EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Põhiseaduslik tagatis väljendub käesoleva paragrahvi lg-s 1 KOV iseseisvas eelarves, mille kujundamise alused ja kord on allutatud seadusereservatsioonile. Kohalik eelarve on aluseks omavalitsuslike haldusfunktsioonide täitmisele vallas või linnas ja üheks kõige olulisemaks vahendiks KOVü arengu kavandamisel.

KOV eelarve all PS § 157 lg 1 mõttes tuleb mõista KOVü volikogu poolt iga aasta kohta vastu võetud määrust (statuuti), mis sätestab KOVü kõik tulud ja kulud. Kohalikus eelarves peavad kajastuma mh riigieelarvest sellesse tehtavad eraldised (vt § 154 komm 14).

KOFS § 2 p 1 sätestab, et eelarveks antud seaduse tähenduses on eelarveaasta põhitegevuse tulude, põhitegevuse kulude, investeerimistegevuse, finantseerimistegevuse ja likviidsete varade muutuse plaan koos täiendavate nõuete, volituste ja informatsiooniga, mis on aluseks KOVü vastava aasta tegevuste finantseerimisele. Lisaeelarve kujutab endast eelarveaasta jooksul tehtavat eelarvemuudatust, mille volikogu võtab vastu määrusena (KOFS § 26 lg-d 1 ja 3). Kohaliku eelarve vastuvõtmine, selles muudatuste tegemine, lisaeelarve vastuvõtmine ja eelarve täitmise aruande (kuulub majandusaasta aruandesse) kinnitamine on valla- või linnavolikogu ainupädevuses (KOKS § 22 lg 1 p 1, KOFS § 26 lg 3 ja § 29 lg 11). Selline lahendus (vrd PS § 115 lg 1) tuleneb demokraatia põhimõttest, volikogu staatusest KOV esinduskoguna (§ 156 lg 1) ja kohaliku eelarve olulisusest (kui eelarve jääb seadusega ettenähtud tähtajaks vastu võtmata, kaasneb sellega volikogu tegutsemisvõimetus). Kohalik eelarve on määrus formaalses, mitte materiaalses mõttes: oma sisult on ta üksikakt ega sisalda õigusnorme. Tegu on haldusesisese õigusaktiga (selles sisalduvad käitumisjuhised on adresseeritud valla- või linnavalitsusele ega loo kolmandatele isikutele õigusi või kohustusi), samuti impersonaalse ja kompleksse aktiga (hõlmab kogu valla- või linnaomavalitsuse poolt teostatavat haldust tervikuna ja teatud perioodi kõiki majandustehinguid).

Kohaliku eelarve iseseisvus tähendab, et valla- või linnaeelarve on riigieelarvest lahutatud. Teiste sõnadega, valla- ja linnaeelarve on küll osa avaliku sektori eelarvesüsteemist, kuid ei moodusta osa riigieelarvest. Kohaliku eelarve võtab vastu volikogu ja kohaliku eelarve tulud ja kulud ei ole osaks riigieelarve tuludest ja kuludest.

Õigust iseseisvale eelarvele ei tohi segi ajada õigusega piisavatele rahalistele vahenditele (PS § 154 ja § 157 lg 2). Kuna kumbki õigus tuleneb PS erinevatest sätetest, siis tuleb eristada ka nende õiguste kaitseala. Õigus iseseisvale eelarvele ei hõlma sisulisi kulutuste või kohustustega seotud küsimusi, mis toovad kaudse, kuid vältimatu tagajärjena kaasa vajaduse muuta KOVü eelarvet. Eelarveõigus käsitleb üksnes KOVü eelarve lahutatust riigieelarvest ning eelarve koostamise, vastuvõtmise ja täitmise korda (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 47).

Kohaliku (nii kassa- kui ka tekkepõhise) eelarve kujundamise alused ja korra, seega eelarvekorralduse (eelarve koostamine, vastuvõtmine, kehtivus, muutmine, avaldamine ja täitmine) õiguslikud raamid (vt RKPJKo 01.04.2010, 3-4-1-7-09, p 10) sätestab seadus (KOFS). Seadus omakorda võib sisaldada kindlalt piiritletud eesmärgi ja ulatusega volitusnorme täidesaatvale riigivõimule ja KOVü-dele.

KOV eelarve kujundamise iseseisvuses avaldub eelarvesfääris KOV enesekorraldusõigus (§ 154 lg 1). Enesekorraldusõigusega kaasneb vältimatult vajadus ka iseseisva eelarve järele (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 42). Riigikohus on sedastanud, et eelarvetulude leidmine on osa KOV enesekorraldusõigusest, mis on seotud PS § 157 lg-s 1 sätestatud KOV õigusega iseseisvale eelarvele (RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 60). Enesekorraldusõigus laieneb eelarve koostamisele ja vastuvõtmisele osas, milles see puudutab omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegemist. Nende rahaliste vahendite kasutamise otsustamisele, mis on KOVü-le antud PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt riiklike ülesannete täitmiseks, enesekorraldusõigus ei laiene (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 54). Kohaliku eelarve iseseisvus ei aseta seda väljapoole järelevalvet (PS § 160), mille ulatus sõltub sellest, kas tegu on riigi poolt KOV-le eraldatud sihtotstarbeliste vahendite või omavahenditega.

KOV eelarve kujundamise iseseisvust võib riik põhiseaduspäraselt riivata neil eeldustel, mis kehtivad ka PS § 154 lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõiguse riivete puhul tervikuna. KOV enesekorraldusõigust ja finantsautonoomiat riivab nt majandusaasta aruande koostamine. Riigikohus on leidnud, et kuna Raamatupidamise Toimkonnale ei ole PS-ga antud üldkohustuslike õigusnormide kehtestamise pädevust, ei saa rahandusministri määrusega nõuda KOV-delt toimkonna juhenditest lähtumist (RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08).

Paragrahvi 157 lg 2 sätestab KOVü õiguse seaduse alusel kehtestada ja koguda makse.

Kohalike maksude kehtestamise õigus on üks omavalitsusüksuse finantstagatisi, mille eesmärk on tagada omavalitsusüksusele piisavad rahalised vahendid (RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 45). Ka EKOH art 9 lg 3 sätestab, et vähemalt osa kohalike võimuorganite rahalistest vahenditest tuleb kohalikest maksudest, mille suuruse kohalikud võimuorganid võivad seadusega lubatud piires ise määrata.

KOVü maksu kehtestamise ja kogumise õigus on allutatud seadusereservatsioonile. Seega ei saa KOVü volikogu kehtestada ühtegi maksu seadusliku aluseta (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98; RKPJKo 09.02.2000, 3-4-1-2-00). Teisalt ei saa ka seadusandja delegeerida oma pädevust kohalike maksude reguleerimise alal täidesaatvale riigivõimule (RKPJKo 04.11.1993, III-4/1-4/93). Kohalikud maksud, nende kehtestamise kord ja neile esitatavad nõuded sätestatakse KoMS-s. MKS kehtib kohalike maksude suhtes niivõrd, kuivõrd KoMS ei sätesta teisiti (MKS § 1 lg 4).

Paragrahvi 157 lg 2 ei täpsusta, millises ulatuses peavad kohalikud maksud olema maksuseaduses sätestatud. Selles sättes sisalduva seadusliku aluse nõue on PS § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõtte väljendus ja selle kohaldamisel tuleb arvestada mh reguleeritavate küsimuste olulisust. Seejuures võivad kohalike maksude kehtestamisel PS-st tulenevad formaalsed nõuded olla erinevad riiklikele maksudele kehtestatavatest nõuetest (RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 44). RKÜK on leidnud, et PS § 157 lg-s 2 sätestatud seadusliku aluse nõue ei ammendu üksnes maksu nimetamisega maksuseaduses, vaid viimases peavad olema sätestatud kohaliku maksu objekt, maksumaksja ja maksu saaja. Maksuobjekt ja maksumaksja on maksuõigussuhet reguleeriva normi teokoosseisu olulised elemendid, mille sätestamine seaduses on vajalik põhiõiguste kaitse tagamiseks. Kohaliku maksu objekti seaduses sätestamine aitab ära hoida ka maksude kontrollimatut kumuleerumist. Kohalike maksude sissenõudja oma haldusterritooriumil on valla- või linnavalitsus vm maksumääruses sätestatud valla või linna ametiasutus, kes korraldab kohalike maksude kogumist (KoMS § 3 lg 1). Kohaliku maksu kogumiseks võib KOVü volikogu sõlmida ka halduslepingu kas teise KOVü volikoguga (KoMS § 3 lg 4) või Maksu- ja Tolliametiga (KoMS § 3 lg 6).

Kohaliku maksu määraga seonduvalt on RKÜK märkinud, et seaduses maksu ülemmäära sätestamata jätmine ei tekita ohtu, et KOVü hakkab maksustama olukordi, mille puhul seadus pole talle maksustamise õigust andnud. Siin on küsimus vaid kohustuse ulatuses. Seetõttu on RKÜK leidnud, et PS § 157 lg 2 lubab kohaliku maksu määra jätta KOV volikogu otsustada, kui olulisuse põhimõte ei nõua konkreetset liiki maksu puhul, et maksumäära peab sätestama seadusandja. Näiteks reklaamimaksu kohta leidis üldkogu, et PS ei nõua selle kohaliku maksu määra, sh ülem- või alammäära, sätestamist seaduses, kuna reklaamimaksuga kaasnev põhiõiguste riive ei ole intensiivne. Juhul kui mõnes KOVü-s kehtestatakse liiga kõrge reklaamimaksu määr, on maksumaksjal võimalik loobuda seal reklaami paigaldamisest, ilma et see kahjustaks tema olulisi õigushüvesid. Reklaami on võimalik avaldada siis teistes KOVü-des või kasutades teisi reklaami avalikustamise võimalusi (RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p-d 49 ja 59).

RKÜK hinnangul ei pea maksuseaduses olema sätestatud kohaliku maksu tasumise kord ja tähtpäev ega maksuvabastus. Maksu tasumise kord ja tähtpäev on korralduslikud küsimused, mis ei ole seotud põhiõiguste tagamise vajadusega, ja maksuvabastus on maksumaksjale soodustav. Seadusandja võib siiski kaaluda nende küsimuste reguleerimist seadusega. See võib olla soovitatav nt kogu riigis reklaami eksponeerivate ettevõtjate tegevuse lihtsustamiseks (RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p-d 49–50).

Paragrahvi 157 lg 2 lubab KOVü-l kehtestada üksnes makse, mille seadusandja on maksuseaduses sätestanud, küll aga on tal õigus otsustada, kas maks kehtestada või mitte. Seadus ise ei kehtesta ühtegi kohalikku maksu, teiselt poolt ei saa volikogu maksumääruse kehtestamisel eirata seaduse normistikku (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98).

Kohalik maks on valla- või linnavolikogu määrusega kehtestatud maks. Maksuõigussuhe KOVü ja maksumaksja vahel saab tekkida üksnes pärast volikogu määruse kehtestamist. Maksu liigitamisel riiklikuks või kohalikuks maksuks on kriteeriumiks maksu kehtestamise pädevus, mitte muud tunnused (nt maksutulude laekumine riigi- või kohalikku eelarvesse). Eestis on kohalike maksude fiskaalne tähtsus marginaalne. Põhiliseks tuluallikaks on laekumised riiklikest maksudest, eelkõige füüsilise isiku tulumaksust.

Seadus loetleb kuus maksuliiki, mida KOVü-l on õigus kehtestada: reklaamimaks, teede ja tänavate sulgemise maks, mootorsõidukimaks, loomapidamismaks, lõbustusmaks ja parkimistasu (KoMS §-d 10–14¹). Oma tulubaasi laiendamiseks on KOVü-d teinud ettepanekuid täiendada KoMS uute kohalike maksudega, nt turismimaksuga. Samuti taotletakse müügimaksu taastamist, mis 2012 KoMS-st kaotati. EL õiguse järgi ei ole müügimaksu lubatud kohaldada aktsiisikaubale (EKo C-553/13, Tallinna Ettevõtlusamet vs. Statoil Fuel & Retail Eesti AS, 05.03.2015). EL ühine käibemaksusüsteem ei ole kaubale, mis ei ole aktsiisikaup, müügimaksu taastamisel takistuseks. Riigikohus küsis Tallinnas aastail 2010–2011 kehtinud müügimaksu vaidluses Euroopa Kohtult eelotsust. Euroopa Kohus leidis, et käibemaksudirektiivi art 401 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellise maksu säilitamine või kehtestamine nagu põhikohtuasjas käsitletav müügimaks (EKo C-475/17, Viking Motors AS jt vs. Tallinna linn, Maksu- ja Tolliamet, 07.08.2018).

KOVü õigus saada tulu teenustasudest on osa tema finantstagatisest (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 61). EKOH art 9 lg-st 3 tuleneb, et vähemalt osa KOV rahalistest vahenditest peab tulema lõivudest (koormise mõiste kasutamine harta mitteametlikus tõlkes RT-s on siiski ebatäpne tõlge eesti keelde ingliskeelsest mõistest charge ja prantsuskeelsest la redevance, mis tähendavad lõivu), mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata. Siin on silmas peetud teenustasusid KOVü poolt osutatavate teenuste eest (vt EKOH selgitava raporti art 9 lg 3). PS § 157 lg-s 2 ei nimetata lõive, trahve ega sundkindlustuse makseid, seega võrreldes PS §-ga 113 on avalik-õiguslike rahaliste kohustuste loetelu siin antud kitsamana. Siiski on käesoleva paragrahvi lg 2 tõlgendatav laiendatult, st lisaks kohalikele maksudele ka teisi avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi hõlmavana, sõltumata nende nimetustest (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00; RKPJKo 06.01.2015, 3-4-1-34-14, p 37).

Riigikohus on korduvalt hinnanud KOVü-de poolt kehtestatud avalik-õiguslike rahaliste kohustuste põhiseaduspärasust (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98; RKPJKo 09.02.2000, 3-4-1-2-00; RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02; RKPJKo 18.11.2004, 3-4-1-14-04; RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10; RKPJKo 30.10.2018, 5-18-2/12). Riigikohus on sellise avalik-õigusliku rahalise kohustuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuginenud PS §-le 113 (RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p-d 55–56), PS § 157 lg-le 2 (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, V) või jätnud täpsustamata, kas asja lahendamisel on tuginetud PS §-le 113 või § 157 lg-le 2 (vt RKPJKo 30.10.2018, 5-18-2/12).

PS § 157 lg-st 2 tuleneb KOVü-le õigus kehtestada avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi seaduse alusel. Nii nagu PS § 113, on ka PS § 157 lg 2 seadusliku aluse nõue PS § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõtte väljendus (RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 44). Kõik avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad PS §-st 113 tulenevalt olema kindlaks määratud seaduses – üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule (vt RKPJKo 19.12.2013, 3-4-1-22-03, p 19; RKPJKo 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 24; RKPJKo 01.07.2008, 3-4-1-6-08, p-d 40–41; RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 58; RKPJKo 06.01.2015, 3-4-1-34-14, p 37). PS § 157 lg 2 kohaldamisel tuleb arvestada ka reguleeritava küsimuse olulisust (RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 44): kohalike maksude puhul on lubatud jätta mõne tasuelemendi otsustamine kohaliku võimu tasandile (maksumäär, maksu tasumise tähtpäev ja kord). Ühest selgust ei ole küsimuses, millisest PS sättest tuleks juhinduda KOVü-de kehtestatavate teenustasude ja muude avalik-õiguslike rahaliste kohustuste puhul. Selle üle otsustamisel on võimalik lähtuda avalik-õigusliku rahalise kohustuse iseloomust – kui võetav tasu on seotud KOVü-le pandud riikliku ülesande täitmisega, kohalduvad PS §-st 113 tulenevad põhimõtted. Kui tasu on olemuslikult seotud kohaliku ülesandega, kohaldub PS § 157 lg 2, mis võimaldab KOVü suuremat otsustusõigust osa tasuelementide üle.

Analoogiliselt kohaliku maksuga tuleb KOVü-l ka muu avalik-õiguslik rahaline kohustus kehtestada volikogu määrusega. Kui seadus seda ei välista, võib volikogu avalik-õigusliku teenustasu kehtestava määruse volitusnormiga delegeerida avalik-õigusliku teenustasuga seonduvaid rakenduslikke küsimusi valla- või linnavalitsusele, selle struktuuriüksusele või ametnikule (nt jäätmeveo teenustasu hinna kehtestamise delegeerimise kohta vt RKPJKo 30.10.2018, 5-18-2/12, p-d 55–60).

Paragrahvi 157 lg 2 järgi on KOV-l seaduse alusel õigus kehtestada („panna peale“) koormisi. Koormise nimetamine PS KOV reguleerivas normistikus on teiste Euroopa riikide põhiseaduste taustal erandlik nähtus. Koormis erineb maksust eelkõige oma mitterahalise olemuse poolest. Koormisena käesoleva paragrahvi lg 2 mõttes tuleb mõista seaduse alusel volikogu määrusega füüsilisele või juriidilisele isikule pandavat kohustust teatud töö tegemiseks.

RKTK on sedastanud, et (praeguseks kehtivuse kaotanud korteriomandiseaduse § 13 lg-s 1 sätestatud) avalik-õiguslik reaalkoormatis ja KOKS § 36 lg-tes 2 ja 3 sätestatud koormis on piisavalt sarnase sisuga, et oleks võimalik järeldada KOKS § 36 lg-te 2 ja 3 koormise hõlmatust (korteriomandiseaduse § 13 lg 1 järgse) avalik-õigusliku reaalkoormatise mõistega. Kohtu hinnangul on heakorra tagamine KOKS § 36 lg-te 2–4 alusel kehtestatava õigusakti alusel väga sarnane nt tee korrashoiu kohustusega reaalkoormatise alusel (RKTKo 20.12.2017, 2-14-25115/48, p-d 10.3 ja 10.3.1).

Koormise kehtestamise suhtes kehtib seadusereservatsioon, seega on PS-ga vastuolus koormist heakorraeeskirja või muu volikogu üldaktiga laiendavalt sisustada või seadusliku aluseta lisakoormisi kehtestada. Konkreetse koormise kehtestamine on võimalik vaid siis, kui seadusandja on selleks volituse andnud, kuna koormis tähendab või võib tähendada vähemalt põhiõiguse vabale eneseteostusele (PS § 19 lg 1) ja omandipõhiõiguse (PS § 32 lg 2) riivet (RKKKo 19.11.2010, 3-1-1-89-10, p 13). Seega peavad koormise kehtestavad sätted olema esmalt kooskõlas volitusnormiga (RKPJKo 14.06.2011, 3-4-1-13-11, p-d 32, 33 ja 35).

KOKS § 36 lg 3 sätestab, et koormise võib kehtestada füüsilistele ja juriidilistele isikutele nende omandis või valduses oleva kinnistu või muu nende kasutuses oleva territooriumi ning sellega vahetult piirneva üldkasutatava territooriumi heakorra tagamiseks. Heakorda reguleeritakse valla või linna heakorraeeskirjaga. KOKS § 36 lg 4 kehtestab koormise määramist võimaldava delegatsiooninormi (vt RKTKo 20.12.2017, 2-14-25115/48, p 10.3.2). Koormisega seonduvat reguleerivad lähemalt KOKS § 36 lg-d 2–9.

Kuigi koormis kujutab endast mitterahalise iseloomuga kohustust, võib selle täitmine nõuda koormise adressaadilt kulutuste tegemist või rahaliselt hinnatavate kohustuste võtmist (nt heakorratööde tegemiseks vajalike vahendite muretsemine, teenuse tellimine vms) (RKPJKo 14.06.2011, 3-4-1-13-11, p 33).

Olenevalt kinnistuga piirneva üldkasutatava ala suurusest võib koormisega kaasnevate tööde maht olla küllaltki erinev. Kui koormisega hõlmatud maa-ala on väga suur, võib kinnisasja omanikule või valdajale pandud kohustus osutuda ülemäära koormavaks. Volikogul ei ole kohustust koormist kehtestada, ta võib valida mitmesuguste võimaluste vahel. Isiku põhiõiguste ülemäärast piiramist koormise täitmisel aitab ära hoida volikogu kehtestatavate regulatsioonide paindlikkus. Volikogu saab koormist reguleerivas määruses lubada teha isikule koormise täitmisel soodustusi või vabastada ta koormise täitmisest. Oluline on vältida võimalust, et koormise täitmiseks tuleb inimesel hakata avalikult võimult taotlema sotsiaalabi või -toetusi.

Riigikohus on leidnud, et teeseadus ei võimalda KOKS § 36 lg 3 alusel antava koormisemäärusega kehtestada koormist teemaa suhtes, mis ei ole kõnnitee ja mille hooldamist peab teeseaduse kohaselt korraldama tee omanik (RKPJKo 14.06.2011, 3-4-1-13-11).

Teeseadus on alates 01.07.2015 kehtetu. EhS ja selle alusel kehtestatud tee seisundinõuete järgi peab teeomanik tee ja tee toimimiseks vajalikud rajatised hoidma korras viisil, et need vastaksid nõuetele ning oleksid tagatud tingimused ohutuks liiklemiseks. Teeomaniku korrashoiukohustus tähendab selle tagamist, et tee oleks liigeldav ning liiklejatele ohutu, sh tuleb hoolitseda selle eest, et liiklusmärgid oleksid liiklejatele nähtavad. Tee seisundinõuded ei pane teeomanikule enam kohustust teha tee kõrval oleval haljasalal heakorratöid (nt niitmine), mis ei ole seotud ohutu liiklemise tagamisega. Seega on KOV-l võimalik (vt KOKS § 36 lg 3) panna teega külgneva maatüki omanikule koormis heakorratööde tegemiseks ka sõidutee ja kinnisasja vahel asuval üldkasutataval maal. Teega külgneva maatüki omaniku kohustus hooldada sõidutee ja tema kinnisasja vahel asuvat kõnniteed tuleneb seadusest (vt EhS § 97 lg 6), st tegu ei ole kohaliku koormisega. See avalik-õiguslik koormis on kehtestatud otse seaduse tasandil (vt RKTKo 20.12.2017, 2-14-25115/48, p 10.3.2).