EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Õigus informatsiooni saada sisaldub mitmes rahvusvahelises inimõigusaktis. Tavaliselt käsitletakse õigust informatsiooni saada ja õigust informatsiooni levitada üheskoos. Nii hõlmab EIÕK art 10 õiguse teavet ja mõtteid (ideas) saada ning õiguse neid levitada. Erinevalt varasemast EIK kohtupraktikast jaatab EIK nüüdseks, et art-st 10 tuleneb teatud tingimustel ka õigus saada avalikku teavet (vt EIKo 18030/11, Magyar Helsinki Bizottság vs. Ungari, 08.11.2016, p-d 126–137 ülevaade varasemast EIK praktikast ja EIÕK travaux préparatoires, p-d 149–170 kriteeriumid teabele juurdepääsu õiguse tekkimiseks: teabenõude eesmärk, taotletud teabe sisu, teabenõudja roll (meedia, mittetulundusühingud, teadlased, kirjanikud, blogijad, sotsiaalmeedia kasutajad), informatsiooni kasutusvalmidus ja kättesaadavus (ready and available)). Kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 19 tagab samuti õiguse hankida (seek), saada ja levitada igasugust informatsiooni ja ideid (ideas) (vt ka ÜRO Inimõiguste Komitee üldkommentaar nr 34, 12.09.2011). Sama sisaldub inimõiguste ülddeklaratsiooni art-s 19. Puuetega inimeste kaitse konventsiooni põhjendus v ja art 9 laienevad teabe edastamise kohustusele puudega inimesele arusaadaval viisil ja vormis (vt ka ÜRO Puuetega Inimeste Õiguste Komitee üldkommentaar nr 2, 22.05.2014). ELPH art 8 lg 2 sätestab igaühe õiguse tutvuda tema kohta kogutud andmetega ning art 11 näeb ette vabaduse saada ja levitada ideid, lisades ka massiteabevahendite vabaduse ja mitmekesisuse austamiskohustuse. Liidu kodanikule ja füüsilisele või juriidilisele isikule, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on liikmesriigis, laienev harta art 42 sätestab õiguse tutvuda EL institutsioonide, organite ja asutuste mis tahes kandjal säilitatavate dokumentidega. Eesti on ratifitseerinud ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa Nõukogu konventsiooni. Valdkondliku konventsioonina tuleb ära märkida ka keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon.

Kui PS § 44 keskendub õigusele informatsiooni saada, siis informatsiooni levitamise õigust tagavaks sätteks on PS § 45. PS §-ga 44 on tihedalt seotud ka § 46, täpsemini sellest sättest tulenev riigi- ja KOV asutuste kohustus vastata märgukirjadele ja avaldustele. Neil sätetel on osaliselt sarnane kaitseala – tagatakse isikute õigus saada teavet. Erinevusena on § 46 oluliselt kitsam, tagades teabe saamise õiguse üksnes vastuse (seisukoha) vormis riigiasutuse või KOV poolt.

Erinormiks PS § 44 suhtes on õigusriigi üht aluspõhimõtet kajastav PS § 3 lg 2 (koostoimes PS §-ga 108), mis kohustab avaldama seadusi. Kommenteeritava paragrahviga on kaudsemalt seotud ka PS § 24 lg-s 3 sätestatud kohtuistungi avalikkuse põhimõte ja lg-st 4 tulenev kohtuotsuste avalikustamise kohustus.

PS § 130 kohaselt võib erakorralise või sõjaseisukorra ajal PS §-s 44 sätestatud õigusi piirata seadusega ettenähtud juhtudel riigi julgeoleku ja avaliku korra huvides.

Varasemad Eesti PS-d ei ole sisaldanud PS §-s 44 sätestatuga analoogset põhiõigust.

PS § 44 lg-tes 1–3 sätestatud põhiõigused on igaühel. PS § 9 lg-st 2 tulenevalt laienevad need õigused ka juriidilistele isikutele, kuna see ei ole vastuolus vaadeldavate põhiõiguste olemusega. Eriti oluline on EIK hinnangul meediale ja mittetulundusühingutele kui „vahikoertele“ teabele juurdepääsu õigus, tagamaks informeeritud avalik diskussioon (nt EIKo 39534/07, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirt­schaftlichen Grundbesitzes vs. Austria, 28.11.2013, p-d 33–34). Kõrgendatud kaitse juurdepääsuks tuleb EIK praktika järgi tagada ka kirjanikele ja akadeemilistele uurijatele, kui nad käsitlevad avalikkuse tähelepanu all olevaid küsimusi, ning blogijatele ja sotsiaalmeedia tuntud kasutajatele (nt EIKo 10090/16, Centre for Democracy and the Rule of Law vs. Ukraina, 26.03.2020, p 87).

PS § 44 lg 4 järgi võib seadusega siiski erinevalt reguleerida ühelt poolt välisriigi kodaniku ja kodakondsuseta isiku ning teisalt Eesti kodaniku lg-tes 1–3 sätestatud õigusi, andes viimasele laiema juurdepääsu teabele (vt nt RSVS). Mõistagi peab erineval kohtlemisel olema legitiimne eesmärk ja see peab olema proportsionaalne. PS § 44 lg 4 viitab küll üksnes „Eestis viibivale“ välismaalasele teabele juurdepääsu piiramisele, kuid kindlasti ei saa sellest teha järeldust, et välismaal viibivale välismaalasele juurdepääsupiiranguid ei võiks kehtestada või et neile tuleks tagada piiramatu juurdepääs. Arvestades elektroonilist andmetöötlust ja elektroonilisi suhtluskanaleid, mis võimaldavad piiriülest teabevahetust isiku asukohast sõltumata, on kõnealune lauseosis tänaseks ilmselt kaotanud sisulise tähenduse.

Riigikohus on selgitanud, et kui tegu on asutuse sisesuhtega (nt suhtega volikogu – volikogu liige) või ühe haldusorgani poolt teisele haldusorganile esitatava teabenõudega, siis teabenõudja ei saa tugineda PS § 44 lg-le 2 ega seda täpsustavale AvTS-le (vt nt RKHKo 04.11.2004, 3-3-1-55-04; RKHKo 19.06.2014, 3-3-1-19-14, p 25).

PS § 44 lg-s 1 on määratletud põhiõigus saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni. Formuleering „üldiseks kasutamiseks levitatav“ tähendab, et informatsioon on tehtud vabatahtlikult või seaduses sätestatud kohustust täites kättesaadavaks individuaalselt kindlaksmääramata isikute ringile avalikus teabelevis, kusjuures ei ole oluline informatsiooni edastaja ega ka selle kandja (RKÜKo 07.12.2009, 3-3-1-5-09, p 21, vt ka p 24). Teisisõnu, tegu on avalikku teabelevisse suunatud informatsiooniga, mille (vähemalt üheks) sihtgrupiks on avalikkus. Seejuures kuuluvad PS § 44 lg 1 kaitsealasse igasugused informatsiooniallikad, mille vahendusel on võimalik infot saada ükskõik kellel, nt raadio, televisioon, ajakirjandusväljaanded, internet jne. Sisuliselt saab üldiselt kasutamiseks levitatava informatsiooni all rääkida avalikustatud teabest.

Üldiseks kasutamiseks mõeldud informatsiooni ei saa samastada ametliku, s.o avaliku võimu edastatud informatsiooniga ega informatsiooniga, mille vastu on avalik huvi, nt nn poliitiline kõne (vrd EIK kasutatav kriteerium EIÕK art 10 kohaldamisel nt EIKo 10090/16, Centre for Democracy and the Rule of Law vs. Ukraina, 26.03.2020, p-d 84–86). Üldiseks kasutamiseks mõeldud informatsioon hõlmab nimetatuid. Üldiseks kasutamiseks mõeldud informatsiooni on võimalik jagada selle avalikustajast lähtuvalt avalik-õiguslikku päritolu ja eraõiguslikku päritolu informatsiooniks. Sealjuures on avalik-õiguslikku päritolu informatsiooni (st §-s 44 sätestatud põhiõiguse adressaatide poolt loodava ja vahendatava informatsiooni) kättesaadavuse osas kõrgendatud nõuded. Kirjeldatud teave peab olema hõlpsamini kättesaadav, kuna see on vajalik demokraatlikus ühiskonnas nõutava võimu tegevuse läbipaistvuse tagamiseks ning avalikkuse ühiskonnaelus osalemiseks.

PS § 44 lg 1 võib mõista teatud mõttes piirava sättena, sest see sätestab õiguse saada üksnes sellist informatsiooni, mis on „üldiseks kasutamiseks levitatav“. Seega ei taga säte juurdepääsu mitte igasugusele informatsioonile, vaid üksnes teatud kvaliteeditunnustele vastavale informatsioonile. Kui aga võtta arvesse Eestile siduvaid rahvusvahelisi õigusakte, kus informatsiooniõigusele üldjuhul selliseid piiranguid sätestatud ei ole, ning silmas pidades ka seda, et § 44 lg 1 on reservatsioonita põhiõigus, on võimalik § 44 lg 1 piisavalt avar sisustamine.

Asjaolust, et „üldiseks kasutamiseks mõeldud informatsioon“ võib teabe edastaja mõttes olla nii avalik-õigusliku kui ka eraõigusliku päritoluga, tuleneb ühtlasi, et PS § 44 lg 1 on n-ö topelt iseloomuga põhiõigus – nii tõrjeõigus ehk negatiivne põhiõigus kui ka avaliku võimu positiivset soorituskohustust eeldav põhiõigus. EIK hinnangul ei pruugi iga kord negatiivse ja positiivse tegutsemiskohustuse vahel piiri tõmbamine olla lihtne ega ka ilmtingimata vajalik (vt nt EIKo 16354/06, Šveitsi Raelieni Liikumine vs. Šveits, 13.07.2012, p-d 50 ja 51 (avalikus ruumis toimuma pidanud plakatite kampaania keelustamine)).

Tõrjeõigus viitab avaliku võimu kohustusele mitte sekkuda või mitte teha takistusi avalikustatud informatsioonile juurdepääsul. Sellele viitab ka sättes kasutatud formuleering „õigus vabalt saada“. Nii kujutab endast PS § 44 lg 1 kaitseala riivet raadio- või telesaadete segamine, välismaalt pärinevale infole juurdepääsu takistamine, interneti või mis tahes muu infokandja kasutamisele takistuste tegemine (vt nt kinnipeetava juurdepääs internetile RKHKo 31.05.2007, 3-3-1-20-07; RKHKo 15.12.2017, 3-13-2425/53; RKPJKo 18.12.2019, 5-19-41/9; RKÜKo 07.12.2009, 3-3-1-5-09; RKÜKo 30.06.2017, 3-3-2-1-16; vrd EIKo 17429/10, Kalda vs. Eesti, 19.01.2016; EIKo 21575/08, Jankovskis vs. Leedu, 17.01.2017; EIKo 47121/06, 13988/07 ja 34750/07, Mehmet Reşit Arslan ja Orhan Bingöl vs. Türgi, 18.06.2019) jms.

Positiivne tegutsemiskohustus tähendab eeskätt seda, et avalik võim on ise kohustatud teatud informatsiooni avalikus teabelevis avalikustama (sh vajadusel looma vastava regulatsiooni) ning samas nägema ette normistiku, mis kohustaks ka eraõiguslikke isikuid kas avalikes huvides või teiste isikute põhiõiguste tagamiseks teavet avalikustama. Silmas tuleb pidada, et PS § 44 lg 1 kaitsealasse ei kuulu siiski teabenõude alusel teabe avaldamine kui positiivne tegutsemiskohustus – viimati öeldu langeb PS § 44 lg 2 kaitsealasse (vt RKÜKo 07.12.2009, 3-3-1-5-09, p-d 23–27; terminite „avalikustama“ (aktiivne tegevus, nt veebilehel) ja „avaldama“ (teabenõude alusel) kohta vt ka RKHKo 17.10.2018, 3-15-3228/37, p 20). EIK ranget piiri avaliku võimu omal algatusel ja teabenõude alusel teabe andmise vahel ei tõmba, kuid on selgelt rõhutanud teatud olukordades liikmesriikide kohustust anda informatsiooni (nt elu ja tervist puudutavate riskide kohta), andes seda ise või kohustades eraisikut (nt tööandjat) teavet andma. Sageli on see tuletatud siiski mitte art-st 10, vaid teistest EIÕK artiklitest, nt art-test 2, 3, 8 vms – vt nt EIKo 52806/09, Vilnes jt vs. Norra, 05.12.2013, p-d 235, 242, 244; EIKo 60908/11 jt, Brincat jt vs. Malta, 24.07.2014, p 101 jj; EIKo 33234/12, Al Nashiri vs. Rumeenia, 31.05.2018, p 641). Analüüsides vanglas kl 8–20 valju muusika mängimist, asus Riigikohus seisukohale, et selle eesmärk ei olnud siiski PS §-st 44 tuleneva informatsiooniõiguse andmise kohustuse täitmise, vaid kinnipeetavate suhtluskeelu järgimise ja julgeoleku tagamine. Seejuures ületas helitugevus lubatud nõudeid ja oli seetõttu õigusvastane (RKHKo 21.04.2014, 3-3-1-17-14). Eraõiguslikele isikutele avalikustamiskohustuse panemine peab mõistagi olema kooskõlas PS-ga ega tohi ülemääraselt riivata nende eraelu puutumatust, ettevõtlusvabadust vms põhiõigust – tuleb leida kohane tasakaal eri põhiõiguste vahel. Viimati öeldu kehtib ka juhul, kui avalik võim kasutab teabe avalikustamist n-ö surveabinõuna või häbimärgistamiseks (nt elatisvõlgnike või joobes juhtide nimede avalikustamine). Kindlasti peab sel eesmärgil avalikustatav teave olema täpne, korrektne, ajakohane ning kohases tasakaalus avalikustatava isiku põhiõigustega (nt eraelu puutumatus, au ja hea nimi), kuna riigi autoriteet annab jagatavale teabele kolmandate isikute ja avalikkuse silmis uue kvaliteedi (RKHKo 12.06.2012, 3-3-1-3-12, p 14; RKHKm 02.11.2016, 3-3-1-33-16, p 15; vt ka RKHKo 24.01.2017, 3-3-1-65-16, p 18 jj; EIKo 22588/08, Sõro vs. Eesti, 03.09.2015). Avalikku võimu ja/või eraõiguslikke isikuid informatsiooni avalikustamiseks kohustavaid norme võib leida AvTS-st, MeeTS-st, ERHS-st, PlanS-st, KVS-st, RaRS-st jne.

Turumajanduse tingimustes on vältimatu see, et vähemalt teatud liiki informatsiooni saamine eeldab isikutelt selleks vajalike toimingute ning kulutuste tegemist: ajalehtede ostmine või tellimine, televisiooni- või raadioprogrammist osasaamiseks vajalike tehniliste vahendite hankimine jne. Seega võib küsida, milline on avaliku võimu positiivne tegutsemiskohustus seoses info saamiseks vajalike jõupingutustega ning selle eest makstava tasu suurusega. On selge, et riigil ei ole kohustust tagada kõigi informatsiooniallikate tasuta kasutamine, kuid teatud miinimumi peab riik tagama. Näiteks peab riik tagama, et teabele juurdepääs oleks üldse võimalik (nt raadio- ja televisioonilevi kõikides riigi regioonides vms), et piiratud vabadusega ja puuetega inimestel oleks juurdepääs olulisemale informatsioonile ning et vähemalt osa informatsiooniallikaid oleksid kättesaadavad kas tasuta või mõistlike kulutustega. Sõltuvalt informatsiooni iseloomust ja teabevahenditest võib põhiseaduslikult nõutav miinimum siiski erineda. Nii on EIK pikka aega pidanud ringhäälingut, eriti televisiooni üheks olulisimaks kommunikatsioonivahendiks – nii leviku kui mõju mõttes (nt EIKo 21132/05, TV Vest AS & Rogaland Pensjonistparti vs. Norra, 11.12.2008, p-d 60, 76; EIKo 24699/94, VgT Verein gegen Tierfabriken vs. Šveits, 28.06.2001, p-d 73–74). Eri allikate osatähtsus on kindlasti ajas muutuv. Nii on viimase aja kohtupraktikas ka EIK üha enam hakanud rõhutama interneti tähtsust: „Arvestades juurdepääsetavust ja võimet säilitada ja levitada suurt hulka informatsiooni, mängib internet olulist rolli avalikkuse juurdepääsu tagamisel uudistele ja informatsiooni levimise edendamisel üldisemalt. [---] Juurdepääsu internetile on üha enam hakatud käsitlema õigusena.“ (EIKo 17429/10, Kalda vs. Eesti, 19.01.2016, p-d 44 ja 52).

Kokkuvõtlikult, PS § 44 lg-s 1 sätestatud põhiõiguse riive võib seisneda nii takistuste tegemises üldiseks kasutamiseks mõeldud informatsioonile juurdepääsul kui ka avaliku võimu poolt tegutsemata jätmisel, nt teatud info, mis peaks olemuslikult olema mõeldud üldiseks kasutamiseks, avalikustamata jätmine; eraõiguslikule isikule avalikustamiskohustuse panemata jätmine; sammude astumata jätmine, mis tagaks vähemalt teatud minimaalsel määral võimaluse juurdepääsuks üldiseks kasutamiseks mõeldud informatsioonile jms.

PS § 44 lg-s 1 sätestatud põhiõigus on reservatsioonita põhiõigus ja seega peavad selle põhiõiguse piirangud olema õigustatavad teiste põhiseaduslike väärtustega või teiste põhiõigustega (vt eesmärgi konkreetsusega seoses RKÜKo 30.06.2017, 3-3-2-1-16, p-d 22–24; RKHKo 15.12.2017, 3-13-2425/53, p-d 21–22). Soorituspõhiõiguse kontrolliskeemi kohta vt II ptk sissejuhatuse komm-d.

Kui võrrelda PS § 44 lg-s 1 kasutatud mõistet „informatsioon“ PS § 45 lg-ga 1 „ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni“, võib küsida, kas PS § 44 lg-s 1 sätestatud põhiõiguse kaitsealasse kuuluvad vaid faktiväited või on hõlmatud ka väärtushinnangud. Selline probleem kerkib esile eeskätt seoses näiteks poliitilise debatiga, sh valimisreklaamiga. Seetõttu on ebaselge, kas ja kuivõrd on avalikul võimul positiivne tegutsemiskohustus erakondade vms poliitiliste ühenduste ja kandidaatide ning nende poliitiliste vaadete edastamisel – nii ise seda edastades kui ka eraõiguslikele isikutele sellega seoses piiranguid või kohustusi pannes (vt ka PS § 57 komm-d). Õiguskantsler on asunud seisukohale, et arvestades tänast sotsiaalset ja (põhi)õiguslikku olustikku, on Eesti Rahvusringhäälingu poolt poliitilise ja valimisreklaami mitteedastamine kooskõlas PS-ga (asi nr 6-1/100888, 02.02.2011). Ka EIK-l on korduvalt tulnud tegeleda vastava teemaga, tõsi küll eeskätt sõnavabaduse aspektist, mitte teabele juurdepääsu analüüsides, nt EIKo 21132/05, TV Vest AS & Rogaland Pensjonistparti vs. Norra, 11.12.2008 (ringhäälingule kehtestatud keeld edastada poliitilise sisuga reklaame); EIKo 24699/94, VgT Verein gegen Tierfabriken vs. Šveits, 28.06.2001 (televisioonile kehtestatud keeld avalikustada poliitilist reklaami); EIKo 16354/06, Šveitsi Raelieni Liikumine vs. Šveits, 13.07.2012, p 62 (MTÜ plakatite, milles kutsutakse üles tutvuma MTÜ seisukohti tutvustava kodulehega, avalikku ruumi paigutamise keelamine); EIKo 48876/08, Animal Defenders International vs. Ühendkuningriik, 22.04.2013 (poliitilise reklaami keeld ringhäälingus); EIKo 42911/08, Orlovskaya Iskra vs. Venemaa, 21.02.2017 (valitsusvälise organisatsiooni ajalehe karistamine valimiskampaania nõuete rikkumise eest).

PS § 44 lg-s 1 kasutatud mõiste „informatsioon“ laiema tõlgenduse poolt räägib eeskätt argument, et faktiväite ja väärtushinnangu selge eristamine ei ole alati võimalik (vrd nt RKTKo 21.12.2010, 3-2-1-67-10, p-d 17 ja 20; RKTKo 25.09.2013, 3-2-1-80-13, p 36), sest üks ja sama tekst sisaldab sageli nii faktiväiteid (nt valimisreklaamis sisalduv teave, kes on kandidaadid või et järgmised valimised toimuvad märtsi esimesel pühapäeval) kui ka väärtushinnanguid (nt valimisreklaami tegija arvamus maksusüsteemi vms kohta). Lisaks võib nende n-ö proportsioon samas tekstis erineda. Seda, et PS § 44 lg 1 kaitseala hõlmab nii informatsiooni kui väärtushinnanguid, toetab ka põhiõiguste laia kaitseala tõlgendamise põhimõte (RKÜKo 07.12.2009, 3-3-1-5-09, p 21 (PS § 44 lg 1 kaitseala sisustamise kohta üldiselt)). Nii on ka Riigikohus lugenud teabe kandidaatide poliitiliste vaadete kohta, sh valimisreklaami, PS § 44 lg 1 kaitsealasse kuuluvaks (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 30).

PS § 44 lg 2 sätestab riigi- ja KOV asutuste kohustuse anda isiku nõudmisel informatsiooni oma tegevuse kohta. Sättega antakse isikutele õigus juurde pääseda informatsioonile, mis omakorda tagab avaliku võimu läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning demokraatlikule riigikorraldusele iseloomuliku rahva valitsemises osalemise. Ideaalis peaks selline avalikkuse kontrollifunktsioon aitama kaasa sellele, et võimuaparaat toimiks võimalikult efektiivselt ja õiguspäraselt. Teabe soovija ei pea põhjendama, miks tal teavet vaja on.

Põhiosas reguleerib selle põhiõiguse realiseerimist AvTS, ent erinorme (sh järelevalve ja piirangute osas) on sätestatud ka eriseadustes, nt RKKTS-s (vt RKHKo 11.05.2015, 3-3-1-90-14).

Vaadeldava põhiõiguse adressaadiks on riik ja kohalikud omavalitsused, kelle organid ja ametiisikud on kohustatud teavet väljastama. AvTS laiendab teabe väljastamise kohustuse riigi- ja KOV organitega võrdsetel alustel teatud tingimustel ka eraõiguslikele juriidilistele isikutele ja füüsilistele isikutele (vt AvTS § 5). Seejuures alluvad halduskohtule nii vaidlused eraõiguslike juriidiliste isikute ja füüsiliste isikute poolt AvTS-s sätestatud kohustuste täitmata jätmise üle kui muud avalik-õiguslikud vaidlused (RKEKm 16.02.2010, 3-3-4-1-10). Haldusülesannet täitvalt eraisikult on AvTS alusel võimalik teavet nõuda siiski vaid avaliku ülesande täitmist puudutavas osas (RKHKo 19.06.2014, 3-3-1-19-14, p 16).

Andmeid võib pärida riigi- ja KOV asutuse või ametiisiku tegevuse kohta. Seega ei pea organ üldjuhul väljastama teavet, mis talle põhimõtteliselt on küll kättesaadav (nt läbi registrite ristkasutuse vms), kuid mis ei ole tema loodud või mille osas ta ei täida õigusaktist tulenevalt teabevaldaja ülesandeid. Mõistagi peab ta juhendama isikut, kelle poole peaks isik teabe saamiseks sel juhul pöörduma. Teabe väljastamiseks, sh asjakohaste piirangute üle otsustajaks on pädev eeskätt teabe looja või teabevaldaja ülesannete täitja. Sättes sisalduv mõiste „tegevus“ on aga väga avaralt tõlgendatav ning võimaldab järeldust, et väljastamisele ei kuulu andmed mitte üksnes võimuorgani seadusest või muust õigusaktist tulenevate ülesannetega seonduvalt, vaid ka sellise tegevuse kohta, mis ei ole otseselt sellele organile pandud ülesannetega seotud, ent millega vastav organ siiski tegeleb (nt andmed haldusorgani funktsioneerimisega seotud eraõigusliku tegevuse kohta vmt).

Teisalt peab väljastatav informatsioon kajastama andmeid eeskätt võimuorgani tegevuse kohta, mitte aga näiteks kolmandate isikute kohta. Praktikas on need sageli lahutamatult seotud, nt tegevusloa taotluse menetlusega seonduv on samal ajal nii teave asutuse tegevuse kohta kui ka sisaldab infot kolmanda isiku ja tema tegevuse, plaanide jms kohta; kohtuvälise menetleja otsus kedagi karistada väärteomenetluses kirjeldab asutuse tegutsemist, kuid samas on karistatava isikuandmed (RKHKo 21.11.2018, 3-16-11/28) jne. Ka avalike teenistujate palgaandmed on ühest küljest teave asutuse eelarvevahendite kasutamise kohta, kuid teisalt riivab avalike teenistujate eraelu puutumatust (vt ka RKPJKm 19.05.2009, 3-4-1-1-09; RKHKo 17.10.2018, 3-15-3228/37).

PS § 44 lg 2 kaitsealasse kuulub eeskätt isiku õigus saada informatsiooni, mis on asutuse või ametiisiku valduses oleval infokandjal juba olemas (vrd EIK käsitlust „kasutusvalmis ja kättesaadav“ kohta komm 1, Euroopa Kohtu nägemust „olemasolev“ sisustamisel EKo C-491/15 P, Rainer Typke vs. Euroopa Komisjon, 11.01.2017). Kuigi teabele juurdepääsu reguleerivates õigusaktides käsitatakse teabena üldjuhul mingile infokandjale (paberkandjal, elektroonilises vormis, heli-, audio- või audiovisuaalsalvestisena) jäädvustatud ja dokumenteeritud teavet, siis PS § 44 lg 2 kaitsealast ei ole põhimõtteliselt välistatud ka selline teave, mida asutus või ametiisik ei ole jäädvustanud ja dokumenteerinud. Näiteks kui isik taotleb teavet asutuses toimunud koosolekul arutatu ja otsustatu kohta (ehk koosoleku protokolli), kuid asutus koosolekut ei protokollinud (sh nt eesmärgiga vältida kohustust teabenõude alusel teabe väljastamiseks).

Taotlusena informatsiooni saamiseks ei tule käsitada esiteks avaldusi, mis eeldavad info täiendavat süstematiseerimist, analüüsimist jmt toiminguid. Sellist pöördumist tuleb käsitada märgukirja või selgitustaotlusena, millele vastuse saamise õigus kuulub PS § 46 kaitsealasse ning millele tuleb vastata MSVS-s sätestatud korras.

Teiseks ei saa teabenõudena käsitada pöördumisi, kus taotletakse võimuorganilt mingi konkreetse selle organi pädevusse kuuluva ülesande täitmist. Sellisele pöördumisele tuleb reageerida vastavate funktsioonide täitmist reguleerivas seaduses sätestatud korras. Näiteks isiku poolt haldusorganile esitatud taotlus haldusakti andmiseks tuleb lahendada HMS-s sätestatud korras. Võimalik on, et ühes pöördumises esitatakse koos nii teabenõue kui ka näiteks avaldus mingi menetluse alustamiseks. Kui on võimalik teabenõude ja muu taotluse eraldi menetlemine, siis tuleb seda teha. Tuleb välja selgitada pöörduja tegelik tahe, seda vajadusel tõlgendades (nt RKHKo 23.10.2003, 3-3-1-57-03, p 24).

Andmete nõudmise viisi vms tingimusi isiku pöördumisele ei ole PS-s reguleeritud. Seadusandja on siiski õigustatud vastavat menetluslikku korda täpsustama – sellele viitab ka võimuorgani poolt teabe andmisele lisatud klausel „seadusega sätestatud korras“. Nii on AvTS § 13 kohaselt võimalik teabenõue esitada kas suuliselt (vahetu pöördumise või telefoni teel) või kirjalikult. AvTS § 14 sätestab nõuded teabenõude sisule. Materiaalõiguslikke nõudeid, nagu nõuded pöörduja isikule (kodakondsuse kohta vt komm 7) vms, ei ole siiski lubatud kehtestada. Põhimõtteliselt on Riigikohus seadusega sätestatavateks menetluslikeks piiranguteks lugenud ka riigilõivu tasumise kohustuse ja menetlustähtajad (vt RKÜKo 09.04.2013, 3-3-1-82-12, p 36).

Teavet tuleb anda „seaduses sätestatud korras“. Nagu teabenõude esitamiselgi, tuleb teabenõude lahendamisel lähtuda eeskätt AvTS-st. Kui puuduvad alused teabenõude täitmisest keeldumiseks, tuleb teabenõue täita hiljemalt viie tööpäeva jooksul, seda on võimalik pikendada kuni 15 tööpäevani (AvTS § 18 lg 1, § 19). Üldjuhul ei pea teabenõudja mõistlikus mahus soovitud teabe väljastamisega seotud kulutusi kandma (AvTS §-d 25–26). See aitab kaasa vaadeldava põhiõiguse võimalikult avarale realiseerimisele.

Õigus saada infot avaliku võimu organite ja ametiisikute tegevuse kohta ei ole piiramatu. Juurdepääs ei laiene PS § 44 lg 2 kohaselt andmetele, mille väljaandmine on seadusega keelatud, ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmetele. Seega on tegemist lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega, mis võimaldab käsitletavat õigust küllaltki ulatuslikult piirata – eeldusel, et seadusega kehtestatud piirangul on legitiimne eesmärk ning piirang on proportsionaalne. Andmete seadusega väljaandmise piirangud tulenevad näiteks RSVS-st, IKS-st, AvTS-st, ArhS-st, RStS-st, ATS-st jne. Väärtused, mis osutuvad sellisel juhul kaalukamateks kui isikute õigus informatsioonile, on näiteks Eesti Vabariigi julgeolek, isikuandmete kaitse jne.

Teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise ning sellest hoidumise alused annab üldisel tasandil AvTS (§-d 35–36). Eriseadustes ja määrustes on teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise juhtumid esitatud konkreetsemalt. Siiski tuleb meeles pidada, et PS-s kasutatud mõistetel on iseseisev sisu, st mõiste „asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed“ võib, aga ei pruugi langeda kokku seadustes sätestatuga: „Ajaloolistest põhjustest ja suuremast abstraktsuse astmest tingituna ei saa põhiseaduses kasutatud mõiste sisu sõltuda alamal seisvas õigusaktis kasutatavast määratlusest, kuid võib sellega kattuda. Kui põhiseadusest madalamal seisva õigusaktiga oleks võimalus siduvalt määratleda põhiseaduse mõistete sisu, siis tähendaks see, et põhiseaduse sisu oleks allutatud seadusandja tahtele.“ (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 32).

Tagamaks PS § 44 lg 2 mõttes asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmete ja andmete, mille väljastamine on seadusega keelatud, tegelik salajasus, on seadusandja ametnikele (ATS § 55) ja teistele avalike ülesannete täitjatele kehtestanud saladuse hoidmise kohustuse ja näinud ette ka vastava karistusnormi (vt nt RKKKo 01.10.2014, 3-1-1-42-14; RKKKo 01.10.2014, 3-1-1-41-14; RKHKo 30.04.2019, 3-16-2498/30). EIK on siiski rõhutanud vilepuhujate kaitse olulisust, st teatud juhtudel võib avalik huvi informatsiooni avalikustamise vastu üles kaaluda isiku seadusest tuleneva konfidentsiaalsuskohustuse (nt EIKo 14277/04, Guja vs. Moldova, 12.02.2008, p 74).

Kui PS § 44 lg 2 tagab informatsiooni saamise võimuorgani tegevuse kohta, siis § 44 lg 3 tagab ligipääsu andmetele, mis on organil olemas teabenõudja enda kohta. Inimese õigus tutvuda „tema kohta … hoitavate andmetega“ võib, kuid ei pruugi kokku langeda isikuandmete mõistega EL isikuandete töötlemist puudutavas regulatsioonis. Nagu öeldud, PS-s kasutatud mõistetel on autonoomne tähendus (vt komm 32).

Nii nagu PS § 44 lg-l 1 nii ka lg-l 3 on nii tõrjeõiguslik (s.o alusetult ei tohi andmete väljastamisest keelduda) kui sooritusõiguslik külg (s.o seadusandja kohustus luua asjakohane regulatsioon andmetega tutvumiseks). Viimati nimetatu hõlmab ka avaliku võimu kohustuse kujundada menetlus ja korraldus selleks, et isik saaks teada, et tema kohta on andmeid kogutud (nt jälitustoimingutega), ning seeläbi kasutada õigust tema kohta käivate andmetega tutvumiseks. (Vt pikemalt RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, p 50 jj; samuti kohtuotsusele lisatud eriarvamust; RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 100.) Kord, kuidas isik tema kohta käivate andmetega tutvuda saab, sisaldub füüsiliste isikute osas eeskätt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27.04.2016 määruses 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta ning IKS-s, kuid sellekohaseid norme võib leida ka teistest seadustest, nt kohtumenetluse seadustikest (vt ka RKHKm 03.11.2016, 3-3-1-58-16).

Inimene ei pea põhjendama, miks tal enda andmeid vaja on, kuid põhjuse esitamine võib abistada teabevaldajat otsustada andmete väljastamise üle olukorras, kus esineb alus andmete väljastamisest keelduda (RKHKo 21.02.2019, 3-16-2348/21, p 18).

PS § 44 lg 3 õiguse puhul on tegemist kvalifitseeritud seadusereservatsiooniga põhiõigusega: seda on võimalik piirata vaid teiste inimeste õiguste ja vabaduste ning lapse põlvnemise saladuse kaitseks, kuriteo tõkestamise, kurjategija tabamise või kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamise huvides. Teise inimese õigus või vabadus on laiem piirangualus kui vaid teise inimese isikuandmed (RKHKo 21.02.2019, 3-16-2348/21, p 18) ning ka kuriteo ja kurjategija termineid ei peaks üheselt samastama karistusseadustikus sätestatud süüteoga (vrd RKHKo 21.02.2019, 3-16-2348/21, p 19; RKKKo 19.11.2019, 4-19-841/33). Enesekohasele teabele juurdepääsupiirangu alusena võib kõne alla tulla lisaks ka muu põhiseaduslikku järku väärtus, nt riigi julgeolek. Asjaolu, et avaliku ülesande täitja võib inimese andmeid töödelda teda sellest teavitamata, ei tähenda, et inimesel juurdepääsuõigus puuduks (RKHKo 22.05.2018, 3-15-2079/28, p-d 13–15). Juurdepääsuõiguse üle otsustamisel tuleb esmalt kindlaks teha, kas esineb legitiimne piirangu eesmärk, ning seejärel kaaluda andmesubjekti juurdepääsuõigust ja piirangu eesmärki. Juurdepääsu tagamisega kaasnevat halduskoormust võib kaalumisel arvesse võtta, kuid see ei saa olla iseseisev keeldumisalus (RKHKo 21.02.2019, 3-16-2348/21, p 20).

Erinevusena võrreldes § 44 lg-ga 2 on lg-s 3 välja toodud juurdepääsuvõimalus riigi ja KOV arhiivides olemas olevatele andmetele. Selline eraldi nimetamine ei tähenda, et arhiivides olevate andmete väljastamiseks ei oleks isikul õigust siis, kui ta tunneb huvi riigi- või KOV asutuse tegevuse vastu (§ 44 lg 2). Andmete asukohal ei ole selles kontekstis tähtsust. Ilmselt on arhiivi eraldi esiletoomisel lg-s 3 ka ajalooline põhjus, kuna nõukogude ajal ei teatud, milliseid andmeid riik kogus ja säilitas inimese kohta, ning neid hoiti eeskätt arhiivides. Arhiivides asuva teabe väljastamisele võivad tuleneda lisaks muudele seadustele olulised piirangud ka ArhS-st.