EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 148 lg 1 annab Eesti kohtusüsteemi üldkirjelduse, loetledes selle osad. Nii detailne kohtusüsteemi kirjeldamine PS-s ei ole teiste riikide põhiseaduslikus praktikas tavaline. Enamasti nimetatakse üksnes kohtusüsteemi tipus asuvad kohtuasutused, jättes ülejäänud osas kohtuorganisatsiooni kujundamise seadusandja ülesandeks. Ka Eesti varasemad PS-d ei sisaldanud detailset kohtusüsteemi kirjeldust, piirdudes kohtuasutustest üksnes Riigikohtu nimetamisega (1920. a PS § 69 ja 1938. a PS § 113 lg 1).

Põhiseadusandja kaalutlusi käesoleva paragrahvi loomisel aitab mõista Põhiseaduse Assamblee stenogrammist nähtuv soov luua juba põhiseaduse tasandil selge, lakooniliselt sõnastatud kohtusüsteem ja formuleerida ka kohtute pädevus „niivõrd kuivõrd see üldse formuleeritav on“ (J. Rätsep. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 207). Seega oli eesmärk stabiilsuse ja selguse loomine: kohtusüsteemi täpne kirjeldus pidi välistama seadusandja ja täitevvõimu omavoli. Selgetele põhimõtetele üles ehitatud kohtusüsteem on organisatsiooniliseks eelduseks ausale ja õiglasele kohtumenetlusele ning selle kaudu tagatakse omakorda isikute põhiõiguste ja -vabaduste tegelik realiseerumine.

PS § 148 lg 1 eristab kohtusüsteemi osadena maakohtuid, linnakohtuid, halduskohtuid, ringkonnakohtuid ja Riigikohut. Koostoimes PS §-ga 149 tuleneb sellest sättest kohtusüsteemi ülesehituse institutsionaalne garantii. Seadusandjal on kohustus ehitada kohtusüsteem üles just neist kindla pädevuse ja hierarhilise asendiga ühikutest (arvestades võimalusega täiendada seda süsteemi PS § 148 lg 2 alusel erikohtutega). Samuti ei tohi kaotada üht või teist PS-s nimetatud kohut või kohtu liiki tervikuna. Üldjuhul saab küllaldasest organisatsioonilisest eraldatusest rääkida siis, kui PS-s nimetatud kohtuorganisatsiooni osad moodustatakse eraldi riigiasutustena (kohtuasutustena). Ainus konkreetne kohtuasutus, mida PS nimetab, on Riigikohus. Maa-, haldus- ja ringkonnakohtuid kaitseb institutsionaalne garantii üksnes asutuste liikide lõikes, konkreetsete asutuste loomise, lõpetamise või ümberkorraldamise üle otsustab Riigikogu. Mitmuse vormi kasutamine maa-, haldus- ja ringkonnakohtutest rääkimisel ei saa pidada juhuslikuks. Sellest võib järeldada põhiseadusandja soovi näha ette mitu samasse liiki kuuluvat asutust, et tagada kohtuliku õiguskaitse mõistlik territoriaalne kättesaadavus kogu riigi ulatuses. Seda kaalutlust peab seadusandja kohtuasutuste korraldamisel arvestama (vrd RKPJKo 10.05.2016, 3-4-1-31-15, p 36).

Mida täpsemalt on kohtuorganisatsiooni PS-s kirjeldatud, seda keerulisem on hoida seda vastavuses tegeliku elu vajadustega. Seadusandja on seni suutnud § 148 lg 1 detailsusest tulenevaid probleeme ületada tõlgendamise teel. Nii näiteks ei ole Eesti kohtusüsteemis alates 01.01.2006 enam linnakohtuid, ehkki PS neid sõnaselgelt nimetab. Linnakohtute kaotamist põhjendati asjaoluga, et neil puudus maakohtutest erinev pädevus. Põhiseadusandja mõte ei olevat saanud olla üksnes selles, et mõned kohtud oleksid nimetatud linnakohtuteks. Samuti ei ole seadusandja alati tõlgendanud PS § 148 lg 1 selliselt, et sättest tuleneb kohustus eraldada erinevate kohtulike ülesannete täitmine tingimata eri kohtuasutustesse: nii nägi varem kehtinud kohtute seadus ette võimaluse, et halduskohtu funktsiooni võis eraldi kohtu moodustamise asemel täita maa- või linnakohtu juures tegutsev halduskohtunik.

PS § 148 lg-st 1 tuleneva kohtusüsteemi osade loendi iseseisevat regulatiivset tähendust võib siiski pidada väikeseks. Selle tegelik mõte ja mõju avalduvad koos PS muude kohtukorraldust ja -menetlust reguleerivate normidega, eelkõige PS §-ga 149, mis paneb paika kohtusüsteemi astmelise toimimise põhimõtted.

Üksnes PS-ga ei ole võimalik kohtusüsteemi korraldust kindlaks määrata ning seda mõistis ka põhiseadusandja. PS § 149 lg 5 kohaselt sätestab kohtukorralduse seadus ja PS § 104 p 14 nimetab kvalifitseeritud häälteenamusega vastuvõetava seadusena kohtumenetluse seaduste kõrval ka kohtukorraldust sätestavat seadust. Kohtukorraldust sätestavaks seaduseks on Eestis kohtute seadus. KS § 7 kohaselt on Eesti kohtusüsteemi keskseks organisatsiooniliseks ühikuks kohtuasutus kui riigiasutuste eriliik. Kohtuasutuse peamisteks tunnusteks on oma eelarve olemasolu ja asutuse registreerimine riigi- ja KOV asutuste riiklikus registris. Kohtusüsteem koosneb käesoleval ajal üheksast kohtuasutusest: neljast maakohtust (Harju, Viru, Pärnu ja Tartu Maakohus), kahest halduskohtust (Tallinna ja Tartu Halduskohus), kahest ringkonnakohtust (Tallinna ja Tartu Ringkonnakohus) ja Riigikohtust (KS § 7 lg 1, § 9 lg 2, § 18 lg 2 ja § 22 lg 2). Maa- ja halduskohtutel on struktuuriüksustena üks või mitu kohtumaja (KS § 9 lg 2¹ ja § 18 lg 2¹). Taasiseseisvumise järgse ajaga võrreldes on peamiselt majanduslikel ja demograafilistel põhjustel kohtuasutuste arv Eestis järjepidevalt vähenenud, kohtuasutuste liigina on kaotatud linnakohtud (vt p 4).

Põhiseaduse Assambleel oli kohtusüsteemi ülesehitamise üheks eeskujuks 1991. a kohtute seaduse kontseptsioon (J. Raidla. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 78). Viimane nägi ette, et maa- ja linnakohtud on tsiviil- ja kriminaalasju arutavad kohtud ning halduskohtud haldusõigusrikkumiste asju (sisuliselt väärtegusid) arutavad kohtud. Hiljem on seadusandja ning valitsev õigusteaduslik arusaam hakanud mõistma halduskohtu põhiülesandena haldusõigusrikkumiste arutamise asemel selliste avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamist, milleks ei ole seadusega loodud erikorda (HKMS § 4 lg 1). Maakohtute pädevusse kuulub kehtiva õiguse kohaselt tsiviil- ja kriminaalasjade lahendamine (TsMS § 11 lg 1, KrMS § 18 lg 1). Alates 01.01.2001 on maakohtute ülesandeks ka väärtegude (varem haldusõigusrikkumiste) kohtulik menetlemine (VTMS § 13). Kohtuid, mis tegelevad tsiviil- ja süüteoasjade lahendamisega, nimetatakse ka üldpädevusega kohtuteks ehk üldkohtuteks. See termin on seletatav kohtumenetluste ajaloolise arenguga, sest tsiviil- ja süüteoasjade lahendamine on olnud kohtute varaseim (ja seetõttu üldine ja tüüpiline) funktsioon, mille kõrvale muud kohtumenetluse liigid (sh halduskohtumenetlus) tekkisid hiljem.

Kuna PS § 148 lg 1 p 1 eristab maa- ja halduskohtuid, nõudes seega üld- ja halduskohtu ülesandeid täitvate kohtustruktuuride organisatsioonilist eraldamist, siis tekib küsimus, kas PS-st saab tuletada nõude, et samade funktsioonide täitmine peab ka ringkonnakohtutes ja Riigikohtus olema üksteisest organisatsiooniliselt eraldatud. KS näeb ette tsiviil-, kriminaal- ja halduskolleegiumi moodustamise üksnes Riigikohtu-siseselt (KS § 28 lg 1), ringkonnakohtute sisemine struktuur on ära määratud nende kodukordadega.

Eraldi kohtute moodustamist avalik-õiguslikust suhtest võrsunud õigusvaidluste lahendamiseks võib põhjendada selliste menetluste suurte eripäradega võrreldes tsiviil- ja süüteoasjade lahendamisega. Erinevalt tsiviilkohtumenetlusest, milles kohus on eelkõige erapooletu vahendaja võrdsete vaidluspoolte vahel, peab halduskohus tagama haldusväliste isikute õiguste kaitsmise alluvusel põhinevates õigussuhetes haldusorganitega. Süüteomenetluste eesmärgiks on aga süüteo toime pannud isiku kindlakstegemine ja vastutusele võtmine. Nagu muudegi erikohtute loomine, nii aitab ka halduskohtu instituut kaasa kohtunike spetsialiseerumisele ja selle kaudu avalik-õiguslike vaidluste asjatundlikumale lahendamisele. Teiselt poolt on üksteisest väga erinevad ka tsiviilkohtumenetluse ja süüteomenetluste eesmärk ja olemus, mistõttu võiks küsida, miks PS ei nõua ka nende ülesannete täitmist üksteisest organisatsiooniliselt eraldatud kohtusüsteemi osade poolt. Tõenäoliselt on siin määrav traditsioon ja teiste riikide kohtusüsteemide ülesehitusest võetud eeskuju, sest teistes riikides ei ole tsiviil- ja kriminaalasjade menetlemiseks üldjuhul eraldi kohtuasutusi moodustatud, samas kui üldkohtutest eraldiseisvate halduskohtute olemasolu on Mandri-Euroopa riikides pigem reegliks.

Üld- ja halduskohtute vahel tekkivad pädevusvaidlused lahendab Riigikohtu tsiviil- ja halduskolleegiumi või kriminaal- ja halduskolleegiumi vaheline erikogu (TsMS § 711, KrMS § 262 lg 2).

Lõike 2 kohaselt võib seadusega luua mõnda liiki kohtuasjade lahendamiseks erikohtuid. Erikohtud on kõik kohtud, mis mõistavad esemeliselt spetsialiseeritud õigust väljaspool üldkohtulikku (s.o tsiviil-, kriminaal- ja väärteoasjade lahendamise) pädevust. Eestis käesoleval ajal seadusega loodud erikohtuid ei ole. Vahetult PS § 148 lg 1 alusel tegutsevateks erikohtuteks on halduskohtud. Riigikohus on PS § 149 lg 3 teise lause kohaselt erikohtuks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjade lahendamisel.

Erikohtute loomise peamine mõte on tagada spetsialiseerumise kaudu suurema asjatundlikkuse saavutamine teatud valdkonda kuuluvate kohtuasjade lahendamisel. Teistes riikides on erikohtutena loodud näiteks kaubandus-, töö-, sotsiaal-, finants-, noorte-, mere-, transpordi-, patendi- ja sõjakohtuid. Eelmisel iseseisvusperioodil oli halduskohtupidamine Eestis organisatsiooniliselt integreeritud üldkohtute struktuuri, ainsaks spetsialiseeritult haldusasju lahendavaks kohtuorganiks oli Riigikohtu administratiivosakond. Erikohtutena tegutsesid sõjakohtud, nende taasloomise mõttega on spekuleeritud ka tänapäeval.

Vaielda võib selle üle, kas PS § 148 lg 2 võimaldaks luua ka selliseid erikohtute süsteeme, milles on ette nähtud PS §-s 149 sätestatust erinev arv kohtuastmeid või milles ei ole kõrgeimaks kohtuastmeks Riigikohus (PS § 149 lg 3 ls 1). Erikohtute loomine ei saa olla vahend, mille kaudu kujundatakse põhiseadusandja soovitud kohtusüsteem olulises osas ümber või moonutatakse selle ülesehituse põhimõtteid.

Kohtutena (sh erikohtutena) PS mõttes ei saa mõista neid erivaldkondades tegutsevaid materiaalses mõttes õigusemõistmise funktsiooni täitvaid organeid, millel puuduvad PS-ga kohtutele ja kohtunikele ette nähtud staatus ning tagatised (nt vahekohtud, kutseühenduste aukohtud, riigihangete vaidlustuskomisjon, töövaidluskomisjonid RKÜKo 08.09.2009, 3-4-1-7-08, p 31).

PS § 148 lg 3 keelab erakorraliste kohtute loomise. Erakorralise kohtuna tuleb mõista väljaspool üldist (korrapärast) kohtusüsteemi konkreetsete isikute üle (ad personam) üksikjuhtumi või -juhtumite (ad hoc) lahendamiseks moodustatud kohtuorganit. Erinevalt üld- ja erikohtutest ei ole erakorraliste kohtute pädevus määratletud üldiste tunnuste alusel, vaid seondub konkreetse juhtumi lahendamisega konkreetse isiku suhtes. Erakorralise kohtu näideteks võib pidada erakorralisi tribunale, mida eri riikides või ka rahvusvaheliselt on moodustatud riigipöörete, sõdade või muude ühiskondlike vapustuste ajal.

Erakorralised kohtud ei ole kooskõlas õigusriigi põhimõtte (PS § 10), üldise võrdsuspõhiõiguse (§ 12) ja riigivõimu omavoli keeluga (§ 13 lg 2). Erakorralised kohtud ei taga kohtuasja otsustamist erapooletult ja sõltumatult, sest kohtukoosseis võidakse moodustada konkreetse kohtuasja menetlusosalisi või asjaolusid silmas pidades. Ühtlasi tagatakse erakorraliste kohtute keelamisega, et teatud kohtuasju ei tõsteta väljapoole n-ö tavalist kohtusüsteemi, mis võimaldaks korrapärase kohtupidamise devalveerida. Erakorraliste kohtute moodustamise keeld on seotud PS § 24 lg-st 1 tuleneva subjektiivse õigusega seadusega määratud kohtualluvuse muutumatusele, mille kohaselt peab kohtuasjade jaotamine kohtute ja kohtunike vahel toimuma seadusega ette kindlaks määratud objektiivsete kriteeriumide alusel, mitte konkreetset isikut või tema kohtuasja silmas pidades (vt ka KS § 37). Ajalooliselt ongi erakorraliste kohtute loomise keeld kujunenud vastusena absoluutsete valitsejate nn kabinetiõigusele väljaspool korrakohast kohtupidamist. Eesti varasemad PS-d siiski lubasid erakorraliste kohtute moodustamist piiratud tingimustel (seaduse piires sõja ajal, kaitseseisukorra piirkonnas ja sõjalaevadel; 1920. a PS § 74, 1938. a PS § 119).