitsipaalkooli pidamine) peaks kohtumenetluse kestuse tõttu osutuma raskendatuks või võimatuks, on kohtul õigus kaaluda esialgse õiguskaitse rakendamist ning vajaduse korral kohustada riiki eraldama vaidlusalused summad KOV-le enne vaidluse lõppu HKMS §-des 249–254 nimetatud alustel ja korras (RKHKo 21.05.2015, 3-3-1-84-14, p 15; vt ka RKHKo 12.01.2016, 3-3-1-41-15, p 18).

Kui konkreetse asja lahendamisel tekib kahtlus asjasse puutuva normi põhiseaduspärasuse üle, peab kohus tuvastama selle põhiseaduspärasuse. Koos tema põhiseaduslikku tagatist rikkuva haldusaktiga saab KOVü vaidlustada ka selle andmise aluseks olnud üldakti vastavust PS-le. PS § 152 lg 1 sätestab, et kohus jätab kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus PS-ga. PSJKS-st ja HKMS-st tuleneb, et kui esimese või teise astme halduskohus on kohtuasja lahendamisel jätnud kohaldamata mis tahes asjasse puutuva õigustloova akti või välislepingu, tunnistades selle PS-ga vastuolus olevaks, edastab ta kohtuotsuse või -määruse Riigikohtule, millega käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus. Mõeldav on ka, et halduskohtus toimub KOVü ja riigi vaheline õigusvaidlus ning KOV volikogu on esitanud PSJKS § 7 alusel kaebuse seoses vaieldava haldusakti või toimingu aluseks oleva üldakti vastuoluga KOV põhiseadusliku tagatisega.

KOVü-de võimalusi oma õigusi kohtulikult kaitsta laiendab oluliselt PSJKS § 7, mis sätestab KOVü volikogu õiguse esitada Riigikohtule taotlus tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus PS-ga vastuolus olevaks, või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus KOV põhiseaduslike tagatistega. Riigikohtu hinnangul võimaldab PSJKS § 7 taotlejal vaidlustada ka seadusandja õigustloova akti andmata jätmist, kui see rikub KOV põhiseaduslikku tagatist (nt finantstagatise rikkumine riigieelarvest riikliku kohustuse täitmiseks vahendite eraldamata jätmisega). Kuigi PSJKS §-s 7 sätestatud loetelu ei maini sõnaselgelt õigustloova akti andmata jätmist, on Riigikohus PSJKS § 4 lg-te 1 ja 2 alusel pädev KOV volikogu taotluse alusel kontrollima õigustloova akti andmata jätmist (RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14, p 47.1; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74). PSJKS § 7 annab KOVü-dele põhiõiguste kandjatega võrreldes laiema õiguse vaidlustada õigusaktide vastavust PS-le (RKPJKo 30.09.2009, 3-4-1-9-09, p 27). Kui põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses vaidlustatud õigusakti või selle sätte rakendamisega seoses pole tekkinud ühtki õigusvaidlust, kujutab PSJKS §-s 7 sätestatu endast KOV volikogule antud võimalust algatada Riigikohtus abstraktne normikontroll.

PSJKS §-st 7 tulenevad KOVü taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks lubatavuse eeldused. Esiteks peab taotluse olema esitanud KOVü volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu KOV põhiseadusliku tagatisega (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 44–46). Esimese tingimuse täitmiseks on vajalik, et KOV volikogu otsus esitada PSJKS § 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega (KOKS § 45 lg 5 ls 2). PSJKS § 7 ja KOKS § 45 lg 5 teise lause asjasse puutuvas osas sätestatud nõude esimene eesmärk on anda otsusele pöörduda Riigikohtusse tavapärasest kõrgema häälteenamuse (volikogu koosseisu häälteenamus) kaudu tugevam legitimatsioon, mis ühtlasi peab välistama põhjendamatud pöördumised Riigikohtu poole. Samuti on nimetatud sätete eesmärk kindlustada, et volikogu tahe pöörduda Riigikohtusse kujuneb vabalt ning täie teadmise juures langetatava otsuse sisust. See demokraatiaprintsiibist tulenev eeldus peab ühtlasi tagama, et põhiseaduslikkuse järelevalve taotlusest ei kujune poliitilise võitluse instrument. Lisaks näeb PSJKS ette, et õigustloova akti põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus peab olema põhistatud ning selles tuleb märkida PS sätted või põhimõtted, millele vaidlustatav õigustloov akt ei vasta. Seegi nõue on kehtestatud selleks, et volikogu otsustaks nõuetekohasel hääletamisel taotluse sisu üle ega piirduks üldsõnalise volitusega Riigikohtusse pöörduda. Eeltoodud põhjustel on RKPJK sedastanud, et KOKS § 45 lg 5 teist lauset asjasse puutuvas osas tuleb sisustada selliselt, et PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumise otsustamiseks peab volikogu hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle. Selline tõlgendus aitab vältida hilisemaid vaidlusi selle üle, kas volikogu taotluse lõpptekst vastab volikogu etteulatuvalt antud volituses sisalduvale tahtele (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 79–81). Kui kohtuasjas 3-4-1-3-16 ei pidanud Riigikohus eeltoodud tõlgendusele tuginemist volikogu taotluse lubatavuse hindamisel veel põhjendatuks (kuna varasemas praktikas ei olnud taotluse lubatavust sellest perspektiivist ühetaoliselt käsitletud ja polnud alust eeldada, et volikogu otsus langetati liiga vähese teabe põhjal või et see oli muul viisil kallutatud – vt p 82), siis nn sundühendamismääruste vaidlustamise kohtuasjades kohaldas Riigikohus seda nõuet juba rangelt. Kui taotlusest ega sellele lisatud dokumentidest ei nähtunud, et volikogu hääletas taotluse esitamist otsustades ühtlasi taotluse lõppteksti üle, jättis Riigikohus oma määrusega taotluse käiguta ja andis taotluse esitaja(te)le tähtaja puuduste kõrvaldamiseks (RKPJKm 02.08.2017, 5-17-14/3; RKPJKm 02.08.2017, 5-17-15/4; RKPJKm 02.08.2017, 5-17-16/3; RKPJKm 02.08.2017, 5-17-17/3; RKPJKm 02.08.2017, 5-17-18/3; RKPJKm 02.08.2017, 5-17-20/3; RKPJKm 02.08.2017, 5-17-24/3).

Riigikohus ei hinda taotluse lubatavuse eeldusena KOV põhiseaduslike tagatiste riive võimalikkust, sest riive võimatuse e selle ilmselge puudumise kindlakstegemine eeldab asjakohase põhiseadusliku tagatise kaitseala avamist ja selle selgitamist, kas vaidlustatud õigusakt või selle säte võib seda kaitseala negatiivselt mõjutada. See on aga juba sisuline hinnang vaidlustatud õigusakti sätte põhiseaduspärasuse kohta (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 44 ja 48).

Õigusriigi aluspõhimõttest (PS § 3) tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt. Seda kinnitab ka PS § 152 lg 2. Seega ei tohi riik, vaatamata sellele, et KOVü-d ei ole põhiõiguste kandjad ega saa seetõttu tugineda põhiõiguste ja vabaduste kataloogile, kohelda neid meelevaldselt (nt põhjendamatult ebavõrdselt). Riigikohus Kuni sedastas (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 89–91), et kuna PS jätab Riigikogule riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel suure otsustusruumi, tuleb arvestada ka unitaarriigi põhimõtet (PS § 2 lg 2) ja kuna KOV ei ole põhiõiguste kandja, vaid adressaat (PS § 14), siis ei ole võimalik HRS põhiseaduspärasust hinnates järgida range proportsionaalsuskontrolli nõudeid. Riigikohus rõhutas, et kohtuasi erineb oluliselt varasemast kohtuasjast 3-4-1-8-09, milles kohaldati proportsionaalsuskontrolli. Viimati nimetatud kohtuasjas oli küsimuse alla seatud KOV finantstagatise järgimine. Ka Vabariigi Valitsuse sundühendamismääruste põhiseaduspärasuse hindamisel jäi Riigikohus kindlaks juba kohtuasjas 3-4-1-3-16 väljendatud seisukohale (RKPJKo 04.10.2017, 5-17-21/10, p-d 65–66; RKPJKo 04.10.2017, 5-17-22/10, p-d 63–64; RKPJKo 04.10.2017, 5-17-23/10, p-d 64–65; RKPJKo 13.10.2017, 5-17-19/19, p 67). Kuna riigielu küsimuste (nt riigi eriplaneeringu algatamine, koostamine ja kehtestamine) reguleerimisel on Riigikogul suur kaalutlusruum ja kuna KOV ei ole põhiõiguste kandja, ei tule KOV enesekorraldusõiguse riivamisel riigielu küsimuse lahendamisega järgida proportsionaalsuskontrolli nõudeid (RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10, p 79).

Kui volikogu taotleb õigustloova akti kehtetuks tunnistamist põhjusel, et see on vastuolus õiguse üldpõhimõttega (mis ei ole otseselt KOV põhiseaduslik tagatis), peab ta selgitama, kuidas selline vastuolu kahjustab KOV mõnda põhiseaduslikku tagatist (RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08, p 29) või seadusest tulenevate kohustuste kindlakstegemist ja täitmist (RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10, p 61; RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 98). Kui see tingimus on täidetud, siis on taotluses asjakohased ka argumendid, mis puudutavad õigustloova akti formaalset põhiseaduspärasust (õigustloova akti vastuvõtmisel pädevus-, menetlus- ja vorminõuete ning parlamendireservatsiooni, õiguskindluse ja -selguse põhimõtete järgimist; vrd RKPJKo 06.01.2015, 3-4-1-34-14, p 33).

RKPJK on selgitanud, et KOVü-de ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel peab seadusandja arvestama ka õigusselguse põhimõttega. Õigusselgus e -kindlus kehtiva õiguse sisus on üks õigusriigi alustalasid. Õigusele rajatud riigi e õigusriigi põhimõte on PS preambuli kohaselt üks Eesti riigikorralduse aluspõhimõtteid. Seega saab KOVü tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 26). Samas ainuüksi see, et õigusakt on õigusselgusetu, ei ole veel KOVü põhiseadusliku tagatise rikkumine (vt õigusselgusega seoses ka nt RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 22; RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-d 25, 27; RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 113, 123–130).

Eelöeldu kehtib ka õiguskindluse põhimõtte kui õiguse üldpõhimõtte kohta tervikuna (RKPJKo 19.01.2010, 3-4-1-13-09, p 39), samuti teiste õiguse üldpõhimõtete kohta. Riigikohus on sedastanud, et võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte riigivõimu harude vahelistes suhetes (PS § 4) ning Riigikogu liikme ameti ja muu riigiameti ühitamatuse põhimõte (PS § 63 lg 1) KOV põhiseaduslikke tagatisi ei sisalda (RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 53).

Riigikohus ei lugenud õigusselgusetuks olustikku, kus suure osa KOVü-de õigussubjektsust lõpetava haldusreformi käigus ei olnud õiguslikud muudatused KOV ülesannete sfääris (vt HRS § 38), avalike teenuste kvalitatiivsete ja kvantitatiivsete nõuete osas ning rahastamises volikogude taotluste kohtusse esitamise ajaks veel teostunud. Kohus lähtus järgmistest kaalutlustest:

– PS ei nõua, et KOV peab ette teadma, milliseid riiklikke kohustusi talle tulevikus pannakse;
– avalike teenuste kvalitatiivsete ja kvantitatiivsete nõuete puudumist ei saa riigivõimule ette heita abstraktselt ja tulevikku suunatult;

– täitmist vajavaid kohaliku elu küsimusi ei ole võimalik ammendavalt loetleda, ka võivad need erinevate KOVü-de puhul, sotsiaal-majandusliku olustiku muutustest (vt RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 67) ja seadusandja tegevusest (vt RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 12) tulenevalt muutuda;

– tegu on küsimusega KOV-de rahastamise materiaalsest põhiseaduspärasusest tulevikus;
– olukorras, kus tulevikus kehtima hakkavat seadust ei ole Vabariigi President PS § 107 lg 1 alusel välja kuulutanud, tuleb HRS § 9 lg 9 kohaldamisel lähtuda KOVü-de võimekusest täita kehtiva õiguse järgi kindlaksmääratud ülesandeid (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 123–130).

Kohtu argumentatsiooni tausta aitab mõista ka seisukoht, et HRS-s fikseeritud seadusandja eeldus (5000 elanikuga KOVü-d suudavad neile pandud avalikke ülesandeid täita paremini kui väiksema elanike arvuga KOVü-d) on iseenesest põhiseaduspärane (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 120; vt selle kohta ka § 155 komm 5; vt ka riigikohtunik I. Koolmeistri konkureeriv arvamus ja riigikohtunik J. Luige eriarvamus RKPJKo-le 20.12.2016, 3-4-1-3-16).

KOVü-l ei ole õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust teiste isikute subjektiivsete õiguste kaitseks (RKPJKo 21.02.2003, 3-4-1-2-03, p 13; RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 41). Ka ei anna PSJKS KOV volikogule abstraktse normikontrolli raames pädevust vaidlustada Riigikohtus KOV põhiseaduslike tagatiste teostamiseks nõutava õigustloova akti vastu võtmata jätmist (RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 30).

Käesolevate kommentaaride koostamise ajaks on Riigikohus KOV volikogude algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses teinud järgmised otsused: RKPJKo 21.02.2003, 3-4-1-2-03; RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06; RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07; RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08; RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08; RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09; RKPJKo 26.06.2009, 3-4-1-4-09; RKPJKo 29.09.2009, 3-4-1-10-09; RKPJKo 30.09.2009, 3-4-1-9-09; RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09; RKPJKo 19.01.2010, 3-4-1-13-09; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09; RKPJKo 01.04.2010, 3-4-1-7-09; RKPJKm 20.09.2011, 3-4-1-16-11; RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14; RKPJKo 06.01.2015, 3-4-1-34-14; RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15; RKPJKo 15.01.2016, 3-4-1-30-15; RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16; RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16; RKPJKo 04.10.2017, 5-17-21/10; RKPJKo 04.10.2017, 5-17-22/10; RKPJKo 04.10.2017, 5-17-23/10; RKPJKo 13.10.2017, 5-17-14/9; RKPJKo 13.10.2017, 5-17-15/10; RKPJKo 13.10.2017, 5-17-19/19; RKPJKo 13.10.2017, 5-17-16/9; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-17/13; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-18/9; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-20/9; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-24/9; RKPJKo 09.11.2017, 5-17-8/8; RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10).

7.KOV tagatise suhtes on relevantne ka EKOH kui kõige olulisem rahvusvaheline leping kohaliku autonoomia kohta. Peaaegu kõik EKOH sätted on otsekohaldatavad ja sisaldavad eespool juba käsitlemist leidnud õigusi (arvukad materiaalsed tagatised: funktsiooni-, organisatsiooni- jm tagatised). EKOH-ga seonduvad ka menetlustagatised – lepingu kontrollimehhanismid. EKOH kontrollistandard ei ulatu küll EIÕK-ni: vastavalt harta art-le 14 edastab iga lepinguosaline riik Euroopa Nõukogu peasekretärile kogu olulise teabe seadusesätete jt meetmete kohta, mida ta rakendab harta tingimuste täitmiseks. Euroopa Nõukogu Kohalike ja Regionaalsete Omavalitsuste Kongressil (CLRAE) on õigus (kahekolmandikulise enamusega) pöörduda soovituste ja seisukohavõttudega Parlamentaarse Assamblee või vastavalt Ministrite Komitee poole ja võtta vastu resolutsioone. Kongressi järelevalvetegevuse raskuspunkt lasub ex officio-kontrollil. Peale selle teostab CLRAE riikliku tegevuse hartale vastavuse üle järelevalvet ka KOV taotlusel (omavalitsuskaebused KOV tippliidu või CLRAE rahvusliku delegatsiooni vahendusel). Monitooringusüsteemi puhul on küll tegu poliitilise kontrolliga, kuid käsitluse põhjalikkus, intensiivsus ja sõltumatute ekspertide kaasamine lähendab seda kohtukontrollile. Eesti suhtes on CLRAE kiitnud heaks soovituse 81 (2000) „Kohaliku demokraatia olukorrast Eestis“, soovituse 294 (2010) Eesti kohaliku demokraatia kohta ja soovituse 401 (2017).

8.EL õigus ei kirjuta liikmesriigile ette, kuidas ta peab korraldama oma haldus- ja institutsionaalse aparaadi, sh riigisisesed haldusüksused (institutsionaalse ja protseduurilise autonoomia põhimõte). Samas mõjutab EL õigus kasvaval määral nii esmase kui ka teisese õiguse tasandil valdavat osa KOV tegevusvaldkondi. EL tunnustab liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, sealhulgas piirkondlikule ja KOV-le (ELL art 4 lg 2). Liikmesriikide rahvusliku identiteedi arvestamise kohustusest tuleneb KOV tunnustamine, kui see liikmesriigi õiguse kohaselt osutub selle kandvaks elemendiks. Selgelt on tunnustatud subsidiaarsuse piirkondlik ja kohalik mõõde (ELL art 5 lg 3; protokoll (nr 2) subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta).

Kuigi EL ei ohusta KOV eksistentsi, on tema õiguse ülimuslikkust arvestades võimalik KOV sisu piiramine vaatamata põhiseaduslikele tagatistele. Kuna EL õigus riivab KOV enesekorraldusõigust paljudes valdkondades (avalik teenistus, riigihange, keskkonnakaitse jne), on küsimus selles, kuidas KOV otsustus- ja valikuvabaduse piiri EL kontekstis valvata. Vastavad kaitsemeetmed saab juriidiliselt ette näha vaid EL õiguses või EL seadusandjat siduval rahvusvahelis-õiguslikul tasandil. Sõnaselge KOV tagamine EL aluslepingutes on kuni Lissaboni lepingu jõustumiseni puudunud. Õiguskirjanduses on püütud sellist tagatist saavutada EL muude õigusnormide tõlgendamisega (demokraatia printsiip, subsidiaarsuse printsiip, proportsionaalsus, rahvuslik identiteet; EL üldine õigusprintsiip: kõik EL liikmesriigid on harta ratifitseerinud). Lissaboni lepinguga on KOVü-de staatust tugevdatud: EL on ELL art 4 lg 2 esimeses lauses expressis verbis kohustunud austama KOV kui sellist. Kõne all pole mitte KOV õiguste riivete tõrje üksikjuhul, vaid üksnes KOV kui (Eesti) rahvusliku identiteedi koostisosa kindlustamine integratsiooni süvenemisel. EL õigus ei tohi toimivat haldust KOV tasandil ära kaotada. Siiski pole sellega KOV-le tagatud teatud kindlat ülesannete mahtu ega iseseisva ülesannete täitmise kindlat moodust. Kaudne võimalus EL otsustuste mõjutamiseks ilmneb esindusdemokraatia printsiibist täitmise võimaluse osas. Subsidiaarsuse põhimõtte järgimata jätmist saab Regioonide ELL art-s 10, mis mh kohustab EL institutsioone pidama esindusühenduste ja kodanikuühiskonnaga avatud, läbipaistvat ja korrapärast dialoogi (art 11 lg 2). Subsidiaarsuse põhimõte on ELL art 5 lg-s 3 seotud piirkonna ja kohaliku tasandiga ning piirab selles mõttes liidu pädevust lokaalsete ülesannete Komitee vaidlustada Euroopa Kohtus (ELTL art 263 lg 3; protokoll nr 2 art 8 lg 2). EL põhiõiguste harta preambuli kohaselt austab liit liikmesriikide riiklikku identiteeti ning nende riikliku, piirkondliku ja kohaliku tasandi asutuste korraldust. Valdade ja linnade jaoks on oluline taotleda enda omavalitsusõigusele kaitset ka (isegi eelkõige) EL õigusloome riigisiseses ettevalmistamises osalemise teel.

KOV valdades ja linnades (PS § 155 lg 1) on vaid üks omavalitsusprintsiibi avaldumisvorme. PS tunneb kõrvuti KOV-ga ka vähemusrahvuste kultuuromavalitsust (kultuur­autonoomiat – § 50), samuti akadeemilist omavalitsust (§ 38 lg 2). Kõigile omavalitsusvormidele on ühine see, et teatud avalike ülesannete täitmisest eriliselt puudutatud isikud osalevad nende ülesannete täitmises (tua res agitur).