EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Käesoleva paragrahvi kohaselt sätestab KOV korralduse seadus. Korraldust tuleb siin mõista organisatsioonilis-funktsionaalselt; territoriaalne omavalitsuskorraldus rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel (PS § 2 lg 2).

KOV korralduses väljendub ja konkretiseerub KOV organisatsiooniline iseseisvus riigi suhtes. Tulenevalt § 154 lg-s 1 sätestatud KOV-de õigusest otsustada kõiki kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt peab neil olema võimalik kehtestada organisatsiooniline struktuur, mis kindlustab dünaamiliselt arenevate ja kohalikke iseärasusi arvestavate funktsioonide täitmise. Vastavalt unitaarriigi printsiibile (PS § 2 lg 2) kehtib Eestis ühtne KOV korraldus. Ühtsus seisneb siin organisatsiooniliste põhialuste ühtsuses, mis ei kitsenda ülemääraselt valdade ja linnade enesekorraldusõigust (PS § 154 lg 1, EKOH art 6 lg 1). PS sätestab KOV organitest üksnes demokraatlikult valitud esindusorgani – volikogu (§ 156 lg 1 ls 1) –, jättes muus osas KOV organisatsioonilise ülesehituse seadusandja otsustada (PS § 160). KOV korraldust reguleerib KOKS, omavalitsuskorralduse erisusi püsiasustusega väikesaartel VSaarS, samuti evivad mõju KOV organisatsioonilisele struktuurile teatud nõudeid kehtestavad seadused ja määrused (nt RaRS, KELS). KOV tuleb korraldada selliselt, et KOVü-d oleksid suutelised otsustama ja korraldama kohaliku elu küsimusi (PS § 154 lg 1). Tagada tuleb volikogu kui demokraatlikult legitimeeritud esindusorgani toimimine ning seeläbi kohalike valijate tahte realiseerumine (PS §-s 10 tagatud demokraatia põhimõte) (RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 69).

2. KOV korralduses tuleb eristada välist ja sisemist korraldust.

Väline korraldus (KOVü-d, nende esindamine, koostöövormid jms) määrab ära KOVü-de suhetekorralduse alused riigiga ning teiste õigussubjektidega, sh vastava territoriaalse kogukonna liikmetega. KOV-välist korraldust mõjutab nt volikogu valimiste kord (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33; vt ka RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 35).

Sisemine korraldus (ametiasutuste ja nende hallatavate asutuste, ettevõtete, komisjonide ja ametikohtade moodustamine, reorganiseerimine ja likvideerimine, tööjaotuse, KOV teenistuse korraldamise küsimused, organisisesed menetlused, territoriaalne dekontsentratsioon (osavallad, linnaosad) jms) kuulub kohaliku elu küsimuste sfääri, sellele laieneb KOVü enesekorraldusõigus (PS § 154 lg 1, EKOH art 6 lg 1). KOVü sisemise korralduse kindlaksmääramine on eeskätt volikogu pädevusse kuuluv küsimus, mis lahendatakse valla või linna põhimääruses jt enesekorraldusõigust realiseerivates õigusaktides, arvestades seadus(t)ega sätestatud raame. Seadusandja ei ole KOKS-s ega mingis muus õigusaktis sätestanud, et KOVü on kohustatud osutama kõiki avalikke teenuseid oma eri piirkondades vaid osavalla või linnaosa moodustamise teel; ta võib seda teha ka muudes vormides (RKPJKo 30.06.2009, 3-4-1-12-09, p-d 30–31).

KOV korraldus on allutatud lihtsale seadusereservatsioonile. See asjaolu on põhjendatav eeskätt halduse seaduslikkuse, proportsionaalsuse, ökonoomsuse, lihtsuse ja läbipaistvuse tagamise vajadustega. Seadus võib KOV-välist korraldust avalikes huvides ja põhiseaduslikke printsiipe järgides ühtlustavalt normida. KOVü-de sisemise korralduse riiklik reguleerimine riivab nende enesekorraldusõigust. Kui seadusandja ühtlustab valdade ja linnade sisemised struktuurid sel määral, et nende kohandamine (individualiseerimine) kohalikule olustikule muutub võimatuks või ülemäära keerukaks, on see vastuolus KOVü enesekorraldusõigusega (PS § 154 lg 1). Riigikohus on leidnud, et kui riik on määranud normiadressaadiks KOVü ega ole täpsustanud seda täitvat organit, peab KOVü-le jääma õigus otsustada, millistes sisestruktuuri üksustes on ülesande täitmine otstarbekohane (RKHKo 14.05.2002, 3-3-1-25-02). Riiklike ülesannete puhul on täitevorgani määramine normiadressaadina põhimõtteliselt lubatav, kui seda õigustab piisav ühiskondlik vajadus ülesande üleriigiliselt ühetaolise organisatsioonilise täitmise järele.

KOV korralduse seadusandlikul reguleerimisel tuleb arvestada KOVü-de erinevat haldussuutlikkust, Eesti ühiskonna ajaloolis-kultuurilisi, sotsiaal-majanduslikke, demograafilisi, paikkondlikke jm arenguid. Samuti on otstarbekas pöörata tähelepanu demokraatlike ja avaliku võimu detsentralisatsiooni pikaajaliste traditsioonidega riikide lahendustele.

Käesoleva paragrahvi kohaselt sätestab järelevalve KOV-de tegevuse üle seadus.

KOVü-de üle kehtestatava järelevalve ulatuse, viiside ja tegija valikul on seadusandjal tulenevalt tema üldisest seadusandlikust pädevusest (PS § 65 p 1) suur otsustusvabadus (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 47). Koostoimes EKOH art-ga 8 järeldub sätte osast „ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus“, et:

1) riigil on õigus teostada järelevalvet KOVü-de tegevuse üle (EKOH art 8 lg 1);

2) järelevalve juhud, tingimused ja kord sätestatakse seadusega (EKOH art 8 lg 1);

3) järelevalve eesmärk on üldjuhul vaid õiguspärasuse tagamine, tegevuse kooskõla

seaduste ja konstitutsiooniliste põhimõtetega (EKOH art 8 lg 2, vrd PS § 139 lg 1 ning

§ 133 p-d 3 ja 4);

4) järelevalve peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11), st

järelevalve sekkumise ulatus ning viisid peavad olema tasakaalus kaitstavate avalike

huvide tähtsusega (EKOH art 8 lg 3).

Järelevalve KOVü tegevuse üle võib liigitada: 1) haldusjärelevalve (teostavad Justiitsministeerium jt ministeeriumid, ametid (nt keele- ja konkurentsiametid) ning inspektsioonid (nt andmekaitse- ja tööinspektsioonid); 2) õiguskantsleri järelevalve; 3) Riigikontrolli järelevalve. Õiguskantsleri poolt ÕKS alusel teostatavat nn ombudsmani funktsiooni ja Riigikontrolli poolt KOVü-de üle teostatavat majanduskontrolli võib lugeda ka haldusjärelevalveks selle laiemas tähenduses.

Haldusjärelevalve e administratiivkontroll on haldusesisese (internse) järelevalve liik, mille korral kontrollib üks haldusekandja (juriidiline või füüsiline isik, kes täidab avaliku halduse ülesannet) teise haldusekandja poolt haldusülesande täitmist, samuti sama haldusekandja organite vahel väljaspool alluvusvahekorda toimuv seaduslikkuse ja otstarbekuse kontroll. VVS sätestab, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle (VVS § 75¹ lg 1); haldusjärelevalve teise haldusekandja üle hõlmab haldusülesannete täitmise õiguspärasuse ja seaduses sätestatud juhul otstarbekuse kontrollimist. Haldusjärelevalve teostajal on teise haldusekandja kontrollimisel õigus teha ettekirjutusi, mille täitmata jätmise korral on ATSS-s sätestatud korras rakendatava sunniraha ülemäär 9600 eurot (VVS § 75¹ lg 4).

VVS §-s 75² sätestatakse haldusjärelevalve meetmed. Järelevalve teostajal on õigus nõuda järelevalvatavalt seletusi ja dokumente, peatada järelevalvatava asjakohane ametnik või töötaja ning teda küsitleda, kontrollida meeleliselt või tehnilise vahendi abil järelevalvatava valduses olevat vallasasja, sh avada uksi ja kõrvaldada muid takistusi, võtta järelevalvatava valduses olev vallasasi hoiule ning vajaduse korral hoiule võetud vallasasi müüa või hävitada, siseneda järelevalvatava territooriumile, piiratud või tähistatud kinnisasjale, ehitisse või ruumi, sh avada uksi, väravaid või kõrvaldada muid takistusi, jäädvustada olukorda, võtta proove ja näidiseid, samuti teostada mõõtmisi või ekspertiise. Lisaks neile meetmetele võib eriseadusest tuleneda teisi meetmeid, mida konkreetse haldusjärelevalve läbiviimisel saab lisaks VVS-s sätestatutele rakendada. Järelevalve teostaja peab valima meetmed, mis on vajalikud ja eesmärgipärased konkreetse juhtumi korral. Haldusjärelevalve teostaja peab meetme valikul arvestama, et valida tuleb meede, mis järelevalvatavat vähem koormab (korrakaitseseaduse muutmise ja rakendamise seaduse eelnõu seletuskiri, lk 31 (09.10.2016)).

KOV üle teostatava haldusjärelevalve puhul on tegu haldusmenetlusega (vt RKHKm 20.10.2004, 3-3-1-38-04, p 9; N. Parrest. Täidesaatva võimu kontroll iseenda üle. – Juridica 2016, nr 6, lk 385–386).

Õigusriigi printsiibist (PS § 10) tulenevalt teostatakse järelevalvet ranges vastavuses halduse seaduslikkuse nõudega, milles õiguskaitse on tagatud sõltumatute kohtute poolt (PS § 10 komm-d; vt ka PS §-d 13–15). Nii näeb HMS ette haldusaktide ja -toimingute vaidlustamise vaidemenetluses (§ 71) ja edasikaebeõiguse (kui vaie jäi rahuldamata või isiku õigusi vaidemenetluses rikuti) halduskohtusse HKMS-s sätestatud tingimustel ja korras (HMS § 87 lg 1). Kui seadus ei sätesta otseselt teisiti, on vaide esitamine enne kohtumenetlust vabatahtlik. Vaide esitamine on HMS kohaselt võimalik ka haldusjärelevalve korras antud haldusakti või sooritatud toimingu peale.

Maavalitsuste tegevuse lõpetamisest tulenev Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus lõpetas alates 01.01.2018 maavalitsuste tegevuse ja jaotas nende ülesanded KOV-de, ministeeriumide jt riigiasutuste vahel. Haldusjärelevalve KOV-de üle muudeti seadusega Justiitsministeeriumi ülesandeks.

Haldusjärelevalve eesmärk on avaliku huvi kaitse. Järelevalve põhiküsimus on, kas KOVü haldusakt on seadusega või määrusega kooskõlas, mitte niivõrd küsimus, kas isiku subjektiivseid õigusi on rikutud (kuigi teatud juhtudel võivad need olla tihedalt seotud).

VVS § 75³ reguleerib haldusjärelevalvet KOVü-de tegevuse üle. Selle paragrahvi lg 1 kohaselt teostab Justiitsministeerium haldusjärelevalvet KOVü-de haldusaktide õiguspärasuse üle ning Rahandusministeerium seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses KOVü-de kasutuses või valduses oleva riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle.

Lisaks näevad eriseadused (KELS, PGS, ORAS, EES, MaaRS, ÕVVS, MaaKatS jpt) ette temaatilise haldusjärelevalve vastavates valdkondades. Näiteks reguleerivad KELS §-d 28, 30 ja 31 Haridus- ja Teadusministeeriumi haldusjärelevalvet koolieelsete lasteasutuste ja nende pidajate tegevuse õiguspärasuse üle eesmärgiga tagada alushariduse kättesaadavus ja sellele võrdsetel alustel juurdepääsetavus, õppe ja kasvatuse korraldamine ning selle kvaliteet ja tulemuslikkus.

Järelevalvealusteks haldusaktideks (HMS § 51) on ka osa- ja eelhaldusaktid (§ 52). Lisaks volikogu otsustele ja valitsuse korraldustele laieneb järelevalve ka muudele KOVü haldusaktidele (valitsuse struktuuriüksused, asutused): maavanema järelevalve ulatus ei saa sõltuda sellest, kas KOVü-siseselt on konkreetse haldusakti andmise pädevus jäetud volikogule või valitsusele või on see delegeeritud ametnikele. Vastasel korral saaks KOVü end oma suva järgi järelevalve alt vabastada (vt XI Riigikogu koosseisu menetlusest HKMS eelnõu 755 SE seletuskiri, lk 65).

Justiitsministeeriumil on õigus kaasata haldusjärelevalve teostamisse ministeerium, kelle valdkonda kuulub järelevalvatava KOVü haldusakt (VVS § 75³ lg 2).

Justiitsministeerium teeb haldusjärelevalvet KOVü-de üle järelkontrollina. VVS § 75³ lg 3 kohaselt on valdkonna eest vastutaval ministril või tema volitatud ametnikul õigus nõuda KOVü-de jõustunud õigusaktide ärakirju. KOVü-d on kohustatud ärakirjad esitama hiljemalt seitsmendal päeval pärast valdkonna eest vastutava ministri või tema volitatud ametniku nõude saamist. Järelevalveorgan ei saa ise luua järelevalve alla kuuluvale organile halduskohtulikku kaebeõigust, sest vaidluse lahendamiseks on seadusega ette nähtud eriregulatsioon ja teistsugune menetluskord (RKHKm 17.12.2008, 3-3-1-61-08, p 12).

Kui valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik leiab, et KOVü haldusakt või selle andmata jätmine on õigusvastane ja rikub avalikku huvi, võib ta 30 tööpäeva jooksul haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teadasaamisest arvates teha kirjaliku ettepaneku tunnistada haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja. Teiste seadustega võib sätestada erisusi sellest VVS-s ettenähtud tähtajast (VVS § 75³ lg-d 4 ja 7).

Kui valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik leiab, et kehtetuks tunnistatud haldusakti õigusvastased tagajärjed rikuvad avalikku huvi, võib ta kolme aasta jooksul haldusakti andmisest arvates teha kirjaliku ettepaneku kõrvaldada haldusakti tagajärjed. Selle ettepaneku võib esitada ka koos ettepanekuga tühistada haldusakt, mis tagajärjed tekitas (VVS § 75³ lg-d 5 ja 6).

Kui KOVü ei ole 30 tööpäeva jooksul pärast valdkonna eest vastutava ministri või tema volitatud ametniku kirjaliku ettepaneku saamist haldusakti kehtetuks tunnistanud, seda õigusnormidega kooskõlla viinud, nõutavat haldusakti andnud või haldusakti tagajärgede kõrvaldamist otsustanud, võib valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik esitada protesti halduskohtusse HKMS-s sätestatud tingimustel ja korras (VVS § 75³ lg 8).

Seega võib Justiitsministeerium VVS §-s 75³ ettenähtud järelevalvemenetluse raames kohtule protesti esitada ainult juhul, kui ta on eelnevalt teinud KOVü-le ettepaneku tunnistada õigusvastane haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse, anda nõutav haldusakt välja või kõrvaldada haldusakti tagajärjed. Protesti esitamise 30-päevane tähtaeg hakkab kulgema HKMS § 258 lg 3 alusel KOVü seisukoha saamisest ettepaneku kohta.

Haldusjärelevalve raames on ministri sekkumisõigus võrreldes korrakaitseorgani sekkumisõigusega riikliku järelevalve menetluses tunduvalt laiaulatuslikum – protesti rahuldamise eelduseks on vaidlustatava haldusakti või tegevusetuse objektiivne õigusvastasus. Seetõttu on mõistetav seadusandja valik, et ministri haldusjärelevalve on õiguskindluse huvides võimalik vaid piiratud tähtaja jooksul. Tõlgendus, mille kohaselt on VVS § 75³ lg-s 4 sätestatu puhul tegu üksnes menetlusliku tähtajaga, mille ületamine haldusjärelevalve teostamist ei takista, võib viia õiguskindluse põhimõtte ebaproportsionaalse riiveni ning oleks vastuolus seadusandja tahtega (vt HKMS eelnõu seletuskiri 755 SE) (RKHKm 17.01.2019, 3-17-911/161, p 26).

VVS § 75³ lg 4 sõnastus on selge ja see ei võimalda tõlgendust, mille kohaselt hakkab ettepaneku tegemise tähtaeg kulgema nt hetkest, kui haldusjärelevalve teostaja sai teada haldusakti õigusvastasusest. Kui haldusjärelevalve teostaja saab haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teada teise haldusorgani või haldusvälise isiku pöördumisest tema poole palvega algatada järelevalve, hakkab tähtaeg kulgema ajast, mil see teade jõuab ministri või tema juhitava ministeeriumi ametniku või töötajani, kellel on kohustus tagada, et teave jõuaks ministri kätte. Teatud juhtudel võib tähtaja algus olla ka varasem, kui minister või tema juhitava ministeeriumi ametnik, kellelt võib eeldada haldusakti sisu mõistmist, saab muul viisil teada konkreetse haldusakti andmisest, mis võib riivata avalikku huvi. Viimasel juhul ei eelda tähtaja kulgema hakkamine tingimata haldusakti tekstiga tutvumist, kui haldusakti sisu on selles muus allikas piisavalt kajastatud. Kui muus allikas ei ole haldusakti sisu piisavalt avatud, tuleb seaduses sätestatud tähtajale lisada mõistlik aeg, mis ministril kulub pärast haldusaktist teadasaamist selle väljanõudmiseks vajalike toimingute tegemiseks (RKHKm 17.01.2019, 3-17-911/161, p 27).

HKMS § 256 lg 2 järgi kohaldatakse protesti ja sellega algatatud halduskohtumenetluse suhtes vastavalt HKMS I–V osa ning 23. ja 24. ptk sätteid, kui protesti käsitlevas 25. ptk-s ei ole sätestatud teisiti. Kuna HKMS 25. ptk-s menetluse lõpetamist kohtusse pöördumise tähtaja järgimata jätmise tõttu ei käsitleta, kohalduvad üldised menetluse lõpetamise sätted. HKMS § 258 lg-s 4 on sätestatud, et kui kohus leiab, et protesti esitajal puudub protestiõigus, tagastab ta selle või jätab läbi vaatamata. Protestiõiguse tekkimise eeldus on ettepaneku tegemine KOVü-le. Ettepaneku esitamise tähtaja ületamise korral ei ole kohustuslikku kohtueelset menetlust nõuetekohaselt läbitud, mille tagajärjeks on protesti tagastamine või läbi vaatamata jätmine (RKHKm 17.01.2019, 3-17-911/161, p 27).

Protestiga käivitab Justiitsministeerium halduskohtumenetluse avalikes huvides. Halduskohtule esitatava protestiga võib nõuda 1) haldusakti osalist või täielikku tühistamist (tühistamisprotest); 2) haldusakti andmist või toimingu tegemist (kohustamisprotest); 3) haldusakti andmisest või toimingu tegemisest hoidumist (keelamisprotest); 4) haldusakti või toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist (heastamisprotest); 5) haldusakti tühisuse kindlakstegemist (tuvastamisprotest) (HKMS § 255).

Kui valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik avastab, et KOVü on vallanud, kasutanud või käsutanud riigivara ebaseaduslikult või ebaotstarbekalt, teeb ta Riigikontrollile, uurimis- vm pädevale asutusele ettekande ning edastab koos ettekandega ka tema käsutuses olevad seda tõendavad dokumendid jm materjalid (VVS § 75³ lg 10). Justiitsministeeriumil on riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse järelevalve eripädevus ja Riigikontrollil PS § 133 p-st 3 tulenevalt üldpädevus.

Valdkonna eest vastutaval ministril või tema volitatud ametnikul on õigus kontrollida seadusega KOVü-le pandud või KOVü poolt halduslepinguga võetud riikliku ülesande täitmist (VVS § 75³ lg 11).

Asjaolu, et eriseadusega võib ettepanek olla pealkirjastatud teisiti (nt ettekirjutusena), ei muuda ettepaneku õiguslikku tähendust: KOVü-l ei ole kohustust ettepanekuga nõustuda (RKHKm 17.12.2008, 3-3-1-61-08, p 12). Ettepaneku tegemine kuulub VVS § 75³ lg-test 4 ja 5 tulenevalt Justiitsministeeriumi kaalutlusõigusesse, mida teostades tuleb tal arvestada, et tühistamis- või kohustamisprotesti ei saa ta esitada pärast kolme aasta möödumist haldusakti andmisest või toimingu tegemisest keeldumisest arvates (HKMS § 258 lg 2); protesti haldusakti või toimingu tagajärgede kõrvaldamiseks võib ta esitada kolme aasta jooksul arvates päevast, kui ta sai teada tagajärgedest või pidi neist teada saama (HKMS § 258 lg 1)

Haldusjärelevalve suhtes võib kohaldada Riigikohtu korduvat sedastust riikliku järelevalve kohta: üldjuhul ei ole isikul õigust nõuda järelevalve teostamist. Isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevus- ja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Puudutatud isik (isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda) võib aga nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise üle kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve (RKHKo 23.03.2016, 3-3-1-85-15, p 13 ja selles viidatud kohtupraktika).

PlanS-s reguleeritakse mh planeeringu heakskiitmise menetlust (üldplaneeringu heakskiitmine, vt PlanS § 90; KOV eriplaneeringu heakskiitmine, vt PlanS § 121; detailplaneeringu heakskiitmine, vt PlanS § 138). Nimetatud planeeringute heakskiitmine on Rahandusministeeriumi pädevuses. Haldusjärelevalvet PlanS ei käsitle. Jõustunud detail-, üld- ja KOV eriplaneeringu õiguspärasuse üle haldusjärelevalve teostamine on seega Justiitsministeeriumi pädevuses. Varem on Riigikohus mitmes lahendis käsitlenud maavanema poolt planeeringute üle järelevalve teostamist (vt nt RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06; RKHKo 19.04.2007, 3-3-1-12-07; RKHKo 14.01.2009, 3-3-1-62-08).

KOVü kui haldusekandja saab oma haldusjärelevalve käigus rikutud õigusi kaitsta vaidemenetluses ja halduskohtumenetluses (HKMS § 16 ja § 44 lg 4).

Kui valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik pöördub PS §-de 14 ja 160 ning ÕKS § 15 kohaselt avaldusega õiguskantsleri poole KOV organi üldakti või selle sätte PS-le või muule seadusele vastavuse kontrollimiseks, siis saadab ta samal päeval avalduse ärakirja ka selle akti vastu võtnud KOV organile (VVS § 75³ lg 9).

Riigikontrolli järelevalve on oma sisult riiklik majanduskontroll, mida erinevas ulatuses teostatakse KOV valduses oleva riigivara ja munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja käsutamise üle (vt selle kohta ka PS § 133 komm-d).

Kontrolli läbiviimisega kaasnevad mõjutused riivavad KOVü enesekorraldusõigust: KOVü peab kontrolli käigus taluma menetlustoiminguid (RKS § 43 lg 2, §-d 44 ja 45) ja looma nendeks vajalikud tingimused, sh eraldama selleks vajalikud ruumid ja sidevahendid (RKS § 49). Pärast kontrolliaruande saamist on KOVü-d kohustatud esitama Riigikontrollile kirjalikult oma arvamuse neid puudutavate ettepanekute kohta, samuti teavitama rakendatavatest abinõudest Riigikontrolli tema antud mõistliku tähtaja jooksul (RKS § 50 lg 4). Loetletud kohustuste täitmine ja toimingutega kaasnev talumiskohustus mõjutab negatiivselt enesekorraldusõiguse ühte aspekti, vabadust KOVü sisemise töö korraldamisel (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 21). KOVü enesekorraldusõigust puudutab ka kohustus esitada Riigikontrollile kirjalik arvamus pädevuse ületamisega koostatud kontrolliaruandele (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 16). Riigikontrolli tegevusest tulenev KOV enesekorraldusõiguse riive pole intensiivne: see ei too vahetult kaasa sanktsioone või ettekirjutusi (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-d 22 ja 27).

Enesekorraldusõigust ei riiva Riigikontrolli kontrolliaruande avalikustamine. Kontrolliaruandel ei ole KOVü jaoks siduvaid õiguslikke tagajärgi, ühegi riigiorgani seisukohtadel ei ole ette määratud kaalu, samuti on avalike vahendite kasutamise aruande avalikustamisel positiivne mõju nii avalike vahendite kasutamise õiguspärasusele ja tulemuslikkusele heakskiidu andmise korral kui ka taunivate hinnangute korral.

PS XI ptk tervikuna, sh PS § 133 p 3, ei piira seadusandja vabadust reguleerida riigivara üle tehtava kontrolli ulatust erinevate subjektide puhul. Riigivara üle võib Riigikontroll teha ka tulemuslikkuse kontrolli nii, nagu seadusandja on selle ette kirjutanud RKS § 6 lg-s 3. Selles küsimuses ei piira seadusandja vabadust ka EKOH art 8 („Administratiivkontroll kohalike võimuorganite tegevuse üle“). Seega ei ole PS § 133 p-ga 3 vastuolus majanduskontrolli teostamine KOVü valdusse antud riigi kinnis- ja vallasvara, riigieelarvest antavate sihtotstarbeliste eraldiste, toetuste ja riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud raha kasutamise üle. PS § 133 p 3 ei piira seadusandja vabadust reguleerida PS §-s 132 märgitud majanduskontrolli ulatust riigivara üle kontrolli teostamisel (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-d 37–39).

01.01.2006 jõustunud Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadusega tehtud muudatuse kohaselt teostab Riigikontroll KOVü-de üle majanduskontrolli (auditit) ka munitsipaalvara valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel. See on õiguspärasuse, mitte otstarbekuse (tulemuslikkuse) kontroll, mis ei ole vastuolus KOV enesekorraldusõigusega (PS § 154 lg 1) (vt § 133 komm-d). Seadusandja eesmärk oli tugevdada väliskontrolli avaliku sektori vahendite õiguspärase ja otstarbeka kasutamise üle, vähendada korruptsiooniohtu ja aidata kaasa võimalike korruptsioonijuhtude avalikustamisele (vt seletuskirjad Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõude 603 SE ja 614 SE).

RKPJK on 19.03.2009 otsuses 3-4-1-17-08 sedastanud, et RKS-ga Riigikontrollile põhiseadusliku pädevusega võrreldes lisaülesannete panemine (õiguspärasuse kontroll munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja käsutamise üle, sihtasutuste ja mittetulundusühingute üle, kelle asutajaks või liikmeks on KOVü, äriühingute üle, kus KOVü-l on valitsev mõju enamusosaluse kaudu või muul viisil, samuti äriühingute tütarettevõtjate üle) on õigustatav kaalukate põhjustega (avaliku võimu teostamise läbipaistvus, kontroll ja õiguspärasus; unitaarriigi (PS § 2 lg 2) ja seaduslikkuse (PS § 3 lg 1) põhimõtted) ning õigusliku aluse olemasoluga PS-s (§ 160 koostoimes § 65 p-ga 1) (p-d 47–48). Munitsipaalvara kontrolliga seonduvad lisaülesanded ei ole ka vastuolus EKOH art 8 lg-ga 2, mis ei võimalda munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja käsutamise tulemuslikkuse kontrolli (p 50). Lisaülesannete Riigikontrolli pädevusse arvamise põhjendatuse kasuks kõnelevad veel selle institutsiooni tõestatud usaldusväärsus ja valdkondliku kompetentsi olemasolu, sellise lahenduse majanduslik efektiivsus ja asjaolu, et lisaülesanded on omased Riigikontrollile kui sõltumatut majanduskontrolli teostavale organile (p-d 48–49).

Riigikontrolli poolt sõltumatult läbi viidud majanduskontrolli tulemuste õigsuse sisuline kontrollimine ei ole halduskohtu pädevuses. Kui rahandusminister teeb KOVü-le kohustusliku ettekirjutuse raha tagastamiseks, vastutab minister ise oma haldusakti õiguspärasuse eest ega saa selle andmist põhjendada vaid Riigikontrolli kontrolliaruandele tuginedes. Halduskohtu poole pöördumise võimalus avaneb alles pärast seda, kui vastav pädev haldusorgan või ametiisik on KOVü-le teinud konkreetsed kohustuslikud ettekirjutused (TlnRnKm 24.10.2006, 3-05-213, p-d 8–9, mille õigsust kinnitas RKHKm 18.12.2006, 3-7-1-3-481; vt ka RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p-d 9–10).

RKS § 41 lg 4, mis tagab kõigile ametiasutustele ja isikutele, keda Riigikontroll on faktiliselt kontrollinud, võimaluse vaidlustada halduskohtus Riigikontrolli menetlustoiminguid, on Eesti õiguskorras erandlik säte. Esiteks, kohtulikule kontrollile on allutatud menetlustoimingud, millest ei saa veel teha järeldust, et menetluse lõpptulemus on õigusvastane, s.o menetlustoimingud, mis ei pruugi mõjutada menetluse lõpptulemuse õiguspärasust. Teiseks, halduskohtulikule kontrollile on allutatud ka avaliku võimu teostajate vahelised vaidlused. Menetlustoimingute RKS § 41 lg-s 4 nimetatud vaidlustamisvõimalus on RKHK arvates KOV puhul käsitatav mitte KOV kaebeõiguse piiramisena, vaid enesekorraldusõiguse tagatisena ja pädevust ületava kontrolliaruande tegemist ennetava meetmena. Sellisest RKS § 41 lg 4 erandlikust õiguslikust regulatsioonist ei saa aga teha veel järeldust, et Riigikontrolli muud toimingud ei saagi olla halduskohtus vaidlustatavad. Riigikontrolli muu toiminguna tuleb mõista talle seadusega antud kontrollipädevuse ületamist, mis seisneb selliste valdkondade kontrollimises, milleks Riigikontrollil pädevus puudub, ning mis saab ilmsiks alles kontrolliaruandes. Sellise muu toiminguna on vaadeldav Riigikontrolli kontrolliaruanne, mis selles sisalduvate järelduste ja ettepanekute poolest pole õiguslikult siduv. Pädevust ületava kontrollitegevuse tõhusa vaidlustamise võimaluse puudumisel ei oleks tagatud riigivõimu teostamise legaliteedi põhimõte (PS § 3 lg 1) (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p-d 12, 14, 18–20 ja 25).

KOVü ei saa esitada halduskohtule kohustamiskaebust Riigikontrolli kohustamiseks lükata enda kulul ümber kontrolliaruandes sisalduvad ebaõiged andmed. Selleks eksisteerib teistsugune menetluskord (RKS §-d 50–52) (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 22). KOVü-l pole võimalik tugineda PS §-le 17, tal puuduvad VÕS § 1047 lg-s 1 nimetatud isiklikud õigused (seega ei saa ta sama paragrahvi lg-le 4 tuginedes nõuda andmete avaldamise eest vastutavalt isikult andmete ümberlükkamist või paranduse avaldamist avaldaja kulul) ja kõne alla ei saa ka tulla RVastS § 9 lg-st 1 ja § 11 lg-st 1 tulenev mittevaralise kahju tekitamise korral ainult füüsilisele isikule kuuluv õigus nõuda toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 33).