EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Põhiseaduse Assamblees kujunesid sätte mitmed olulised osad (tähtaeg, häälteenamuse nõue) alles redaktsioonitoimkonna töö käigus. Arutelu keskendus küsimusele, kas sellist seisukorda on vaja eristada sõjaseisukorrast. Erakorralise seisukorra põhiseaduslikud erisused on sätestatud PS §-des 130 ja 131 ning § 161 lg-s 2; need on samad mis sõjaseisukorra ajal. Põhiseaduse Assamblees jäädi seisukohale, et nimetatud seisukordade väljakuulutamise tingimused ja olemus on siiski erinevad. Lähtuti sellest, et kui sõjaseisukord kuulutatakse välja sõjategevuse toetamiseks, siis erakorraline seisukord kehtestatakse muudel juhtudel, kus riigi eksistents või tema aluspõhimõtted on ohustatud ja kus selliseid ohte ei ole võimalik tavaliste vahenditega kõrvaldada. Erakorralise seisukorra väljakuulutamise põhjuseid nähti eelkõige riigisisestena.

Sõjaseisukorra ja erakorralise seisukorra väljakuulutamise tingimuste eristamine muutub järjest keerulisemaks, mistõttu võiks nendega kaasnevate piirangute ja juhtimiskorra muudatusi käsitada ja seadustes reguleerida võimalikult sarnastena. Sõjaseisukorra ja erakorralise seisukorra väljakuulutamise regulatsiooni väljatöötamisel on Riigikogu hoidunud kinnise loetelu kehtestamisest, et vältida õiguslike vaakumite tekkimist ning seeläbi suurendada võimalust, et julgeolekuohtudele reageeritakse õigeaegselt ja efektiivselt. Seadus saab siin anda vaid üldise loetelu ning olukorda peab hindama Riigikogu igal üksikul juhtumil. Hetkel kehtiva ErSS § 3 kohaselt on võimalikud alused Eesti põhiseadusliku korra vägivaldse kukutamise katse, sh terroristlik tegevus, vägivallaga seotud kollektiivne surveaktsioon, ulatuslik vägivallaga seotud isikugruppide konflikt või Eesti mõne paikkonna vägivaldse isoleerimise katse.

Riigi julgeolek on riigi seisund, kus riigi suveräänsust ja tema põhiseaduslike institutsioonide demokraatlikku toimimist ei rikuta PS-ga vastuolus oleval viisil. Riigi julgeolek on tegelik olukord, kus riigi suveräänsus ja põhiseaduslike institutsioonide võime täita enda PS-st tulenevaid ülesandeid ei ole mõjutatud muul kui PS-s määratud viisil. Mõiste „riigi julgeolek“ erineb mõistest „põhiseaduslik kord“ selle poolest, et on tegelik olukord – rikkumise või selle ohu puudumine. Riigi julgeolekut ohustab mis tahes tegevus, mis on suunatud riigi säilimise ja toimimise vastu, samas kui põhiseaduslikku korda ohustab eelkõige konstitutsiooniliste normide mittetunnustamine või nende süstemaatiline eiramine.

Põhiseadusliku korrana mõistetakse riigi suveräänsust (st iseseisvust ja sõltumatust), PS aluspõhimõtteid ning põhiseaduslike institutsioonide toimimise olulisi tingimusi. Põhiseaduslik kord on osa avalikust korrast, mille tagamiseks ja kaitseks on kehtestatud tavapärastele meetmetele (nt riiklik järelevalve, süüteomenetlus) täiendav eriregulatsioon (nt julgeolekuasutuste tegevus, erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra ajal kohaldatavad meetmed). Iseseisvusena käsitatakse riigi eksisteerimist eraldiseisva riigina ning keeldu muuta Eestit mõne riigi osaks. Sõltumatus tähendab, et ükski välisriik ei saa anda Eestile kohustuslikke juhiseid ja nende täitmist kontrollida muul juhul, kui Eesti on seda ise vabatahtlikult sõlmitud välislepinguga lubanud. Suveräänsuse mõiste kohta vt lähemalt I ptk, § 1 komm-d.
PS aluspõhimõteteks on eelkõige demokraatia, õigusriigi, vabariigi, rahvusriigi, võimude lahususe ja tasakaalustatuse, inimväärikuse ning põhiõiguste ja vabaduste austamise põhimõtted. Demokraatia põhimõtet võivad rikkuda eelkõige valimiste ja rahvahääletuse oluline mõjutamine (mitte iga valimiste või rahvahääletuse reegli rikkumine, vaid üksnes ulatuslik, süsteemne ja valimistulemust tervikuna mõjutav rikkumine). Õigusriigi põhimõtte rikkumiseks on õigusloome, õiguse rakendamise ja -mõistmise oluline mõjutamine, st mitte üksik PS ja seadusega vastuolus olev õigusnorm või lahend, vaid õigustloova, täidesaatva ja kohtuvõimu seaduse alusel toimimise ulatuslik ja süsteemne takistamine (nt ulatuslik poliitiline korruptsioon). Sarnast ulatuslikku ja süsteemset mõju tuleb tuvastada ka muude PS aluspõhimõtete rikkumise korral. Eriti tuleb silmas pidada, et inimväärikuse ning põhiõiguste ja vabaduste austamise põhimõte, mis hõlmab PS II ptk tervikuna, eeldab seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu poolt avalike huvide ja üksikisikute subjektiivsete õiguste ja huvide, samuti isikutevaheliste subjektiivsete õiguste ja huvide tasakaalustamist.
Põhiseaduslike institutsioonide toimimise olulised tingimused on eelkõige nende institutsioonide moodustamise (valimine, nimetamine) korra sellised rikkumised, mille tõttu ei saa demokraatlikult valitud või nimetatud isikud asuda oma volitusi teostama või neid isikuid pole võimalik demokraatlikult valida või nimetada. Põhiseadusliku korra rikkumiseks võib pidada ka olukorda, kui mõni põhiseaduslik institutsioon või selle kandja pikka aega, ulatuslikult ja süsteemselt ületab oma volitusi, jätab täitmata enda kohustused või takistab teistel institutsioonidel enda ülesandeid täitmast. Samas tuleb arvestada, et võimude tasakaalustatus on PS § 4 kohaselt põhiseadusliku korra osa ning iga vastasseisu erinevate põhiseaduslike institutsioonide ja nende kandjate vahel ei saa pidada põhiseadusliku korra ohustamiseks.

Erakorralise seisukorrana ei ole käsitatavad loodusõnnetused ja katastroofid või laiaulatuslik nakkushaiguste levik. Vastavalt § 87 p-le 8 kuulutab Vabariigi Valitsus sellistel juhtumitel välja eriolukorra.
Eriolukorras võib küll samuti olla vajalik näiteks ulatuslikumalt isikute liikumisvabadust ja kogunemisvabadust piirata ning kõrvaldada täidesaatva riigivõimu tegevuse takistusi, samuti anda täidesaatvale riigivõimule volitusi kiiremate otsuste tegemiseks, mida tavapärases olukorras tuleb lahendada teisiti. Ent erinevalt sellistest situatsioonidest, kus võib tegemist olla riigivõimu ebastabiilsuse ilmingutega ning tavapärase olukorra taastamiseks piisab otsuste tegemise kiirendamisest, on erakorralise seisukorra eelduseks laiemalt põhiseaduslike väärtuste, nt demokraatia või õigusriigi põhimõtete ohustatus. Sellises olukorras ei piisa korra saavutamiseks mõnele riigiorganile laiemate volituste andmisest või isikuvabaduse ja liikumisvabaduse piiramisest. Erakorralise seisukorra ajal on vajalik kõrvaldada ulatuslikumaid põhiseaduslikku korda ähvardavaid ohtusid.
Mõistagi on võimalik ette kujutada ka situatsioone, kus põhiseaduslikku korda ohustav terroriakt pannakse toime laialdase nakkushaiguse levitamise teel. Sellisel juhul on täidetud nii PS-st tulenev eriolukorra väljakuulutamise eeldus (nakkushaiguse leviku tõkestamise vajadus) kui ka erakorralise seisukorra väljakuulutamise eeldus (oht põhiseaduslikule korrale). Ka ErSS ja HOS ei piira mõlema erikorra üheaegset väljakuulutamist. Mõlema erikorra üheaegse väljakuulutamise võimalust tuleb nende erinevatest eesmärkidest lähtudes pidada lubatavaks.

Erakorralise seisukorra väljakuulutamiseks on vajalik Riigikogu 51 liikme poolthääl. Koosseisu häälteenamuse nõue on vajalik tavaolukorrast erineva õigusliku regulatsiooni kehtestamiseks. Erinevate poliitiliste jõudude vahel peab valitsema võimalikult suur üksmeel põhiseaduslikku korda ähvardava ohu olemasolu suhtes. See võimaldab ära hoida võimu kuritarvitusi, mis võiksid kergesti tekkida, arvestades erakorralise seisukorra ajal lubatud põhiõiguste piiranguid ja valimiste mittetoimumist. Erakorralise seisukorra kasutamine põhiseaduslikku korda ähvardava ohu korral aitab tagada demokraatliku õigusriigi põhimõtete kehtivust ilma neid samal ajal rikkumata.

Erakorralise seisukorra väljakuulutamiseks on nõutav eelnev Vabariigi Presidendi või Vabariigi Valitsuse ettepanek. Selline alternatiivne pädevus on loodud arvestusega, et suurim oht võimu usurpeerimiseks tuleb peaministrilt või valitsuselt ja Vabariigi Presidendilt. Kui üks neist soovib poliitilise omakasu huvides võimu kuritarvitada, on teisel võimalik teha erakorralise seisukorra väljakuulutamise ettepanek. Samas arvestab selline regulatsioon ka olukorda, kus Vabariigi Valitsus ei saa kiiresti koguneda ning ettepaneku tegemine Vabariigi Presidendi poolt on efektiivsem. Seejuures erinevalt sõjaseisukorrast puudub Vabariigi Presidendil volitus erakorralise seisukorra väljakuulutamiseks. Erakorralise seisukorra väljakuulutamise volitus on üksnes Riigikogul.

Erakorralise seisukorra saab kehtestada kõige rohkem kolmeks kuuks. Sellisest piirangust peab Riigikogu lähtuma seisukorra väljakuulutamisel, aga ta võib ette näha lühema tähtaja. Kui Riigikogu oma otsuses tähtaega ei kehtesta, siis loetakse tähtaeg kolmekuuliseks. Selline piirang kehtestati, arvestades võimu väärkasutuse võimalusi (1934. a kogemus oli PS koostajatel meeles). Vajadusel on Riigikogul võimalik erakorraline seisukord uuesti välja kuulutada. Sellisel juhul peab Riigikogu hindama uuesti, kas alused erakorralise seisukorra väljakuulutamiseks on olemas. Ühiskonnaprotsesside kiirust arvestades võib kolme kuu jooksul olukord riigis oluliselt muutuda ning pikem tähtaeg ei oleks demokraatlikus ühiskonnas oluliste väärtuste piiramise tõttu proportsionaalne.

Erakorralise seisukorra võib välja kuulutada vaid riigis tervikuna. Selle sätte eesmärk on vältida Riigikogu kergekäelisi otsuseid väga piiratud territooriumil lokaalse konflikti tõrjumiseks. Kogu riigis on vajalik tagada põhiõiguste kaitse ühtemoodi ning ühes piirkonnas erikorra kehtestamine ei oleks Eesti väiksust arvestades õigustatud. Ka valimisi edasi lükata (§ 131) saab vaid riigis tervikuna. Samuti on ohu levikut kergem kontrollida, kui sisejulgeoleku tagamine toimub kogu riigis ühtse juhtimise alusel. Põhiõigusi võib seaduse alusel piirata eri piirkondades eri ulatuses, arvestades riigi julgeoleku tagamise vajadust (vt § 130 komm 3).

PS § 129 lg 2 näeb ette ErSS kehtestamise, mis § 104 lg 2 p 16 kohaselt võetakse vastu Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Seaduse ülesanne on näha PS raamides ette pädevuste jaotus ja volitused põhiseaduslikku korda ähvardava ohu tõrjumiseks. Õigusriiklikult on vajalik, et seadus looks kontrolli- ja tagatismehhanismid võimalike kuritarvituste vastu, mida võimu kontsentratsioon erakorralise seisukorra juhtimisel võimaldab. Seetõttu tuleb seaduses vältida üldise iseloomuga pädevus- ja volitusnorme ning luua Riigikogule piisavad võimalused kiiresti valitsuse tegevust mõjutada. Lähtuvalt erakorralise seisukorra volatiilsest olemusest võib täidesaatval riigivõimul olla vältimatult vajalik ohu kiireks tõrjumiseks ulatuslikum kaalutlusruum põhiõiguste ja -vabaduste piiramiseks. Ulatuslikuma kaalutlusruumi andmisel on võimalik kasutada üldvolitusi ja määratlemata õigusmõisteid, tagades seejuures piirangu klauslite piisava määratletuse. Erakorralise seisukorra lahendamist reguleeriva seadusega tuleb sätestada lisaks riigi põhiseaduslike institutsioonide ja erakorralise seisukorra ajal ulatuslike volitustega organite ülesannetele, mis tavapärasest erinevad, ka põhiõiguste kitsendused, mis tuginevad §-le 130 (vt § 130 komm 4).

1920. a PS ja 1938. a PS nägid ette kaitseseisukorra väljakuulutamise võimaluse. 1920. a PS-ga ei täpsustatud, millistel juhtudel võib kaitseseisukorda välja kuulutada, kuid 1930. aasta kaitseseisukorra seaduse § 1 järgi võis kaitseseisukorra välja kuulutada kogu Eesti Vabariigis või selle mõnes osas sõja või sõjahädaohu korral või ka juhtudel, kui riigikorra ja julgeoleku vastu sihitud kuritegevus omandas ähvardava iseloomu. 1938. a PS § 144 lg 1 järgi võis kaitseolukorra välja kuulutada riikliku vajaduse korral, sõjaga, sõjahädaohuga või sisemiste rahutustega. Võrreldes kehtiva PS-ga oli 1920. a ja 1938. a PS-s ette nähtud üksnes üks erikord, mille alus oli väga lai.