EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

1920. a PS-s, samuti selles 1933. a tehtud muudatustes ning 1937. a PS-s puudus §-ga 65 analoogiline, Riigikogu kompetentse loetleda püüdev säte.

PS § 65 loetleb Riigikogu kompetentsid. See säte on nii informatiivse kui ka regulatiivse tähendusega. Sätte sisustamisel tuleb arvestada selle seotust PS teiste sätetega (vt RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 135). PS § 65 määratleb Riigikogu õigused ja kohustused langetada selles sättes nimetatud võimupiirkondades otsustusi (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 135), ilma et teistel organitel oleks õigus ise selles võimupiirkonnas otsustusi langetada. Tegemist on avatud loeteluga riigielu küsimustest, milles Riigikogu on pädev otsustusi tegema (vt RKÜKo 20.11.2012, 3-4-1-4-12, p 46).

PS §-s 65 esitatud Riigikogu kompetentside loetelu pole ammendav. PS § 69 järgi valib Riigikogu esimehe ja kaks aseesimeest ning § 71 lg 1 järgi moodustab Riigikogu komisjone; Riigikogu annab nõusoleku Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, õiguskantsleri, Riigikohtu esimehe ja Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks (§-d 76 ja 85, § 101 lg 1, §-d 138 ja 145 ning § 153 lg 2); Riigikogul on õigus koosseisu häälteenamusega tehtud otsuse alusel pöörduda Vabariigi Valitsuse poole ettepanekuga algatada Riigikogu poolt soovitav eelnõu (§ 103 lg 2); Riigikogu võtab vastu Vabariigi Presidendi seadluste kinnitamise või tühistamise seaduse (§ 109 lg 2); Riigikogu otsustab kaitseväe kasutamise Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel (§ 128 lg 1). Riigikogu neid kompetentse PS §-s 65 ei nimetata.

PS § 65 p 1 loetleb ammendavalt Riigikogu õigusaktid, milleks on seadused ja otsused (vt ka komm 20). Seaduste ja otsuste vastuvõtmise protseduuri kohta vt § 104 komm-d.

Üldnõude kohaselt peab akti vorm olema vastavuses selle materiaalse sisuga (RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 23). Seadused on enamasti üldaktid, st seadused materiaalses mõttes. Erandiks on seadusena vastuvõetav iga-aastane riigieelarve (PS § 115), mis kannab küll seaduse nimetust, kuid oma sisult ei ole see üldakt, sest sisaldab üksikregulatsioone (vt ka § 59 komm-d 3 ja 4). Riigikohtu üldkogu on samuti sedastanud, et Eesti õiguspraktikas on seadusi, mis sisaldavad nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, näiteks riigieelarve (vt RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00). Seadusandlikku menetlust reguleerib PS VII ptk.

Riigikogu otsus on õiguslikult siduv üksikakt, mis tähendab, et üldjuhul on selle adressaadid individualiseeritavad (RKÜKo 20.11.2012, 3-4-1-4-12, p 45). Samas ei pea üksikakt ilmtingimata nimetama kõiki adressaate või puudutatud isikuid (vrd RKPJKm 22.11.2010, 3-4-1-6-10, p 47). Riigikogu peab küsimuse lahendama otsusega, kui PS seda sõnaselgelt ütleb, PS kohaselt ei tule seda lahendada seadusega või kui tegemist ei ole seadusega materiaalses mõttes. Otsuse võib Riigikogu vastu võtta PS, RKKTS või muu seadusega ettenähtud juhtudel.

Otsuste vastuvõtmise protseduuri PS üldiselt ei reguleeri. Erandiks on Vabariigi Presidendi valimise otsus (§ 79), peaministrikandidaadile Vabariigi Valitsuse moodustamiseks volituste andmise otsus (§ 89) ja umbusalduse avaldamise otsus (§ 97). Enamasti jätab PS lahtiseks ka selle, kes tohib esitada ühe või teise otsuse eelnõu. Seaduste algatamise õigust käsitlev PS § 103 lg 1 ei laiene otsuste eelnõude esitamisele. Vastupidisel seisukohal ollakse PS juriidilise ekspertiisi komisjoni aruandes, kus väidetakse, et PS § 103 lg 1 määrab kindlaks ka Riigikogu otsuste algatamise õiguse. Arvestades Riigikogu otsustega reguleeritavate küsimuste äärmiselt laia ringi, pole otsuste eelnõude esitajate ringi kindlaksmääramine PS-s ilmselt tehniliselt võimalik või oleks vähemalt väga keerukas.

Riigikogu otsuse eelnõu esitamise õigus on Riigikogu liikmel, Riigikogu fraktsioonil, Riigikogu komisjonil ja Vabariigi Valitsusel (RKKTS § 90 lg 1). Ühe või teise otsuse eelnõu esitajad on kindlaks määratud PS § 97 lg-s 2, § 65 p-des 7 ja 8, § 78 p-des 11, 17 ja 20, § 139 lg-s 3 ning §-s 145, aga ka mõnes teises seaduses. Näiteks teeb EPS § 8 lg 1 järgi Eesti Panga nõukogu liikmete nimetamise ettepaneku Riigikogule Eesti Panga nõukogu esimees (RT I, 19.03.2015, 39).

Otsuste vastuvõtmise protseduuri reguleerib RKKTS. Riigikogu ei täida PS § 65 p 1 alusel tegutsedes avaliku halduse ülesandeid ega ole neil juhtudel käsitatav haldusorganina. Seega ei ole kohaldatav haldusmenetluse seadus ega seal sätestatud protseduurid (RKPJKm 16.01.2015, 3-4-1-39-14, p 13). Otsuste jõustumise kohta vt § 108 komm 8.

Kuna Riigikogu otsus ei ole üldakt, ei saa õiguskantsler PS § 139 lg 1 alusel Riigikogu otsuste üle järelevalvet teostada. Õiguskantsleri järelevalve pädevust on seadusandja siiski PSJKS § 6 lg 1 p-ga 5 laiendanud. Nimetatud sätte kohaselt võib õiguskantsler Riigikohtule esitada taotluse tühistada Riigikogu otsus seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemise kohta, kui rahvahääletusele pandav seaduseelnõu, välja arvatud PS muutmise seaduse eelnõu, või muu riigielu küsimus on vastuolus PS-ga või Riigikogu on rahvahääletuse korraldamise otsuse vastuvõtmisel oluliselt rikkunud kehtestatud menetluskorda. Kui seadusandja ei oleks PSJKS § 6 lg 1 p-ga 5 õiguskantsleri pädevust laiendanud, oleks küsitav, kas PS § 139 lg 1 alusel saaks õiguskantsler Riigikogu otsust rahvahääletuse küsimuses vaidlustada. Sellises olukorras tuleks õiguskantsleril või Vabariigi Presidendil pöörduda Riigikohtusse vaidlustamaks rahvahääletusel vastu võetud seadust väitega, et see on PS-ga vastuolus. Samas tuleks jaatada õiguskantsleri pädevust PS § 139 lg 1 alusel vaidlustada Riigikogu otsust, kui see on küll formaalselt otsus, aga materiaalselt on tegemist seadusega (vrd RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10). Riigikogu otsused ei allu Vabariigi Presidendi kontrollile (PS § 107). Küll aga võib Riigikogu otsust vahetult Riigikohtus vaidlustada isik, kes leiab, et see rikub tema õigusi (PSJKS § 16). Populaarkaebuste esitamist PSJKS §16 ei võimalda.

PS § 65 p 1 mõttes ei käsitata Riigikogu otsusena komisjoni protseduurilisi otsuseid (nt komisjoni otsus võtta eelnõu Riigikogu täiskogu päevakorda. Tegemist pole Riigikogu nimel tehtud sisulise otsusega (RKPJKm 24.04.2019, 5-19-6/4, p 11).

PS § 65 p-s 2 sätestatud rahvahääletuse korraldamise otsustamisega seoses vt PS §-d 105 ja 162, § 163 lg 1 p 1, §-d 164 ja 168 ning PSRS § 8.

PS § 65 p-s 3 sätestatud Vabariigi Presidendi valimine pole Riigikogu ainupädevuses. PS § 79 lg-s 4 sätestatud juhul läheb Vabariigi Presidendi valimine valimiskogule.

PS § 65 p 4 (välislepingute ratifitseerimine ja denonsseerimine) kordab § 121. Välislepingu ratifitseerimisel ja denonsseerimisel teostab Riigikogu seadusandlikku funktsiooni, sest välislepingud muutuvad Eesti õiguskorra osaks ja Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutel on prioriteet Eesti seaduste ees (vt § 123 komm-d). Välislepingu ratifitseerimise vormistab Riigikogu seadusega, mille eelnõu arutatakse üldjuhul kahel lugemisel (RKKTS § 115). Muud erikorda välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise seaduste vastuvõtmise jaoks pole kehtestatud. Vastav erikord pole aga mõeldamatu.

PS § 65 p-s 5 nimetatud peaministrikandidaadile valitsuse moodustamise volituste andmise kohta vt PS § 89 komm-d.

PS § 65 p-s 6 nimetatud riigieelarve vastuvõtmise ja selle täitmise aruande kinnitamise kohta vt §-de 110 ja 115–118 komm-d. Maksude kehtestamine on Riigikogu üks tuumikpädevusi ning seadusandjal on avar otsustusruum kujundada maksupoliitikat, sh selle raames kujundada varasemat soodsat regulatsiooni ümber ebasoodsamaks. Põhiseaduslikku kaitset väärib isiku ootus talle soodsa regulatsiooni püsimajäämisse, kui isikul oli mõistlik soodsat regulatsiooni usaldada, ta oli asunud oma õigusi realiseerima ning tema ootus kaalub üles regulatsiooni muutmise eesmärgid (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p-d 65 ja 66).

PS § 65 p-des 7, 8 ja 9 loetletakse ammendavalt ametiisikud, kelle nimetamine on Riigikogu pädevuses. Alates 22.07.2011, mil jõustus 13.04.2011 vastu võetud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus, ei kuulu selliste ametiisikute hulka enam kaitseväe juhataja, sama seadusega kaotati kaitseväe ülemjuhataja ametikoht. Siiski on Riigikogu seadustega enda pädevust ametisse nimetamise alal laiendanud.

ÕKS § 37 lg 1 järgi nimetab Riigikogu õiguskantsleri ettepanekul ametisse kaks õiguskantsleri asetäitjat-nõunikku. Õiguskantsleri asetäitjate-nõunike nimetamist Riigikogu poolt õigustab see, et kui õiguskantsleri peab olema legitimeerinud Riigikogu (§ 65 p 7 ja § 140 lg 1), siis võib Riigikogu legitimeerida ka tema asetäitjaid-nõunikke. Nendel isikutel on õigus täita õiguskantsleri volitusi. Riigikogu pädevus nende nimetamisel on tuletatav PS § 65 p-st 16 ja XII ptk-st, mis määrab kindlaks õiguskantsleri institutsiooni staatuse.

Kollegiaalse organi poolt ametisse valimine ja ametisse nimetamine erinevad selle poolest, et valimistel on vähemalt kaks kandidaati või on võimalik üles seada vähemalt kaks kandidaati, ametisse nimetamiseks esitatakse kollegiaalsele organile üks kandidaat. Mitme kandidaadi vahel hääletamise teel valiku tegemine pole nimetamine, vaid valimine. Ka § 65 p-d 3, 7, 8 ja 9 eristavad selgelt Riigikogus toimuvat valimist ja nimetamist. Seetõttu ei saa nõuda, et Riigikogule esitataks ametisse nimetamiseks rohkem kui üks kandidaat Riigikohtu esimehe, Eesti Panga nõukogu esimehe, riigikontrolöri, õiguskantsleri, Riigikohtu liikme või Eesti Panga nõukogu liikme kohale.

PS § 65 p 10 alusel on Riigikogu vastu võtnud näiteks 06.12.2006 otsuse AS Eesti Raudtee erastamislepingu poolte kokkuleppel lõpetamise ja AS Eesti Raudtee enamusaktsiate omandamise heakskiitmise kohta (RT I 2006, 56, 419). PS § 65 p-s 10 sätestatud riigilaenude tegemise ja riigile varaliste kohustuste võtmise juurde vt § 104 lg 2 p 15 ja § 121 p 4 komm-d.

PS § 65 p-s 11 nimetatud avaldused, deklaratsioonid ja pöördumised on Riigikogu poliitilist tahet väljendavad aktid, mis ei ole õigusaktid. Need pole täitmiseks kohustuslikud. Paragrahvi 65 p 11 järgi saab avalduse, deklaratsiooni ja pöördumise adresseerida üksnes Eesti rahva või teiste riikide või rahvusvaheliste organisatsioonide poole. Avaldust Eesti rahvale ei saa algatada Vabariigi Valitsusele või selle liikmele tauniva hinnangu andmiseks, sest PS § 97 sätestab spetsiaalse aluse ja protseduuri vastava hinnangu andmiseks ning hinnangu õiguslikud tagajärjed. RKKTS § 154 järgi on avalduse, deklaratsiooni või pöördumise algatamise õigus vähemalt viiendikul Riigikogu koosseisust ning eelnõu arutatakse ühel lugemisel. Avalduse, deklaratsiooni ja pöördumise vastuvõtmiseks piisab poolthäälte enamusest (PS § 73). Näiteks on Riigikogu vastu võtnud 07.10.1992 Riigikogu deklaratsiooni põhiseadusliku riigivõimu taastamisest (RT 1992, 40, 533), 22.02.1994 pöördumise ÜRO liikmesriikide parlamentide poole (RT 1994, 13, 235), 14.02.2012 Riigikogu avalduse „Tunnustuse avaldamine Eesti kodanikele“ (RT III, 15.02.2012, 2).

PS § 65 p 12 järgi kehtestab riiklikud autasud ning sõjaväelised ja diplomaatilised auastmed Riigikogu. Iseenesest on see säte PS-s liigne, sest autasude ja auastmete kehtestamine on hõlmatud §-s 59 nimetatud seadusandliku võimu teostamise ja § 65 p-s 1 nimetatud seaduste vastuvõtmise pädevusega. Riiklikeks autasudeks on teenetemärgid, mis on kehtestatud TeenMS-ga. Sõjaväelised auastmed on kehtestatud KVTS ja diplomaatilised auastmed VäTS-ga. Sõjaväelisteks auastmeteks ei ole PPVS §-s 48 sätestatud teenistusastmed. Riiklike autasude, sõjaväeliste ja diplomaatiliste auastmete andmise kohta vt PS § 78 p 15.

Riiklikest teenetemärkidest PS § 65 p 12 mõttes tuleb eristada ametkondlikke teenetemärke, näiteks teenetemärke, mis on kehtestatud PPVS § 84 lg 2 alusel siseministri 03.11.2015 määrusega nr 47, ja KaLS § 7 alusel kehtestatud Kaitseliidu teenetemärke (RT I, 16.06.2016, 10).

PS § 65 p-s 13 nimetatud umbusalduse avaldamise kohta vt § 97 komm-d.

PS § 65 p-s 14 sätestatud erakorralise seisukorra väljakuulutamisega seoses vt § 129 komm-d.

PS § 65 p-s 15 sätestatud sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamise volituse kohta vt § 128 komm-d. Lisaks § 65 p-s 15 loetletud küsimustele otsustab Riigikogu PS § 128 alusel ka kaitseväe kasutamise Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel.

PS § 65 p 16 sätestab, et Riigikogu lahendab muid riigielu küsimusi, mis ei ole PS-ga antud Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse, teiste riigiorganite või kohalike omavalitsuste otsustada. Seda sätet tuleb tõlgendada koos PS §-dega 1 ja 3. Nendes sätetes väljendub parlamentaarse demokraatia üldine nõue, et parlament kui rahva poolt valitud esinduskogu ja seetõttu ühtlasi vahetuimat legitimatsiooni omav riigiorgan teeb otsustusi kõikides küsimustes, mida PS pole reserveerinud teistele organitele. See säte annab Riigikogule võimaluse teha otsustusi näiteks küsimustes, mille lahendamist PS pole sõnaselgelt andnud teiste riigiorganite või kohalike omavalitsuste pädevusse, näiteks nimetada õiguskantsleri asetäitjaid-nõunikke (vt komm 18), rahvusringhäälingu nõukogu liikmeid ja audiitor Riigikontrolli kontrollimiseks. Seda sätet võib aga tõlgendada ka laiemalt, mida praktikas on ka tehtud, kui Riigikogu on vastu võtnud otsuseid suurobjektide erastamise küsimuses, näiteks 25.02.1999 otsus AS Eesti Raudtee ümberkujundamise ja erastamise kohta (RT I 1999, 24, 362), kinnitanud arengukavasid, näiteks 24.01.2007 otsus transpordi arengukava 2006–2013 kinnitamisest (RT I 2007, 11, 54), ning võtnud 15.02.2012 vastu otsuse „Riikliku VEB Fondi sertifikaatidega tagatud nõuete hüvitamine“ (RT III, 17.02.2012, 1). Sätte näol on tegemist Riigikogu universaalpädevusnormiga (RKPJKo 16.11.2016, 3-4-1-2-16, p 119).

PS § 65 p 16 laiemal tõlgendamisel ei tohi minna vastuollu PS §-ga 4, mis sätestab võimude lahususe ja tasakaalustatuse, mistõttu Riigikogu ei tohi sekkuda täitevvõimu tegevusalasse. Vastuolu tõttu muu hulgas PS §-ga 4 on Vabariigi President 22.02.2007 otsusega nr 113 (RTL 02.03.2007, 19, 302) jätnud välja kuulutamata Riigikogus 15.02.2007 vastu võetud keelatud rajatise kõrvaldamise seaduse, mille § 3 lg-s 2 määratles Riigikogu „Tallinnas aadressil Kaarli pst 13 (kinnistu, mis on registreeritud Harju Maakohtu kinnistusosakonnas Tallinna kinnistusjaoskonnas numbri all 160601 ja mis kannab katastritunnust 78401:107:0340) asuvat rajatist“ kui keelatud rajatist selle seaduse § 1 mõttes ning kohustas Vabariigi Valitsust korraldama selle teisaldamise 30 päeva jooksul arvates seaduse jõustumisest. Vabariigi President leidis, et tulenevalt PS §-st 4 ei tohi Riigikogu otsustada küsimusi, mis on PS-ga antud teiste riigivõimude pädevusse, ja üksikküsimustes on Riigikogul õigus võtta vastu seadusi üksnes PS-s ettenähtud juhtudel. Ka pidas Vabariigi President üksikküsimuse seadusega otsustamist vastuolus olevaks § 12 lg-s 1 sätestatud võrdsuse põhimõttega, sest sel juhul kohtleb Riigikogu ühte subjekti meelevaldselt erinevalt võrreldes nendega, kelle õiguste ja kohustuste üle otsustab täidesaatev või kohtuvõim seaduses antud üldiste ja abstraktsete reeglite alusel ning kellel on võimalus asjakohases menetluses oma õigusi kaitsta.
Riigikogu poolt muidu täitevvõimu pädevusse kuuluva küsimuse lahendamine võib üksikjuhtudel olla põhjendatav väga olulise avaliku huviga, mis teeb mõistlikuks kaasata küsimuse otsustamisse ka opositsioon. Sellise küsimuse lahendamine Riigikogus annab otsustusele suurema legitiimsuse ning tänu Riigikogu tegevuse avalikkuse põhimõttele (PS § 72) ka suurema läbipaistvuse. Siiski ei tohiks § 65 p 16 praktikas omandada suurt tähtsust. Riigikogu peaks täitevvõimu kontrollima talle omaste parlamentaarsete meetoditega.

Riigikogu sekkumine konkreetse kohtuasja lahendamisse oleks aga kõikidel juhtudel ilmses vastuolus PS §-ga 146, mille järgi õigust mõistab ainult kohus. Samas pole amnestia väljakuulutamine Riigikogu poolt vastuolus PS-ga. Amnestia on eeskätt riigivõimu poolt teatud grupile antud andestus toime pandud kuritegude eest. Eesmärk on tagada selle isikute grupi edasine seadustega kooskõlas käitumine ning lahendada tekkinud konfliktsituatsioon. Selles tähenduses on tegemist muu riigielu küsimusega, mida ei ole antud teiste organite pädevusse. Seadusandja on möönnud amnestia võimalikkust, sätestades KrMS § 199 lg 1 p-s 3, § 440 lg 1 p-s 3, §-s 487¹, § 489¹⁶ lg-s 1 ja § 492 lg 1 p-s 1 amnestiaakti kriminaalmenetluslikke tagajärgi.