EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahvis 49 sätestatud põhiõigus on igal füüsilisel isikul sõltumata tema rahvusest, Eestis elamise püsivusest või kodakondsusest, kuigi suurema tähtsusega on õigus säilitada rahvuskuuluvus vähemuste põhiõigusena. Tegemist on üldise õigusega rahvuslikule identiteedile. Selles väljendub kõnealuse õiguse individuaalne aspekt (s.o osa konkreetse inimese enesemääratlusest). Rahvuskuuluvusel on aga ka kollektiivne aspekt, mis hõlmab inimgrupi ühtekuuluvust teatud tunnuse alusel ning arusaama, et rahvuslik mitmekesisus ei ole mitte ühiskonna lõhestamise või polariseerimise, vaid rikastumise allikas. PS § 130 keelab erakorralise või sõjaseisukorra ajal §-s 49 sätestatud põhiõiguse piiramise.

Vähemuste õigus identiteedi säilitamisele on sätestatud mitmes rahvusvahelises konventsioonis, nt ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-s 27, ENRKR-s, lapse õiguste konventsiooni art-s 30 ning rahvusvahelises konventsioonis rassilise diskrimineerimise kõigi vormide kaotamise kohta. Eesti ei ole liitunud Euroopa regionaalsete ja vähemusrahvuste keele hartaga, mis sätestab keelealaseid õigusi. Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti art 15 lg 1 p a sätestab õiguse võtta osa kultuurielust ning pakti rakendav ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste komitee mõistab seda laialt, st säte hõlmab ka õiguse säilitada rahvuskuuluvus sellest tulenevate õigustega (vt üldine kommentaar nr 21, 02.–20.11.2009). EIÕK otseselt vastavat õigust ei sisalda, kuid konventsioonis sisalduvad õigused kaitsevad vähemuste õigusi ja õigust rahvuskuuluvusele kaudselt (nt usu-, ühinemis-, sõnavabadus jne). ELPH jaotises „Võrdsus“ sisalduv art 22 sätestab üldiselt, et EL austab kultuurilist, usulist ja keelelist mitmekesisust (asjakohaseid norme sisaldub ka nt ELTL art-s 167 ning ELL art 3 lg-s 3).

Varasemad Eesti PS-d sätestasid kehtiva PS §-ga 49 analoogse õiguse, nähes ette lisaks siiski seadusereservatsiooni (vt toonase regulatsiooni ja kohtupraktika kohta K. Rebane. Vähemusrahvuste õiguste kohtulik kaitse Riigikohtu administratiivosakonna praktikas 1920–1940. Magistritöö. Tartu 2019, lk 14–38). Seadusereservatsiooni sisaldas ka PS eelnõu kõnealune norm, kuid jäeti hilisemas diskussioonis Põhiseaduse Assamblees välja (L. Hänni. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 581).

PS § 49 kohaselt on õigus rahvuskuuluvuse säilitamisele igaühel. Seega on PS-s sätestatud õigus laiem kui ENRKR-s, kus õigus rahvuskuuluvusele on tagatud vaid kitsalt defineeritud vähemusrahvustele (vt § 50 komm-d; samuti Veneetsia komisjoni arvamuste ja raportite kogumik vähemusrahvuste kaitse kohta, 11.11.2017, CDL-PI(2018)002, lk 15–17). Muust kui eesti rahvusest inimeste osakaal Eesti rahvastikus on märkimisväärne – seisuga 01.01.2019 oli 31,5% rahvastikust muust rahvusest. 2011. a rahvaloenduse andmete järgi elas lisaks eestlastele Eestis 191 rahvuse esindajaid. Eestis elavate inimeste rahvuse kohta kogub andmeid Statistikaamet ning sellekohane küsimus on olnud lisatud ka rahvaloenduse küsimustikku (tegu on riigisisesest riikliku statistika vajadusest tulenevate andmetega (RStS § 22 lg 1 p 3)). Andmed etnilise päritolu ja rassilise kuuluvuse kohta on eriliigilised isikuandmed, mis on põhiõiguste ja -vabaduste seisukohast eriti tundlikud ning väärivad erilist kaitset (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27.04.2016 määrus (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta põhjendus 51, art 9 lg 1).

ENRKR art 5 lg 2 keelustab vähemuste tahtevastase assimileerimise. Assimileerimise keeld ei tähenda siiski seda, et riik ei tohiks rakendada meetmeid vähemuste integreerimiseks ühiskonda. Kuigi assimileerimise ja integreerimise piir on tihti ebaselge, on ühiskonnas vähemalt teatud sotsiaalse ühtsuse saavutamine vajalik, vältimaks vähemuste marginaliseerumist ja sotsiaalse staatuse (haridustase, tööga hõivatus, kuritegevus jms) halvenemist. Viimane on omakorda viljakas pinnas äärmusluse tekkele, mis on ohuks avalikule korrale ja julgeolekule. Nii nagu teistes riikides, on ka Eestis probleemiks see, et mitte-eestlaste töötuse määr on kõrgem kui eestlastel, määratlemata kodakondsusega ja teise riigi kodakondsusega vangid moodustavad pea 40% vangide koguarvust, vene õppekeelega koolide tulemused on PISA uuringu tulemuste järgi nõrgemad kui eestikeelsetes koolides jne. Mitte-eestlaste sotsiaalse tõrjutuse määr on kõrge (vt ka Eesti inimarengu aruanne 2014/2015, lk 32). Integratsiooni edendamiseks koostab riik perioodiliselt lõimumiskavasid.

Õigus säilitada rahvuskuuluvus ehk rahvuslik identiteet on üks kolmest põhilisest vähemuste õigusest lisaks üldisele õigusele mitte olla allutatud genotsiidile ning õigusele võrdsele kohtlemisele (vt § 12 komm-d). Õigus säilitada oma rahvuskuuluvus tähendab esiteks õigust rahvuskuuluvust vabalt valida ja tehtud valiku tunnustamisele eeldusel, et valik põhineb objektiivsetel alustel (vt ka nt EIKo 27138/04, Ciubotaru vs. Moldova, 27.04.2010, p-d 56–58; EIKo 32265/10, Henry Kismoun vs. Prantsusmaa, 05.12.2013). Rahvuskuuluvuse säilitamisega seonduv võib probleeme tekitada lapsendamisel (vt nt PKS § 147 lg 1; EIKo 15633/15, T.S. ja J.J. vs. Norra, 11.10.2016, p 30). Teiseks tähendab õigus säilitada rahvuskuuluvus õigust käituda nii, nagu rahvuslik kultuur ja traditsioonid ette näevad. Teisisõnu, tegemist ei ole pelgalt formaalse õigusega nimetada ennast mingi rahvuse hulka kuuluvaks, vaid õigusega elada vastavalt rahvuskuuluvusele (romade nomaadluse näitel EIKo 27238/95, Chapman vs. Ühendkuningriigid, 18.01.2001; EIKo 25446/06, Yordanova jt vs. Bulgaaria, 24.04.2012; EIKo 27013/07, Winterstein jt vs. Prantsusmaa, 17.10.2013). Ei ole välistatud, et teiste rahvuste kultuuri ja traditsioonide järgimine võib siiski sattuda konflikti Eesti riigi õiguse oluliste põhimõtetega (REÕS § 7), nt perekonnaõiguse valdkonnas (vrd abielu näitel EIKo 49151/07, Muñoz Díaz vs. Hispaania, 08.12.2009, p 59; EIKo 40020/03, M. jt vs. Itaalia ja Bulgaaria, 31.07.2012, p 161; EIKo 60119/12, Z.H. ja R.H. vs. Šveits, 08.12.2015, p 44; Alžeeria kafalah’ (hooldus) näitel EKo C‑129/18, SM(Enfant placé sous kafala algérienne), 26.03.2019).

Põhilised õigused, mis tulenevad õigusest rahvuslikule identiteedile, seonduvad keele ja religiooniga. Sellest tulenevalt tagab PS lisaks §-s 49 sätestatud üldisele õigusele veel konkreetseid õigusi eri valdkondades, sh vähemusrahvustele. Siiski tuleb silmas pidada, et erinormid on kitsama kohaldamisalaga ega pruugi välistada vajadust tugineda PS §-le 49 kui üldnormile. Näiteks PS § 37 lg 4 sätestab õiguse valida vähemus­rahvuse koolis õppekeelt. Paragrahvid 50–52 sätestavad vähemusrahvuste kultuurautonoomiaga seonduva ning vähemusrahvuse keele kasutamise tingimused. Et spetsiifilised õigused on sätestatud üldjuhul vähemusrahvusest isikutele ehk ainult Eesti kodanikele (vt § 50 komm-d), siis ei ole need automaatselt prioriteetsed PS §-s 49 sätestatud üldnormi ees, mis on kohaldatav kõigi vähemuste suhtes. Lisaks ei garanteeri PS § 37 vähemus­rahvuse keeles tasuta hariduse andmist riigi poolt, st riigil ei ole PS-st tulenevat kohustust ülal pidada erakoolide vormis tegutsevaid ­vähemuste õppeasutusi ning pakkuda seal haridust vähemuse keeles (RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 26). PS §-st 49 tulenev rahvuskuuluvuse säilitamise nõue hõlmab siiski riigi kohustust aidata kaasa emakeele õppe andmisele (vt ka PGS § 21 lg-d 5–8).

Kui rahvuslik identiteet põhineb religioonil, siis on nõutav, et selle rahvuse esindajatele oleks tagatud religioonivabadus (vt PS § 40 komm-d).

Rahvuskuuluvuse säilimine ei ole võimalik, kui selle rahvuse keelt ei ole võimalik praktikas üldse kasutada või kui keele eksistents iseenesest ohtu seatakse. Seetõttu on vaja kaitsta vähemuste keeli. Keelelisi õigusi kaitsevad eelnimetatud PS §-d 51–52 ja § 37 lg 4, samuti § 21 lg 1, nähes ette isikule arusaadavas keeles vabaduse võtmise põhjuse teatamise ning tema õiguste tutvustamise, ning sõnavabadus (vt § 45 komm-d), mis tagab igaühe õiguse ennast enda valitud keeles väljendada. Lisaks on keelelised õigused kaitstud PS § 12 abil, mis tagab õiguse võrdsele kohtlemisele, sõltumata kasutatavast keelest (vt § 12 komm-d). Otsene viide keelele kui asjaolule, mille alusel diskrimineerimine on keelatud, sisaldub inimõiguste ülddeklaratsiooni art-s 2, ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-s 2, lapse õiguste konventsiooni art 2 lg-s 1, EIÕK art-s 14 ning ELPH art 21 lg-s 1.

EIÕK-st ei tulene üldist n-ö keelelist vabadust, st jättes kõrvale EIÕK art 5 lg 2 ning art 6 lg 3 p-d a ja e, ei näe konventsioon per se ette õigust kasutada teatud kindlat keelt suhtluses ametivõimudega või õigust saada pöörduja soovitud keeles vastust. Teisisõnu, eeldades, et muud konventsioonis sätestatud õigused on tagatud, on riigil ulatuslik õigus reguleerida ametliku keele kasutamist ametlikes dokumentides (EIKo 59894/00, Bulgakov vs. Ukraina, 11.09.2007, p 43). Küsimus keelest võib esile tõusta siiski koostoimes mõne muu EIÕK artikliga. Nii näiteks on EIK art 8 õiguse eraelu puutumatuse riivena analüüsinud küsimust, kas isik võib nõuda teiselt riigilt tema nime õigekirja muutmist, kuna emakeeles oleks nime hääldusel alavääristav tähendus (EIKo 12209/10, Macalin Moxamed Sed Dahir vs.Šveits, 15.09.2015), kasutada ametlikes dokumentides rahvusele omast nimekuju (EIKo 59894/00, Bulgakov vs. Ukraina, 11.09.2007) või nimekuju, mis rahvusest tulenevalt peegeldab nais- või meessoo vormi (EIKo 71074/01, Mentzen alias Mencena vs. Läti, 07.12.2004; EIKo 71557/01, Kuharec alias Kuhareca vs. Läti, 07.12.2004). Olgu lisatud, et Eesti kohtud ei ole pidanud põhiseadusvastaseks seda, et Eesti kodaniku passi ja sünnitunnistusse ei ole võimalik lisada isanime kui vastavale rahvusele omast nime osa (vt nt TlnRnKo 17.02.2006, 3-04-314; TlnRnKo 10.11.2016, 3-15-1690). EIK on EIÕK art 8 raames analüüsinud ka kinnipeetava õigust suhelda telefonitsi lähedasega vähemuse keeles (nt EIKo 43750/06, 43752/06, 32054/08, 37753/08 ja 60915/08, Nusret Kaya jt vs. Türgi, 22.04.2014). Artiklist 10 tuleneva sõnavabaduse piiranguna on käsitatud nt õigust kasutada valimiskampaanias vähemuse keelt (EIKo 49197/06, 23196/07, 50242/08, 60912/08 ja 14871/09, Şükran Aydın jt vs. Türgi, 22.01.2013), keeldu levitada vanglas vähemusrahvuse keeles ajalehti (EIKo 14946/08 jt, Mesut Yurtsever jt vs. Türgi, 20.01.2015) jms.

ENRKR art 10 lg 1 sätestab vähemusrahvusesse kuuluva isiku õiguse vabalt ja ilma vahelesegamiseta kasutada oma vähemuse keelt era- ja avalikus elus. Viimati öeldu tähendab raamkonventsiooni seletuskirja järgi üksnes avalikku kohta, mitte aga suhtlust riigiga. Avaliku võimuga suhtlus on kaetud ENRKR art 10 lg-ga 2, mis sarnaneb PS § 51 lg-ga 2, kuid ei ole otsekohaldatav, st eeldab konventsiooniga ühinenud riigi poolt täiendavate meetmete (õigusaktide) vastuvõtmist. Seega ENRKR ei näe ette üldist õigust kasutada vähemusrahvuse keelt suhtluses ametivõimudega.

Euroopa Kohus puutub keeleküsimusega kokku eeskätt diskrimineerimisvaidlusi lahendades (nt EÜKo T-205/07, Itaalia vs. Euroopa Komisjon, 03.02.2011), aga ka vaba liikumise õiguse piiranguid analüüsides; viimast põhjusel, et näiteks nimekirjutusreeglid (nt EKo C-208/09, Sayn-Wittgenstein, 22.10.2010; EKo C-391/09, Runevič-Vardyn ja Wardyn, 12.05.2011) või kohustus koostada piiriülest laadi töölepingud liikmesriigi keeles (nt EKo C-202/11, Las, 16.04.2013) riivavad seda.

Vähemuste keelelised õigused ei ole absoluutsed juba seetõttu, et ühiskond vajab normaalseks toimimiseks suhtlust ühiskonnaliikmete vahel ning see on võimalik vaid juhul, kui need ühiskonnaliikmed valdavad ühist keelt (keele nn kommunikatiivne funktsioon). Akadeemilises kirjanduses kritiseeritakse rahvusvaheliste kohtute jt vaidlusi lahendavate organite praktikat, mis seab keele kommunikatiivse aspekti esiplaanile ning seda mitmekesisuse arvelt: kuigi põhimõtte tasandil toetatakse keelelist mitmekesisust, siis mitmekesisuse kaitsega kaasnevat kulu ei soovita panna riigile, veel vähem kohustada riiki, et viimane jätaks need enamusse kuuluvate eraisikute kanda. Kui keelelised õigused seonduvad mõne muu põhiõigusega, siis võidakse kohustada riiki küll kandma võrdse kohtlemise ja vastava põhiõiguse tagamise egiidi all kulusid, mis kaasnevad vähemuse „muutmisega“ keeleliselt enamuse osaks (nt õpetama riigi keelt; vt õiguse haridusele näitel nt EIKo 15766/03, Oršuš jt vs. Horvaatia, 16.05.2010, p 165; EIKo 43370/04, 8252/05 ja 18454/06, Catan jt vs. Moldova ja Venemaa, 19.10.2012, p 137), kuid sisuliselt on sellisel lähenemisel assimileeriv ja mitmekesisust vähendav mõju.

Selle üle, kuivõrd peab riik lisaks sekkumisest hoidumisele vähemuste õigusi ja huve ka positiivsete meetmete abil edendama, on rahvusvahelises õiguses laialdaselt diskuteeritud. ÜRO Inimõiguste Komitee tõlgenduse kohaselt on riigil sellised kohustused tulenevalt ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-st 27 (vt üldine kommentaar nr 23, 26.04.1994, p 6.1; samal seisukohal on lapse õiguste komitee – vt üldine kommentaar nr 11, 12.02.2009). Ka EIK on korduvalt pidanud tegelema küsimusega, kuivõrd peab avalik võim tulema isikule vastu, võttes positiivseid meetmeid, et ta saaks järgida oma rahvuse ja/või sellest tulenevate usu, keele või hariduse tavasid (vt nt viiteid kohtupraktikale komm-des 10 ja 13). Rassiliselt motiveeritud vihakuritegude kaasuses on kohus kasutanud „mõistlikud abinõud“ kriteeriumi (vt EIKo 64602/12, R.B. vs. Ungari, 12.04.2016, p 88). Ilmselt oleks kõnealune kriteerium kasutatav ka teiste rahvusliku identiteedi piirangute lubatavuse ja positiivsete edendamiskohustuste analüüsimisel (vt ka VõrdKS § 2 lg 1, § 6).

Riigi üks kohustus vähemuste kaitsmisel on karistada rahvusest ajendatud kuritegude eest, nt genotsiidi (KarS § 90, genotsiidi vältimise ja karistamise konventsioon, Rahvusvahelise Kriminaalkohtu Rooma statuudi art 6), nn vihakuritegude jms eest (vt KarS §-d 151, 152, Euroopa Liidu Nõukogu raamotsus 2008/913/JSK teatud rassismi ja ksenofoobia vormide ja ilmingute vastu võitlemise kohta kriminaalõiguse vahenditega). Karistusnormide loomisel ei pruugi erinevate põhiõiguste vahel kohase tasakaalu leidmine olla siiski kerge, nagu näitab ka EIK praktika Armeenia genotsiidi eitamise kriminaliseerimise asjas (vt nt EIKo 27510/08, Perinçek vs. Šveits, 15.10.2015).

PS preambulist nähtub, et eelistatud on need riigi meetmed, mille eesmärk on eesti rahvuse, keele ja kultuuri kaitse. Riigil tuleb siiski iga kord (nt hariduse andmisel, avalikus teabes ja teenindamisel jms) leida kohane tasakaal ühelt poolt eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise ning teiselt poolt vähemuste õiguste vahel. Vähemuste õiguste piirangud ei tohi olla ülemäärased.