EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

28.11.1995 esitas Eesti Vabariik taotluse ühinemiseks EL-ga, tuginedes Riigikogus sama aasta augustis ühehäälselt heaks kiidetud Eesti ja EL liikmesriikide vahelisele Euroopa lepingule. 1996. a moodustas Vabariigi Valitsus PS juriidilise ekspertiisi komisjoni, mille üks ülesandeid oli välja selgitada, kas EL-ga ühinemiseks on vaja muuta Eesti PS. Komisjon jõudis järeldusele, et EL-ga ühinemine on võimalik vaid juhul, kui PS eelnevalt muudetakse (PSTS saamisloost vt lähemalt J. Laffranque. Pilk Eesti õigusmaastikule Põhiseaduse täiendamise seaduse valguses. Euroopa Liidu õigusega seotud võtmeküsimused põhiseaduslikkuse järelevalves. – Juridica 2007, nr 8, lk 523–536 (lk 524–525)).

Komisjoni nõustanud väliseksperdid andsid EL-ga ühinemist võimaldavate PS muudatuste tegemiseks põhimõtteliselt erinevaid nõuandeid. Analüüsinud EL liikmesriikide kogemust, tegi McKenna & Co (Suurbritannia) eksperdiarvamuste enamiku ühisnimetajaks oleva järelduse, mille kohaselt EL õiguse ülimuslikkuse doktriin toob kaasa olulisima riigiõigusliku muudatuse, mille kajastamine PS-s on möödapääsmatu. Võimalik on piirduda üldmuudatusega või muuta kõiki paragrahve, mille sisu EL-ga ühinemine mõjutab. McKenna & Co märkis sellistena ära §-d 1, 3, 15, 28–32, 34, 36, 44, 48, 57–59, 65, 78, 87, 102, 106, 120, 123 ja 152. J. P. Gardner (Suurbritannia) ja L. Lopez Guerra (Hispaania) tõid PS muutmise vajaduse põhjendusena välja suveräänsuse põhimõttega seotud probleemid, sh EL õiguse ülimuslikkuse, mille lahendamiseks pidasid nad piisavaks üldmuudatust. M. Niemivuo (Soome) aga ei pidanud PS I ptk muutmist vajalikuks, kuivõrd EL-ga ühinemine ei muuda Eesti kui iseseisva ja sõltumatu riigi staatust. G. Carcassonne (Prantsusmaa) esitas Prantsuse ja Austria õigusest inspireeritud ettepaneku lisada PS-le eraldiseisev peatükk, mis lahendaks EL õiguse ülimuslikkuse probleemi ja koondaks muud olulisemad muudatused. H. Beemelmans (Holland) soovitas sätestada PS-s põhimõtte, mille järgi oleks Eestil võimalik minna kaasa järgnevate EL arenguetappidega vajaduseta PS muuta. Samuti pidas ta vajalikuks sätestada PS-s EL kodanike passiivne valimisõigus KOV volikogu valimisel ning täiendada PS § 111 võimalusega kanda Eesti Panga volitusi üle Euroopa Keskpangale.

PS juriidilise ekspertiisi komisjon sõnastas 1998. a oma tegevuse aruandes kaks PS muudatusettepanekut:

1) täiendada PS § 1 lg-ga 3 järgmises sõnastuses: „Eesti võib liituda rahvahääletuse alusel Euroopa Liiduga põhiseaduse §-s 123¹ ettenähtud tingimustel“;

2) täiendada IX ptk §-ga 123¹ järgmises sõnastuses: „Eesti võib vastastikkuse ja võrdsuse põhimõttel Euroopa Liidu organitele delegeerida põhiseadusest tulenevaid riigivõimuvolitusi nende ühiseks teostamiseks Euroopa Liidu liikmesriikide poolt ulatuses, mis on liidu aluseks olevate lepingute rakendamiseks vajalik, ja tingimusel, et see ei ole vastuolus põhiseaduse preambulis sätestatud Eesti riikluse aluspõhimõtete ja ülesannetega. Vabariigi Valitsus informeerib Riigikogu võimalikult vara ja laialdaselt Euroopa Liitu puudutavates küsimustes ning arvestab osalemisel Euroopa Liidu õigusloomes Riigikogu seisukohti. Täpsem kord kehtestatakse seadusega.“

Õiguskirjanduses pakuti PS muutmiseks välja veel mõned variandid (vt A. Albi. Põhiseaduse muutmine Euroopa Liitu astumiseks. – Juridica 2001, nr 9, lk 603–615; R. Maruste ja A. Albi. Eesti Vabariigi põhiseadus Euroopa Liidu õiguskorras. – Juridica 2003, nr 1, lk 3–7). Neis variantides käsitati EL supranatsionaalse organisatsioonina ning lähtuti jagatud, ühiselt teostatava või ülekantud suveräänsuse kontseptsioonist. Tegemist oli PSTS-st laiemate üldmuudatustega, millest enamik nägi ette muudatusi väljaspool PS I ptk ja andis võimaluse minna EL arengutega kaasa edaspidiste PS muudatusteta.

PS muudatuste ettevalmistamisega hakati tõsiselt tegelema alles 2002. a, mil moodustati vastav Riigikogu fraktsioonide ja ekspertide töörühm. Arutati kahte erineva sisu ja mahuga lähenemisviisi: põhjalikku PS teksti muutmist, mille käigus kirjutatakse riigiõigusliku taustsüsteemi muutus teemade kaupa üksikasjalikult lahti, ning PS üldmuudatust, s.o PS muutmist ühe üldise paragrahvi või peatükiga, mis üksikuid paragrahve sõnaliselt muutmata võimaldaks kasutada EL liikme õigusi ja täita kohustusi. PS üldmuudatuse võimalustena kaaluti PS-i EL sätte või peatüki lisamist ning PS muutmist Eesti ja EL õiguse suhet määrava eraldiseisva PS üldsätete tasandil oleva PS täienduse kaudu.

PS üksikute sätete muutmise eeliseks on muudatuste selgus ja ülevaatlikkus, puuduseks aga see, et mõni vajalik muudatus võib jääda küllaldaselt läbi mõtlemata või hoopis tegemata, ohustades nõnda PS süsteemsust. Ühtki sobivat PS üksikasjaliku muutmise eelnõu ei olnud 2002. aastaks välja töötatud. Mahukate muudatuste mõne kuuga kokkuleppimine olnuks aga ebatõenäoline: mida rohkem on eelnõus valikuvõimalusi, seda rohkem kulub aega ja seda raskem on saavutada piisavat konsensust Riigikogus ja juristide hulgas.

Üldmuudatuse puhul ei reguleerita kõiki muutusi põhiseaduslike institutsioonide pädevuses ja töökorras ning isikute õigustes ja kohustustes PS tasandil. Need küsimused tuleb sel juhul reguleerida seadustes. PS muutmisel eraldiseisva seadusega peeti eeliseks seda, et täiendus hõlmab kõiki EL-ga ühinemisel tekkivaid konstitutsioonilisi küsimusi ja vajadus võimalikke vigu hiljem parandada jääb ära, samuti välistas selline valik teiste teemade lisamise PSTS eelnõusse. Sellises eelnõus oli võimalik piirduda vaid kõige olulisema, mitmeid teisi küsimusi hõlmava EL õiguse ülimuslikkuse teema lahendamisega. Üldmuudatuse puudus on see, et õiguse subjektidele ei pruugi alati olla selge, mis põhikorras tegelikult muutub – millised õigused ja kohustused tekivad Eesti riigil ja millised inimesel. Samas tuleb märkida, et kõiki või ka olulisemaid EL-ga ühinemisest tulenevaid mõjusid ei ole võimalik ega vajalik PS tekstis kajastada, parem lahendus on viide ühinemislepingule (termineid „liitumisleping“ ja „ühinemisleping“ kasutatakse järgnevalt sünonüümidena, PSTS kasutab terminit „liitumisleping“).

Eesti 1920. ja 1937. a PS § 1 sätestas, et Eesti on iseseisev ja sõltumatu vabariik. Kehtiva PS avaparagrahv sisaldab ka teist lõiget, mille järgi Eesti iseseisvus ja sõltumatus on aegumatu ning võõrandamatu. Seda, et tegemist on tähendusliku lisandusega, kinnitavad Põhiseaduse Assamblee arutelud ja PS juriidilise ekspertiisi komisjoni analüüs (vt ka PS § 1 komm-d).

Olulisim suveräänsuse aspekt, mis EL-ga ühinemisel muutus, sisaldub PS § 3 lg-s 1, mille järgi teostatakse riigivõimu üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. EL-i kuulumisel tuleb riigivõimu teostada ka EL määruste ja teiste vahetult kohaldatavate EL õigusaktide täitmiseks ning seda ELK praktika järgi isegi juhul, kui EL õigusakt on PS-ga vastuolus. Järelikult oli PS § 3 lg-s 1 sätestatud põhimõtte muutmine EL-ga ühinemise eeltingimus. See määras ka PS muutmise viisi: vastavalt PS §-le 162 saab PS I ptk muuta vaid rahvahääletusel. Selle põhjal võttis Eesti rahvas 14.09.2003 rahvahääletusel PS § 162 alusel Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamiseks vastu PSTS.

14.09.2003 rahvahääletusel võttis Eesti rahvas PS § 162 alusel vastu PSTS.

Riigikogu 74 liiget algatas 16.05.2002 PSTS eelnõu. PSTS pani PS § 163 lg 2 ja § 164 alusel rahvahääletusele Riigikogu IX koosseis (18.12.2002, nr 1067 SE ja 1251 OE), rahvahääletuse aeg määrati Riigikogu X koosseisu volituste ajale. Seega ei oleks PSTS rahva toetuseta jäämine põhjustanud Riigikogu erakorralisi valimisi. Riigikogu 18.12.2002 otsus „Rahvahääletuse korraldamine Euroopa Liiduga ühinemise ja Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise küsimuses“ võeti vastu PS §-de 105, 162, 163, 164 ja 167 ning tollal kehtinud RaHS § 30 lg 1 ja RKKS § 155² alusel. Riigikogu otsusel kanti hääletamissedelile PSTS tekst ja küsimus: „Kas Teie olete Euroopa Liiduga ühinemise ja Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse vastuvõtmise poolt?“ ning lahtrid vastusevariantidega „jah“ ja „ei“.

Riigikogu IX koosseisu menetluses oli ka EL-ga ühinemiseks eraldi rahvahääletuse korraldamise eelnõu (nr 1214 OE), mis võeti menetlusest tagasi enne täiskogus arutamist. Tagasivõtmise põhjuseks oli tõenäoliselt asjaolu, et PS § 106 lg 1 kohaselt ei saa välislepingu ratifitseerimise küsimust rahvahääletusele panna (vt ka PS § 106 komm-d).

Vastavalt PS § 106 lg-le 1 ei saa välislepingute ratifitseerimise ega denonsseerimise küsimusi rahvahääletusele panna ei seaduseelnõu ega muu riigielu küsimuse vormis. Küsimuses, kas nimetatud paragrahv hõlmab ka rahvusvaheliste organisatsioonidega, sh EL-ga liitumise üle otsustamist, ei olda õiguskirjanduses üksmeelel (vt kaudselt selle kohta J. Laffranque. Eesti Põhiseaduse ja Euroopa õiguse kooselu. – Juridica 2003, nr 3, lk 180–190 (lk 181–182)). Ühe seisukoha järgi välistas PS § 106 rahvahääletuse korraldamise EL-ga ühinemise küsimuses. Selle seisukoha järgi oli 14.09.2003 rahvahääletuse näol tegemist üksnes PS muutmise seaduse eelnõu, mitte muu riigielu küsimuse rahvahääletusega. Teise seisukoha pooldajad leiavad, et EL-ga ühinemist ei saa käsitada vaid välislepingu ratifitseerimisena, mis välistaks rahvahääletuse võimaluse, kuna tegemist on äärmiselt olulise riigielulise valikuga. Juriidiliselt võib tunduda probleemivabam käsitleda toimunud rahvahääletust üksnes kui referendumit põhiseaduse täiendamise seaduse eelnõu üle. Samas tuntakse 14.09.2003 toimunud rahvahääletust pigem kui EL-ga ühinemise rahvahääletust (rahvahääletuse tähenduse kohta vt ka järgnevad komm-d).

14.09.2003 rahvahääletusel „Euroopa Liiduga ühinemise ja Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise küsimuses“ osales 64% hääleõiguslikest kodanikest. PSTS vastuvõtmise poolt hääletas neist 66,8% ja vastu 33,2%. Kehtetuid hääletamissedeleid oli alla poole protsendi, märgatavalt vähem kui Riigikogu valimistel.

PSTS preambulis märgitud PS § 162 viitab PS I peatükki muutva ja üldsätete tasandil oleva PS täienduse hilisema muutmise ainsale võimalusele – rahvahääletusele (vt ka PS § 162 komm-d).

Õigusteoreetiliselt on PS täiendamine eraldiseisva seadusega, tegemata PS tekstis muudatusi, samuti PS muutmine. PS teksti tuleb lugeda alati koos PSTS-ga ja PS tekstist kohaldatakse üksnes seda osa, mis ei ole PS täiendustega vastuolus. PSTS kehtetuks tunnistamisel taastuks taoliselt PS täiendamisega muudetud normide muutmiseelne sisu.

PSTS on tähistatud ka terminiga „PS kolmas akt“, teise aktina käsitatakse sel juhul PSRS, mille mõned sätted evivad ajaliselt piiramata regulatiivset tähendust (vt lähemalt C. Ginter. Application of Principles of European Law in the Supreme Court of Estonia. Tartu Ülikooli Kirjastus 2008, lk 7, 8, 43 ja tervikuna alapeatükk 3.2).

15. PSTS § 2 järgi kohaldatakse PS, arvestades ühinemislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Sisuliselt tähendab see PS olulist ja läbivat muutmist osas, milles see ei vasta EL õigusele (vt riigikohtunik J. Laffranque’i eriarvamus RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, millega on ühinenud riigikohtunikud T. Anton, P. Jerofejev, H. Kiris, I. Koolmeister ja H. Salmann).

Selgitamaks välja, missugune osa PS-st on kohaldatav, tuleb seda tõlgendada koostoimes Eesti jaoks ühinemislepingu kaudu siduvaks muutunud EL õigusega. Kohaldada saab seda osa PS-st, mis on EL õigusega kooskõlas või reguleerib suhteid, mida EL õigus ei reguleeri. EL ainupädevuses või EL-ga jagatud pädevuses olevates valdkondades kohaldatakse Eesti seaduste, RKPJK 11.05.2006 seisukoha järgi ka PS vastuolu korral EL õigusega EL õigust (RKPJKa 11.05.2006, 3-4-1-3-06). RKPJK ei ole käesoleva kommentaari koostamise ajaks käsitlenud EL õiguse ülimuslikkuse põhimõtet piirava PSTS § 1 tähendust (vt riigikohtunike V. Kõve ja E. Kergandbergi eriarvamusi 11.05.2006, 3-4-1-3-06-e1 ja 3-4-1-3-06-e2), kuivõrd Riigikohtu hinnangul ei ole seniste kaasuste asjaolud seda nõudnud.

PSTS §-s 1 sisalduva nn kaitseklausli tähenduse küsimus on lahendamata, PSTS ettevalmistamise ajal leiti osaliselt, et EL liikmena tuleb faktiliselt täita EL liikme kohustusi, sh kohaldada EL õigust ka siis, kui see on vastuolus PS-ga, või EL-st lahkuda. See tähendab, et puudub tegelik võimalus olla EL liige, ent mitte täita EL liikme kohustusi, vältides samas negatiivseid tagajärgi. Seetõttu saab EL õiguse ülimuslikkuse doktriinist kõrvalekaldumine olla ülimalt erandlik ja ilmselt EL-st lahkumisega päädiv samm, kusjuures pelgast lahkumise menetluse algatamisest ei piisa.

Sellisele sirgjoonelisele pragmatismile vastandub lähenemine, et vastupidi, tegelikult on võimalik ja vajalik rõhutada suhetes EL-ga liikmesriike kui EL pädevuse allikat, mistõttu tuleb ette näha avar võimalus tõstatada probleem aluslepingute ja teisese õiguse kooskõlast PS-ga, ning seda võimalust praktikas ka kasutada ja mitte minna liigselt kaasa EL õiguse ülimuslikkuse põhimõttega.

Nimetatud seisukoht järgib mõnedes teistes EL liikmesriikides – näiteks Poolas ja teatud ulatuses ka Saksamaal – konstitutsioonikohtute poolt väljendatud seisukohti, mille kohaselt PS-dest tulenevad teatud piirid ja kontrolli võimalused EL õiguse (ja vastavalt selle ülimuslikkuse põhimõtte) tõlgendamiste suhtes. EL liikmesriigid on endiselt „lepingute isandad“ ja see tähendab ka seda, et neil peab säilima viimase instantsi – kas või hüpoteetiline – kontrolli võimalus selle üle, kuidas EL õigust ning selle ülimuslikkust praktikas tõlgendatakse. Lõppastmes on ülimuslikud PS aluspõhimõtted, millest lähtudes ja mida järgides on toimunud ka Eesti liitumine EL-ga. Kuna EL õiguslik iseloom on teooriaski osaliselt vaieldav, on teatud pragmaatiline pluralism – situatsioon, kus ülimuslikkust nõudlevad endale korraga ja konkureeriva legitiimsusega nii EL õigus kui PS alusnormid – aktsepteeritav.
Õigusteoreetiliste eri seisukohtade ühisosa on selles, et Eesti ei tohi ratifitseerida välislepinguid, sh EL aluslepingute muudatusi, mis on vastuolus PS-ga (sh PSTS ja selles sisalduva kaitseklausliga).

Praeguseks on seisukohad lähenenud ka teises vaidlusküsimuses: kuivõrd on lubatav põhiseaduslikkuse järelevalve EL õigusega seotud Eesti õigustloovate aktide üle ja kas juhul, kui mõni EL teisese õiguse norm on vastuolus PS aluspõhimõtetega, tuleb seda esmalt kohaldada või jätta see kohaldamata.

EL õiguse ülimuslikkuse doktriini selge tunnistamise korral tuleks EL õigusega kooskõlas olevate EL õigust ülevõtvate Eesti seaduste ja määruste põhiseaduslikkuse järelevalvet üldiselt eitada (nõnda ka RKPJKo 26.06.2008, 3-4-1-5-08). Osutatud otsuse kriitikud leiavad, et Riigikohus ei oleks pidanud põhiseaduslikkuse järelevalve võimalust nii selgelt eitama ja oleks pidanud eraldi käsitlema põhiseaduslikkuse järelevalve võimalust juhul, kui EL teisene õigus ja seda ülevõtvad Eesti õigustloovad aktid on vastuolus PS aluspõhimõtetega, samuti hoiduma EL õiguse ülimuslikkuse sõnaselgest tunnustamisest.

Praktikas on selge, et juhul, kui Eesti ei täida EL liikme kohustusi, tuleb alustada läbirääkimisi EL-st lahkumiseks või saavutada poliitiline lahendus, mis võimaldab Eestil EL liikme kohustuse negatiivsete tagajärgedeta (sh trahvita) täitmata jätta.

PSTS tähendab küll EL õiguse ülimuslikkuse põhimõttelist tunnustamist, kuid seda siiski teatud piirangutega, mida väljendabki PSTS kaitseklausel. Näiteks tähendab PS aluspõhimõtete prioriteet seda, et riiklik suveräänsus kui üks PS aluspõhimõtteid pole ka EL liikmesuse tingimustes minetatud. Seega näiteks sammsammuline sisenemine selgelt föderalistlikusse EL-i poleks kehtiva PS-ga kaetud ning vajaks PS muutmist rahvahääletuse teel, millele on viidanud ka Riigikohus (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 223). Seda nõuet on tehniliselt lihtne täita juhul, kui EL föderaliseerumine lepitakse EL liikmesriikide vahel kokku rahvusvaheliste lepingute vormis. Tundub küll, et lähiajal EL aluseks olevate lepingute (EL leping (ELL), EL toimimise leping (ELTL)) ehk nn aluslepingute muutmist küll pigem aset ei leia. Kui EL liikmesriikide iseotsustusõiguse senisest oluliselt ulatuslikum piiramine tuleneb EL teisesest õigusest, st aluslepinguid ei muudeta ja välislepinguid ei sõlmita, on olukord keerulisem. PS-ga (sh PSTS ja selle kaudu PS aluspõhimõtetega) vastuolus olevate EL teisese õiguse aktide kohaldamise kohta vt eelöeldut. Praktikas tuleb analüüsida ka EL teisese õiguse kavandite PS-le vastavust ja taotleda vastuolu korral nende kavandite muutmist (vt ka PSTS § 1 komm 19 alapunkt 2)). Juba kehtiva teisese õiguse puhul on võimalik ka pöörduda EL kohtusse, et kontrollida teisese õiguse vastavust esmasele õigusele ja taotleda vastuolu korral teisese õiguse kehtetuks tunnistamist.

Rahvahääletuse ajal ei sisaldanud EL aluslepingud otsesõnu võimalust EL-st lahkuda. Teisisõnu puudus EL õiguse poolelt tõhus võimalus täita PSTS §-st 1 tulenevat kohustust püsiva vastuolu korral PS aluspõhimõtetega EL-st lahkuda. Lahkumisel tulnuks kohaldada Viini konventsioonist tulenevaid piiratud aluseid ja ühepoolse avalduse alusel lahkumise võimalus sisuliselt puudus. Lissaboni lepinguga nimetatud lünk täideti ja ELL art-ga 50 loodi võimalus, mille kohaselt iga liikmesriik võib otsustada vastavalt oma PS-st tulenevatele nõuetele liidust välja astuda. Selleks tuleb esitada ühepoolne avaldus Euroopa Ülemkogule, millele järgneb kuni kaheaastane läbirääkimiste periood. Läbirääkimiste ebaõnnestumisel lõpeb aluslepingute kohaldamine asjaomase liikmesriigi suhtes kahe aasta möödumisel avalduse esitamisest. 23.06.2016 toimus Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigis rahvahääletus EL liikmesuse üle, milles küsiti: „Kas Suurbritannia peaks jääma Euroopa Liidu liikmeks või lahkuma Euroopa Liidust?“ Enamik pooldas EL-st lahkumist. Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik astus EL-st välja 31.01.2020. Üleminekuperiood, mille käigus soovitakse kokku leppida tulevased suhted EL ja Ühendkuningriigi vahel, lõppeb 31.12.2020.