EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Kodakondsusega seonduvad normid on põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste peatüki esimeses paragrahvis, millega rõhutatakse kodakondsuse tähtsust igaühe õiguste realiseerimise seisukohalt. Kodakondsust on kokkuvõtlikult määratletud kui „avalik-õiguslikku suhet, mis ühendab isiku vastava riigiga ja millest tulenevalt saab sellest isikust teatud hulga õiguste ja kohustuste kandja. Kodakondsussuhtele on iseloomulik, et see põhineb erilisel solidaarsussuhtel asjaomase riigiga ning õiguste ja kohustuste vastastikkusel.” (EKo C-135/08, Rottmann, kohtujurist M. Poiares Maduro ettepanek, 30.09.2009, p 17). Riigikohtu halduskolleegium on märkinud: „[---] üldtunnustatud on, et kodakondsus on isiku ja riigi vaheline püsiv seos. [Naturalisatsioonitingimuste] täitmine näitab üldkorras naturalisatsiooni sooviva isiku tahet siduda end püsivalt Eesti riigiga ning võimaldab eeldada tema integreerumist Eesti ühiskonda ning õigussuhetesse.“ (RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 29).

Kodakondsus PS kohaselt tähendab kuulumist riigi rahva hulka (vt § 56 komm-d). Nii tuleb näiteks rahva all kõrgeima riigivõimu kandjana § 1 tähenduses mõista Eesti Vabariigi kodanikkonda (vt § 1 komm-d).

Tegemist on olulise staatusega, mida on nimetatud ka „õiguseks omada õigusi“. Kuigi rahvusvahelises õiguses on vahetegu kodanike ja mittekodanike vahel mittekodanike õiguste laiendamise teel vähendatud, tagab üksnes kodakondsus inimesele täieõiguslikkuse suhetes riigiga. Üksnes kodanikud on poliitilise kogukonna täieõiguslikud liikmed, samuti laienevad üksnes neile kodanikukohustused. Kodakondsusega seonduvad spetsiifilised õigused, mida mittekodanikel ei ole, näiteks õigus asuda Eestisse ja olla kaitstud väljasaatmise eest (§ 36 lg 1), õigus riigi kaitsele välisriikides (§ 13 lg 2), õigus kuuluda erakondadesse (§ 48 lg 1 ls 2; EL kodanike kohta vt § 48 komm-d), hääleõigus Riigikogu valimistel ja rahvahääletusel (§ 57 lg 1) ning Riigikogu valimistel kandideerimise õigus (§ 60 lg 3). PS sätestab kodanikuõigustena ka näiteks õiguse riigi abile (§ 28 lg 2) ning elukutsevabaduse (§ 29 lg 1), kuid täpsustab, et see õigus on ka välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul, kui seadus ei sätesta teisiti (nende, nn laiendusega kodanikupõhiõiguste kohta vt lähemalt II ptk sissejuhatus). Kodakondsusega seotud spetsiifiliseks kohustuseks on eelkõige kaitsekohustus (§ 124 lg 1). Selles mõttes on kodakondsus eristamisprintsiip. See annab kodanikule teatud õigused (ja paneb peale teatud kohustused), mida mittekodanikul ei ole.

Euroopa Nõukogu kodakondsuse Euroopa konventsiooni (Eesti ei ole seda ratifitseerinud) art 2 (a) rõhutab, et kodakondsus tähendab õiguslikku sidet isiku ja riigi vahel, kuid ei näita isiku etnilist kuuluvust.

Teoreetiliselt tuntakse sünniga kodakondsuse omandamise kahte põhimõtet: ius soli ning ius sanguinis. Esimene neist tähendab, et kodakondsus antakse riigi territooriumil sündinud inimestele. Teine tähendab, et kodakondsus antakse veresuguluse järgi – kodakondsust omava inimese laps omandab vanema kodakondsuse. Kõige üldisemalt võib öelda, et territoriaalsuse põhimõtet eelistavad riigid, kes soovivad siduda sisserändajate lapsi riigiga, samas kui vereõigust kasutavad riigid, kes ei soovi kodakondsete automaatset kasvu sisserändajate arvelt, kuid tahavad säilitada kodakondsuse ka kodanike välismaal sündinud lastele. Valdavalt on Euroopa riikides kasutusel segamudelid. Paragrahvi 8 lg 1 sätestab Eesti kodakondsuse alusprintsiibina ius sanguinis-põhimõtte.

Erinevad riigiteoreetilised käsitlused asetavad rõhu kodakondsuse eri aspektidele. Demokraatliku käsitluse kohaselt on kodakondsus inimeste demokraatlikus poliitikas osalemise aluseks. Et ühiskond ja ühiskondlik heaolu on rajatud isikute osalemisele, on kodakondsus kui osalemise eeldus suure tähtsusega. Kommunitaristliku lähenemise kohaselt on kodakondsus ühiskonna liikmeid liitev ning olemasolevaid sidemeid kindlustav ja tihendav jõud. Liberaalse käsitluse kohaselt on kodakondsus vahend, mille kaudu isikud kaitsevad oma õigusi ja realiseerivad oma huve, samuti väljendavad oma identiteeti.

Riigi kodakondsuspoliitika, eriti naturaliseerimisega seonduvate reeglite kehtestamine, on suures osas poliitilise valiku küsimus. Liberaalsemad kodakondsuse andmisega seotud argumendid rõhuvad sellele, et riigivõimu teostamisel peab riik arvestama kõigi võimuobjektide arvamusi ja soove. Välistades suure osa elanikkonna osalemise poliitilises protsessis, ei ole see tagatud. Rangem kodakondsuspoliitika rõhutab integratsiooni kui eeldust kodakondsuse andmisele.

Rahvusvahelise õiguse normide kohaselt on igal riigil põhimõtteliselt õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud – tegemist on riigisisesesse pädevusse kuuluva küsimusega (Nottebohm (Liechtenstein vs. Guatemala). Judgment of April 6, 1955. I.C.J. Reports 1955). Samamoodi on ka Riigikohtu üldkogu märkinud, et „rahvusvaheline õigus jätab üldjuhul iga riigi otsustada kodakondsuse saamise täpsed tingimused. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses.“ (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 23; sama hiljem RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 18; RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Riigisisesed kodakondsuse seadused peavad siiski olema kooskõlas rahvusvaheliste konventsioonidega, rahvusvaheliste tavadega, õiguse üldpõhimõtete ja kodakondsuse valdkonnas üldtunnustatud õiguspõhimõtetega.

Rahvusvahelises õiguses on kodakondsuse tunnustamiseks teiste riikide poolt vajalik „tõelise sideme“ (genuine link) eksisteerimine riigi ja isiku vahel. Kodakondsuse andmine inimestele, kellel see side puudub, on küsitav ning näiteks õigust isiku diplomaatilisele kaitsele ei taga. Teise olulise printsiibina ei tohi riigid sekkuda teise riigi suveräänsesse õigusesse kindlaks määrata oma kodanikkond. Muus osas on rahvusvahelise (tava)õiguse reeglid alles kujunemisjärgus. Kuigi inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 1 sätestab, et „igaühel on õigus kodakondsusele“ ning ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 25 lg 3 esimese lause ning lapse õiguste konventsiooni art 7 kohaselt on igal lapsel õigus omandada kodakondsus, ei ole vähemalt valitseva seisukoha järgi kellelgi inimõigust mingile kindlale kodakondsusele. Kõige enam potentsiaali olla tunnustatud rahvusvahelise tavaõiguse normina on põhimõttel, mille järgi on lapsel õigus omandada sünniriigi kodakondsus, kui ta vastasel juhul jääks kodakondsuseta.

EIÕK ega selle lisaprotokollid ei taga õigust kodakondsusele (EIKo 76136/12, Ramadan vs. Malta, 21.06.2016, p-d 84–85; vt siiski kohtunik Pinto de Albuquerque eriarvamus, p 7). Kodakondsuse omamise meelevaldsel takistamisel võib riik teatud juhtudel sekkuda art 8 kaitsealasse sõltuvalt otsuse mõjust inimese eraelule. Kohus märkis, et kodakondsuse omandamise võimatuse ning kodakondsuse äravõtmise puhul on tegemist samaväärsete olukordadega, kuigi möönis kodakondsuse äravõtmise võimalikku intensiivsemat mõju isiku seisundile (EIKo 76136/12, Ramadan vs. Malta, 21.06.2016, p 85).

Samal ajal kui rahvusvahelise õiguse, sh inimõiguste õiguse toime riigi õigusele määrata kindlaks oma kodakondsuse andmise ja kaotamise tingimused on endiselt tagasihoidlik, on kodakondsuse tähtsus erinevatest inimõigustest osasaamise eeltingimusena viimastel aastakümnetel märgatavalt vähenenud. See väljendub ennekõike võrdsete majanduslike ja sotsiaalsete õiguste tagamises ka mittekodanikest elanikele. Kodakondsusest tingitud erineva kohtlemise õigustamiseks peavad esinema väga kaalukad põhjendused (EIKo 55707/00, Andrejeva vs. Läti, 18.02.2009, p 87; EIKo 17371/90, Gaygusuz vs. Austria, 16.09.1996, p 42; EIKo 40892/98, Koua Poirrez vs. Prantsusmaa, 30.09.2003, p 46). See tähendab, et isegi kui rahvusvaheline õigus jätab riikidele kodakondsuse andmise küsimuses suure otsustusruumi, on riigi otsustusulatust kodakondsuse sfääris kaudselt kitsendatud normide kaudu, mis keelavad inimesi ebavõrdselt kohelda nende kodakondsuse tõttu.

Kui riigi kodakondsus on juba omandatud, peaks inimese õiguslik staatus olema erinevate õiguste ja kohustuste osas üldjuhul sama, sõltumata sellest, kas kodakondsus omandati sünniga või naturalisatsiooni korras. Erineva kohtlemise õigustamiseks peaksid esinema ülekaalukad põhjendused. See on sätestatud kodakondsuse Euroopa konventsiooni art 5 lg-s 2, mille kohaselt tuleks vältida erinevat kohtlemist kodakondsuse omandamise viisist lähtuvalt (vt ka EIKo 38590/10, Biao vs. Taani, 24.05.2016, p 132).

Kehtivate seaduste kohaselt on Eesti kodanikel spetsiifilised õigused eelkõige poliitilises sfääris, s.o seoses valimistega ning töötamisega riigiteenistuses (vt § 30 komm-d). Kodakondsuse omandamise viisi eristamine on väga erandlik (nt PS kohaselt peab Vabariigi President olema sünnilt Eesti kodanik).

Oluliselt on arusaama riigi kodakondsusest muutnud EL kodakondsuse instituudi kujunemine. EL kodakondsuse tunnusjooneks on kuni viimase ajani olnud derivatiivsus. See tähendab, et liidu kodakondsus omandatakse ja kaotatakse koos riigi kodakondsusega ehk see on sellest sõltuv. Nii tuleneb liidu kodakondsuse derivatiivsusest, et Eesti kodanikud on automaatselt ka EL kodanikud. Riigisiseste kodakondsusreeglite kujundamist on vastavalt peetud liikmesriikide pädevusse kuuluvaks. Euroopa Kohus on asunud aga seisukohale, et ehkki riigisiseste kodakondsusreeglite kujundamine kuulub rahvusvahelises ja EL õiguses tunnustatud põhimõtte kohaselt liikmesriikide pädevusse, tuleneb ühenduse õigusega arvestamise kohustusest, et riigi kodakondsuse äravõtmine, mille tagajärjeks on liidu kodakondsuse kaotus, peab olema proportsionaalne (vt EKo C-135/08, Janko Rottmann vs. Freistaat Bayern, 02.03.2010). Euroopa Kohus on sedastanud, et haldusorgan peab kontrollima, kas asjasse puutuva liikmesriigi kodakondsuse kaotamine on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, kui inimene kaotab selle tõttu liidu kodaniku staatuse ja sellest tulenevad õigused. Tuleb arvestada, kuidas see otsus mõjutab liidu õiguse seisukohast puudutatud isiku olukorda ja teatud juhtudel tema pereliikmete olukorda (EKo C-221/17, Tjebbes jt vs. Minister van Buitenlandse Zaken, 12.03.2019, p 40). Võib väita, et sellega on allutatud kodakondsusreeglite kujundamine vähemalt osaliselt Euroopa Kohtu kontrollile.

EL kodakondsus toob endaga kaasa mitmeid õigusi suhetes EL-ga, aga ka teistes EL liikmesriikides. Liidu kodaniku õigused on loetletud ELTL art-s 20 ning nende hulka kuuluvad ennekõike õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohalikel valimistel liikmesriigis, mille kodanik isik ei ole, õigus saada välisriikides konsulaarkaitset teiste EL liikmesriikide esindustest, kui riigil vastavas riigis diplomaatiline esindus puudub, ning õigus pöörduda liidu institutsioonide poole. Kaudselt tulenevad mitmed liidu kodaniku õigused tööjõu vabast liikumisest, õigusest vabalt liikuda ja elada teise liikmesriigi territooriumil ning ELTL art-s 18 sisalduvast diskrimineerimiskeelust liidu kodanike vahel, millest Euroopa Kohus on tuletanud terve rea täiendavaid õigusi. Nii tuleb liikmesriikide kodanikke võrdselt kohelda näiteks sotsiaaltoetuste andmisel või ligipääsul tööjõuturule (vt täiendavalt ja erandite kohta §-de 28–30 komm-d).

PS § 8 lg 1 sätestab kodakondsuse omandamise alusprintsiibina ius sanguinis’e põhimõtte. Vastavalt sellele lõikele on igal lapsel õigus kodakondsusele sünnilt, kui vähemalt üks tema vanematest on Eesti kodanik.

Lapsel, kelle vanem on kodanik, on PS kohaselt subjektiivne õigus kodakondsusele. Laps, kelle sündimise ajal vähemalt üks tema vanematest on Eesti kodakondsuses, omandab kodakondsuse automaatselt (KodS § 5 lg 1 p 1). See tähendab, et kui näiteks välisriigis sündinud lapse Eesti kodanikest vanemad ei soovi lapse Eesti kodakondsuse tunnustamist, ei saa nad seda vältida. Lapsel on õigus ise pärast 18-aastaseks saamist otsustada, millise riigi kodakondsuse ta endale jätab (KodS § 3).

Sünniga omandab kodakondsuse ka laps, kes on sündinud pärast isa surma ning kelle isa oli surma hetkel Eesti kodanik (KodS § 5 lg 1 p 2). Eestist leitud laps, kelle vanemad ei ole teada, tunnistatakse lapse eestkostja taotlusel kohtu korras Eesti kodakondsuse omandanuks sünniga (KodS § 5 lg 2). Lapsendamise korral loetakse laps sünniga Eesti kodakondsuse omandanuks lapsendaja taotlusel, kui lapsendaja oli lapse sündimise ajal Eesti kodakondsuses (KodS § 5 lg 2¹). Kui lapsendaja ei olnud lapse sünniajal Eesti kodanik, siis loetakse ta Eesti kodanikuks lapsendajale Eesti kodakondsuse andmise päevast (KodS § 5 lg 2²).

Praktikas on sünnijärgse kodakondsuse osas olnud viimasel ajal kõige olulisemaks küsimuseks see, kas sünnijärgsed Eesti kodanikud on need inimesed, kelle esivanemad omandasid Tartu rahulepingu alusel opteerimise teel Eesti kodakondsuse, kuid ei asunud Eestisse elama. Riigikohus leidis 2018. a otsuses, et Eestisse mittesaabunud optandid ei olnud Eesti kodanikud, sest ühe aasta jooksul Eestisse naasmise nõude täitmisest sõltus, kas kodakondsuse andmise otsus jõustus (RKHKo 02.03.2018, 3-16-1810/15). Kahjuks tuleb tõdeda, et kõnealuses lahendis jättis Riigikohus tähelepanuta kesksed riigi- ja rahvusvahelise õiguse põhimõtted. Samuti ei olnud lahendi aluseks olnud kohtuasjas välja selgitatud olulisi ajaloolisi andmeid. Ajaloolised andmed on ülevaatlikult välja toodud analüüsis, mille koostasid Tartu Ülikooli teadlased (vtM. Luts-Sootak jt. Aastatel 1918–1940 opteerimise teel Eesti kodakondsuse omandamise küsimusi käsitlenud õiguse ja halduspraktika analüüs. Lõpparuanne Tartu Ülikooli ja Siseministeeriumi vahelisele töövõtulepingule. Tartu Ülikool 2018). Nendest andmetest nähtub, et Eesti riik pidas Eestisse mitteasunud optante jätkuvalt Eesti kodanikeks nii 1922. a kui ka 1938. a kodakondsuse seaduse alusel. Lisaks jättis Riigikohus täielikult tähelepanuta selle, milline on Tartu rahulepingu kui riikide vahel sõlmitud lepingu õiguslik iseloom. Tollaste rahvusvahelise õiguse põhimõtete kohaselt ei saanud rahvusvahelisest lepingust üldjuhul tuleneda üksikisikule vahetult kohaldatavaid õigusi ega kohustusi (The Permanent Court of International Justice (PCIJ), Jurisdiction of the Courts of Danzig, Advisory Opinion, 1928, PCIJ, Ser B, No 15, lk 17). Alaline Rahvusvaheline Kohus märkis küll 1928. a, et kui see oli osalisriikide selge tahe, võisid lepingupooled kehtestada selged reeglid, millega tekitati üksikisikutele õigusi ja kohustusi, mis olid jõustatavad rahvuslikes kohtutes. Määravaks asjaoluks oli osalisriikide tahe, mis tuli kindlaks teha, lähtudes lepingu sisust ning arvestades selle rakendamise viisi (vt eelmine viide). Tartu rahulepingu art-s 4 ei olnud määratletud seda, et välisriigist lahkumise kohustus oleks omanud tähendust kodakondsuse otsuse jõustumisele. Niisiis ei ole võimalik sellist õiguslikku tagajärge Tartu rahulepingust tuletada, vaid lähtuda tuleb tollasest riigisisesest õigusest. Kokkuvõtlikult tuleb tõdeda, et tollases õiguskorras ei tuntud sellist käsitlust, nagu oleks kodakondsuse andmine olnud tingimuslik ning sellekohane otsus jõustunuks alles pärast Eestisse sõitmist. Ka need optandid, kes Eestisse ei asunud, olid tollal Eesti kodanikud. Seega on nende järeltulijad õigusliku järjepidevuse põhimõttest tulenevalt sünnijärgsed Eesti kodanikud (vt lähemalt K. Albi. Optantide järeltulijad kui sünnijärgsed Eesti kodanikud. – Juridica 2020, nr 9, lk 691–702).

Eesti kodakondsuse võib omandada ka naturalisatsiooni teel. Viimane tähendab olukorda, kus muu riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule antakse kodakondsus taotluse alusel riigi sellekohase otsusega.

Naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused on sätestatud KodS-s. Isik, kes soovib saada Eesti kodakondsust, peab olema vähemalt 15-aastane ning omama pikaajalise elaniku elamisluba või alalist elamisõigust, lisaks peab ta olema elanud Eestis vähemalt kaheksa aastat, millest viis aastat püsivalt (KodS § 6 p 2¹). Viimase nõude, mida praktikas on sisustatud Eestis viibimisena vähemalt 183 päeva aastas, põhiseaduspärasuse teema kerkis esile kohtuasjas, kus kaebaja tõstatas küsimuse selle nõude kooskõlast elukutsevabadusega (kaebaja töötas laevakaptenina ega viibinud seetõttu nõutud määral püsivalt Eestis). RKHK jõudis järeldusele, et kuna vaidlustatava sätte eesmärk on võimaldada kontrollida, kas isik järgib Eesti põhikorda ja Eesti seadusi, „on täiesti sobilik“ seada naturalisatsiooni tingimuseks püsiv elamine Eestis (RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 30), ning põhiseaduslikkuse järelevalvet ei algatanud (vt selle kohta ka riigikohtunik T. Antoni eriarvamus). Kehtivas KodS-s ei ole püsivalt Eestis elamise nõude sisu määratletud. Ka VMS-s on loobutud Eestis püsiva elamise nõude sisustamisel konkreetsetest tähtaegadest. Välismaalase püsiv Eestis elamine VMS tähenduses on välismaalase Eestis viibimine Eesti elamisloa või elamisõiguse alusel (VMS § 6). Lisaks peab isikul olema registreeritud elukoht ja legaalne sissetulek, ta peab oskama eesti keelt ning tundma PS ning KodS. Kodakondsust ei anta isikule, kes ei ole „lojaalne Eesti riigile“ (vt täpsemalt KodS § 21). Tegemist on Euroopa mastaabis harilike naturalisatsioonitingimustega. Erandid on ette nähtud kodakondsuse andmisel eriliste teenete eest, alaealistele, teovõimetutele isikutele, puuetega isikutele ning vähemalt 65-aastastele inimestele.

Vastusena rahvusvaheliste inimõigusorganisatsioonide kriitikale sisaldab KodS alates 1999. a võimalust saada kodakondsus lihtsustatud korras neil alla 15-aastastel alaealistel, kelle vanemad on kodakondsuseta isikud, kes on Eestis elanud vähemalt viis aastat (KodS § 13 lg 4). Sisuliselt on tegemist ius soli elemendiga muidu ius sanguinis’el põhinevas kodakondsuse andmise süsteemis. 01.01.2016 jõustus täiendav muudatus, mis lihtsustab lastel kodakondsuse omandamist. Selle kohaselt omandab alla 15-aastane alaealine, kes on Eestis sündinud või kes asub kohe pärast sündi koos vanema või vanematega püsivalt Eestisse elama, Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras sünni hetkest arvates, kui tema vanemad või last üksi kasvatav vanem, keda ükski riik ei pea kehtivate seaduste alusel oma kodanikuks, on lapse sünni hetkeks elanud Eestis seaduslikult vähemalt viis aastat. Laps ei omanda Eesti kodakondsust juhul, kui vanemad esitavad sellekohase taotluse enne lapse üheaastaseks saamist (KodS § 13 lg-d 4 ja 5). Seega asendati seaduses lapsele kodakondsuse taotlemise kohustus vanemate õigusega lapsele kodakondsuse andmisest loobuda. Vastavad muudatused peaksid soodustama seda, et igal Eestis sündival lapsel oleks võimalik omandada kodakondsus. Lisaks tuleb silmas pidada, et laste suhtes ei kohaldata mitme kodakondsuse keeldu (KodS § 3 lg 1).

2020. a täiendati KodS uue alusega alaealiste kodakondsuse omandamise õiguse osas. Alaealine, kes on Eestis sündinud või kes asub kohe pärast sündi koos Eesti alalisest elanikust vanema või vanematega püsivalt Eestisse elama ja omab pikaajalise elaniku elamisluba või alalist elamisõigust ja kelle ühte vanematest ei pea ükski riik kehtivate seaduste alusel oma kodanikuks ja kelle teine vanem on muu riigi kodanik, saab Eesti kodakondsuse seadusliku esindaja taotlusel, kui alaealise vanem või vanavanem oli 20.08.1991 seisuga Eesti elanik (KodS § 13 lg 4¹). Samas sisaldab seadus piirangut, et alaealise suhtes, kes on teise riigi kodanik, jõustub Vabariigi Valitsuse otsus Eesti kodakondsuse andmise kohta sellele päevale järgnevast päevast, kui Vabariigi Valitsuse volitatud valitsusasutusele on esitatud tõend, et ta on muu riigi kodakondsusest vabastatud (KodS § 13 lg 4²). On teada, et osa riike ei vabasta alaealisi kodakondsusest. Tekib küsimus, kas see piirang on kooskõlas võrdse kohtlemise nõudega, sest muudel juhtudel ei kohaldata alaealiste suhtes mitmikkodakondsuse keeldu. Samuti tekitab küsimusi see, et selle sätte alusel võib kodakondsuse omandamise õigus teostuda alles väga palju aastaid pärast kodakondsuse andmise otsuse tegemist.

Riigikohus on korduvalt sedastanud, et PS kohaselt ei eksisteeri subjektiivset õigust kodakondsusele naturalisatsiooni teel (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 23; RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 18). RKHK on koguni sedastanud: „Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum ning sellest johtuvalt kohtutel piiratud kontrollipädevus.” (RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Oma varajases lahendis on sama kolleegium asunud seisukohale, et ainuüksi naturalisatsiooni tingimuste sätestamisega ei anna ka seadus kellelegi subjektiivset õigust saada kodakondsus (vt RKHKm 24.03.1997, 3-3-1-5-97). See seisukoht on vaieldav – raske on kaitsta positsiooni, et kui seadusandja on ette näinud tingimused, millele kodakondsuse taotleja peab vastama, ei saa isik kodakondsust ka nendele tingimustele vastamise korral, kui seaduses sätestatud kodakondsuse andmist välistavad asjaolud puuduvad.

Isegi kui PS kohaselt puudub subjektiivne õigus kodakondsusele naturalisatsiooni teel, tuleb kodakondsuse andmist reguleerivate normide kehtestamisel arvestada muude PS normidega, sealhulgas võrdsuspõhiõigusega (nii juba RKHKm 24.03.1997, 3-3-1-5-97, p 3; hiljem RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 23; RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 18; RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Teisisõnu – kui riik on kehtestanud naturaliseerimismenetluse, ei tohi ta selles menetluses isikuid põhjendamatult ebavõrdselt kohelda.

Nii eeldab võrdne kohtlemine naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel seda, et inimestele loodaks kodakondsuse saamiseks võrdsed tingimused, mis arvestaksid näiteks nende keeleõpet takistava halva kuulmisega (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03).

Teisalt on Riigikohus leidnud, et PS-ga ei ole vastuolus norm, mis keelab kodakondsuse andmise isikuile, kes töötasid või töötavad välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, sõltumata sellest, milliseid ametiülesandeid isik seal täitis (RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06). Riigikohtu hinnangul ei olnud isikute grupid, kelle ebavõrdset kohtlemist väideti (s.o isikud, kes täitsid abistavaid ülesandeid nimetatud organisatsioonides, ning isikud, kes täitsid samasuguseid ülesandeid muudes organisatsioonides), võrreldavad. Üldkogu põhjendas: „Need isikute grupid ei olnud analoogilises olukorras, kuna luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad olid tahes-tahtmata puutumuses selle asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse põhifunktsioonide täitmiseks. Ühtlasi puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis, ja sellest lähtuvalt võrreldavaid gruppe moodustada.” (RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 23; aga vrd riigikohtunik J. Põllu eriarvamus, millega on ühinenud riigikohtunikud T. Anton, J. Ilvest, I. Koolmeister, J. Laffranque ja H. Salmann; samuti § 12 komm-d.)

Olulise riigiõigusliku tähtsusega on ka küsimus, milline õiguslik staatus on nendel inimestel, keda haldusorgan on sünnijärgse Eesti kodanikuna määratlenud ekslikult. Eesti kodaniku isikut tõendavate dokumentide uuendamisel kontrollib PPA üle ka kodakondsuse omandamise alusdokumendid. Inimesi määratleti ekslikult sünnijärgsete kodanikena sageli Eesti Vabariigi taasiseseisvumise järel, kui tuli kiiresti teha kindlaks riigi kodanikkond, kuid vastavad haldusorganid on teinud ekslikke otsuseid küllaltki palju ka hilisemal ajal. Sellises olukorras teatab PPA inimestele lihtsalt kirjaga, et nad ei ole Eesti kodanikud ega ole seda üldse kunagi olnud, kuigi inimesel võib olla olnud nt 25 aastat Eesti kodaniku pass ning ta on kasutanud oma kodanikuõigusi ja täitnud kohustusi. See tähendab, et haldusorgani hinnangul ei olnud mingit õiguslikku tähendust haldusorgani algsel otsusel tunnustada inimest kodanikuna. PPA ei anna otsuse muutmise või kehtetuks tunnistamise kohta haldusakti.

Õiguspärase ootuse põhimõtte arvestamiseks täiendati 01.08.2012 jõustunud muudatustega KodS õiguskantsleri ettepanekul sätetega, mis näevad ette võimaluse lugeda Eesti kodanikuks inimesed, keda haldusorgan oli isikut tõendavate dokumentide väljaandmisega tunnustanud Eesti kodanikuna, kuid hilisema kontrolli käigus selgus, et dokumendid olid väljastatud alusetult (KodS § 32). Õigusteoreetiliselt on probleemiks jätkuvalt aga see, et kuigi see säte võimaldab lugeda inimese Eesti kodanikuks (andes selle kohta haldusakti), siis jääb ebaselgeks, milline on algse kodanikuna tunnustamise otsuse õiguslik iseloom.

Õiguskantsler on asunud seisukohale, et inimese sünnijärgse Eesti kodanikuna tunnustamise puhul on tegemist olemuslikult tuvastava haldusakti andmisega. Kui PPA tunnustab inimest sünnijärgse kodanikuna, siis kirjalikku haldusakti selle kohta ei vormistata, vaid inimesele väljastatakse Eesti kodaniku isikut tõendavad dokumendid. Kui inimese kodanikuna tunnustamisest keeldutakse, siis vormistab PPA haldusakti kirjalikult. Dokumentide väljaandmine on toiming, mida on võimalik teha vaid sellisel juhul, kui haldusorgan on eelnevalt tuvastanud, et inimene on Eesti kodanik. Kui haldusorgan on sellise otsuse teinud, siis see ei saa õiguslikus mõttes muutuda lihtsalt olematuks selle tõttu, et hiljem tehakse kindlaks, et otsus oli ekslik. Kui tegemist on õigusvastase haldusaktiga, peab haldusorgan otsustama usalduse kaitse põhimõtet arvestades, kas on lubatav selle otsuse muutmine või kehtetuks tunnistamine (PS §-d 10 ja 13, HMS § 64 jj). Inimene on aga kuni sellekohase otsuse tegemiseni Eesti kodanik. See mõjutab lisaks konkreetsele inimesele ka tema järeltulijate õigusi, sest kui vanem on lapse sünni ajal Eesti kodanik, siis omandab laps sünnijärgselt Eesti kodakondsuse. Riik peab tunnustama enda tehtud otsust selle kohta, et inimene on Eesti kodanik, ka juhul, kui riik on teinud vea ning juba tehtud otsuse ümbervaatamise lubatavuse hindamisel, tuleb lähtuda usalduse kaitse põhimõttest (vt lähemalt õiguskantsleri 17.06.2019 soovitus PPA peadirektorile).

Kui varasemas kohtupraktikas kohus selle küsimuse põhiõiguslikke aspekte sisuliselt põhjalikumalt ei analüüsinud, siis viimasel ajal on olnud paar lahendit, kus see küsimus on tähelepanu pälvinud. Halduskohus on samuti leidnud, et „tuleb eristada kodakondsuse omandamist, kodakondsuse määratlemist ja isikut tõendavate dokumentide väljastamist. Kui isikut tõendavate dokumentide väljastamine on olemuslikult toiming (vt HMS § 106), siis otsus selle kohta, kas isik kuulub Eesti kodakondsusesse, on olemuselt regulatiivse toimega ning vastab haldusakti tunnustele“ (TlnHKo 18.12.2019, 3-19-1238, p 23). Kohus märkis, et inimesel on Eesti kodaniku õigused ja kohustused seni, kuni on õiguslikult siduvalt kindlaks tehtud, et tal ei ole õigust Eesti kodakondsusele ning selle kohta on antud haldusakt (TlnHKo 18.12.2019, 3-19-1238). Kohus märkis, et „olukorras, kus varasema haldusaktiga (isegi kui see oli puudulikult vormistatud) on tuvastatud, et isik on Eesti sünnijärgne kodanik, ei saa ilma seda sõnaselgelt kehtetuks tunnistamata asuda täiesti vastupidisele seisukohale“ (TlnHKo 18.12.2019, 3-19-1238, p 25). Tallinna Ringkonnakohus on asunud aga vastupidisele seisukohale ning tühistas Tallinna Halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus märkis, et „kodakondsuse olemasolu ei sõltu tuvastava haldusakti andmisest, sest see tuleneb vahetult seadusest. Asjaolude ümber hindamine ei eelda ühegi varasema haldusakti kehtetuks tunnistamist. Kui isikul ei ole seadusest tulenevalt Eesti kodakondsust, kuid talle on antud Eesti kodaniku isikut tõendav dokument, ei saa teda pidada Eesti kodanikuks ka enne kodakondsuse puudumist tuvastava haldusakti andmist“ ( TlnRnKo 14.04.2020, 3-19-1238/14, p 8). Kohus märkis, et, kui isikule on Eesti kodaniku isikut tõendav dokument väljastatud ekslikult, ei tähenda see, et faktiliste eelduste puudumisest olenemata on ta omandanud kodakondsuse sünniga. […] Küsimust, kas isik on kodakondsuse omandanud sünniga, ei tule lahendada eraldi haldusaktiga. Seetõttu ei ole välistatud PPA poolt Eesti kodaniku isikut tõendava dokumendi väljastamise menetluses kodakondsuse olemasolu korduv kontrollimine. Eesti kodakondsuse puudumise kohta ei pea vastustaja tegema eraldi otsust, vaid seda vaadeldakse Eesti kodaniku isikut tõendava dokumendi väljastamise tingimusena“ (samas, p 8). Riigikohus ei võtnud kõnealuses asjas kassatsioonkaebust HKMS § 219 lg 6 alusel menetlusse.

Viidatud ringkonnakohtu lahendi kommentaariks võib märkida, et jääb arusaamatuks, milline on ringkonnakohtu hinnangul selle haldusorgani otsuse õiguslik iseloom, millega tuvastatakse esmakordselt inimese kuulumine Eesti kodakondsusesse ning mis põhjusel saab jätta õiguse üldpõhimõtted selle otsuse ümbervaatamisel kõrvale (PS § 10 ja § 13). Tuleb nõustuda, et sünniga omandatakse kodakondsus automaatselt seaduse ja PS alusel, kuid riigi vastutus tekib sellest, et haldusorgan tuvastab asjaolu, kas inimene on sünniga kodakondsuse omandanud. Haldusorgani otsusel peab olema õiguslik tähendus ja siduvus. Seejuures ei lähe ringkonnakohtu käsitlus kokku ka PPA hilisema halduspraktikaga. PPA on asunud seisukohale, et optantide järeltulijate õigust sünnijärgsele kodakondsusele tuleb tunnustada juhul, kui haldusorgan on selle inimese (ekslikult) Eesti kodanikuna määratlenud. PPA peadirektor on selle kohta intervjuus märkinud: „Jah, tõepoolest, oleme võtnud aluseks õiguskantsleri seisukoha, et kui inimene on kunagi määratletud sünnijärgseks kodanikuks, siis on ta kodanik elu lõpuni. See vaidlus on peetud ja inimene, kelle kaasusest kõik algas, on täna kodanik ja elu lõpuni Eesti Vabariigi kodanik“ (T. Sildam. Politseijuht Elmar Vaher: relva omamine ei ole kellegi põhiõigus. ERR, 23.10.2020). Nagu eelpool selgitatud, siis ajaloolistest dokumentidest nähtuvalt on optantide järeltulijad Eesti kodanikud sõltumata sellest, kas nende esivanem asus Eestisse, kuid PPA ei ole selles küsimuses oma seisukohta muutnud ja sellele küsimusele peab andma hinnangu kohus. Küll aga tunnustas PPA kohustust kohaldada nende suhtes õiguse üldpõhimõtteid ja usalduse kaitse nõuet. Seetõttu jääb arusaamatuks, miks PPA on valmis kohaldama usalduse kaitse põhimõtet ühe grupi suhtes, aga seda ei kohaldata teiste inimeste suhtes, kes on PPA hinnangul määratletud Eesti kodanikuna ekslikult. Kummastav on ka asjaolu, et Riigikohus ei võtnud menetlusse kassatsioonkaebust küsimuse osas, mis puudutab väga kaalukat õigushüve ja õiguse üldpõhimõtete kohaldamist. Kokkuvõttes on kommentaari autor seisukohal, et haldusaktid, millega riik on inimesi kodanikuna tunnustanud, ei saa muutuda automaatselt kehtetuks. Vastasel juhul võiks riik veel aastakümneid hiljem teavitada inimesi sellest, et kunagised otsused kodanikuna tunnustamise kohta pole õiguslikult üldse eksisteerinud. See oleks vastuolus õiguskindluse põhimõttega.

On võimalik, et inimene ei ole ühegi riigi kodanik. Sellisel inimesel pole õigust osaleda ühegi riigi poliitilises elus valimiste ja erakondade kaudu; samuti on raskendatud tema diplomaatiline kaitse. Kodakondsusetus on rahvusvahelise praktika seisukohalt ebasoovitatav. Samas ei ole rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt riigil kohustust kodakondsuseta isikuid naturaliseerida. Sellise kohustuse näeb riigi territooriumil sündinud isikute osas ette ÜRO 1961. a konventsioon kodakondsusetuse vältimise kohta, kuid Eesti ei ole selle konventsiooniga liitunud. Ehkki tänapäeval räägitakse ka riikide üldisest tavaõiguslikust kohustusest vältida kodakondsusetust, on selle kohustuse täpsem ulatus ebaselge (vt ka komm 9).

Kord omandatud kodakondsuse kaotamine on KodS kohaselt võimalik kolmel viisil: kodakondsusest vabastamise, kodakondsuse äravõtmise ning muu riigi kodakondsuse vastuvõtmisega (KodS § 22).

Kodakondsusest vabastamine toimub inimese avalduse alusel. Kodakondsusest vabastamisest võib riik keelduda juhul, kui isikul on täitmata kohustusi Eesti riigi ees või kui tagajärjeks on kodakondsusetus (KodS § 26). Tegemist on harilike piirangutega kodakondsusest loobumisele. Ka inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 kohaselt ei saa kelleltki „kodakondsuse muutmise õigust meelevaldselt ära võtta“. Kodakondsusest vabastamisest keeldumine ei ole rahvusvahelise praktika kohaselt meelevaldne, kui selle eesmärk on kodakondsusetuse vältimine või riigile võlgnetavate kohustuste täitmine. Viimaste puhul on siiski oluline proportsionaalsuse nõude järgimine.

Kodakondsuse äravõtmine tähendab seda, et riik võtab inimeselt kodakondsuse vastu tema tahet. PS seab kodakondsuse äravõtmisele järgmised piirid: § 8 lg 3 kohaselt ei tohi kelleltki võtta sünniga omandatud kodakondsust ning § 8 lg 4 kohaselt ei tohi kelleltki võtta kodakondsust veendumuste pärast. PS otseselt muid piiranguid ette ei näe. Kuigi PS ei näe otseselt ette õigust naturalisatsiooni korras omandatud kodakondsusele või kodakondsuse säilitamisele, tuleneb oluline piirang siiski inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg-st 2, mille järgi ei tohi kodakondsust kelleltki meelevaldselt ära võtta. KodS § 28 kohaselt on kodakondsuse äravõtmine lubatud viiel juhul, mis on seotud teisele riigile lojaalsuse näitamise (sh teise riigi kodakondsuses olemise), Eesti riigi vastaste tegude ning valeandmete esitamisega kodakondsuse taotlemisel. Tegemist on harilike kodakondsuse äravõtmise juhtudega, mille puhul tuleb siiski järgida proportsionaalsuse nõuet. Vaieldav on, kas rahvusvaheline õigus sisaldab keeldu võtta ära viimane kodakondsus (kodakondsusetuse vältimise kohustus). Näiteks kodakondsuse Euroopa konventsiooni kohaselt on lubatav ka viimase kodakondsuse äravõtmine juhul, kui see on saadud pettuse vms teel. Sünnijärgse kodakondsuse äravõtmise keeld (§ 8 lg 3) on absoluutse iseloomuga.

KodS § 29 kohaselt loetakse inimene mõne teise riigi kodakondsusesse astumisel Eesti kodakondsuse kaotanuks. Sellisel juhul võib puududa isiku vaba tahe otseselt Eesti kodakondsusest loobuda (isik võib isegi otseselt soovida Eesti kodakondsuse säilitamist), mistõttu on isiku lugemine kodakondsuse kaotanuks oma toimelt sarnane kodakondsuse äravõtmisega. Kuna PS kohaselt ei ole lubatud kelleltki võtta sünniga omandatud Eesti kodakondsust, ei saa KodS § 29 kohaldada sünnijärgsete kodanike suhtes. See kehtib ka KodS § 3 lg 1 kohta, mille järgi peab isik 18-aastaseks saamisel loobuma kas Eesti või muu riigi kodakondsusest.

Eeltoodu tähendab, et praktikas ei ole välistatud, et sünnijärgsel Eesti kodanikul on ka mõne muu riigi kodakondsus, vaatamata asjaolule, et KodS § 1 lg 2 sätestab mitmikkodakondsuse keelu. Kui isik ei loobu täisealiseks saamisel mitmekordsest kodakondsusest ning Eesti kodakondsus on omandatud sünniga, puudub võimalus teda kodakondsusest loobuma sundida. Teisisõnu ei ole KodS sätted piisavad, vältimaks mitmekordse kodakondsuse teket.

KodS-s on sätestatud ka täiendav erand mitmikkodakondsuse keelust. 01.01.2016 jõustunud muudatuse järgi ei kohaldata Eesti kodakondsust saada või taastada sooviva isiku suhtes senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti Vabariigilt või muult EL liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda (KodS § 3 lg 2).

Mitmikkodakondsuse levinuim juhtum – kahe riigi kodakondsus – on tuntud topeltkodakondsusena. Topeltkodakondsus võib tekkida mitmel viisil. Näiteks võivad lapse vanemad olla eri riikide kodanikud. Kui mõlemad riigid tunnustavad ius sanguinis’e põhimõtet, on lapsel õigus mitme riigi kodakondsusele. Samuti on võimalik, et isik sünnib ius soli põhimõtet tunnustavas riigis, samas kui vanem või vanemad on ius sanguinis’e põhimõtet tunnustava riigi kodanikud. Topeltkodakondsus tekib ka juhul, kui isik omandab naturalisatsiooni korras uue riigi kodakondsuse, ilma et ta peaks loobuma või vabatahtlikult loobuks varasemast kodakondsusest.

Topeltkodakondsus on rahvusvahelises praktikas pikka aega ebasoovitatav olnud ning riigid on järginud topeltkodakondsuse vältimise poliitikat. Topeltkodakondsus võib kaasa tuua lojaalsuskonflikte ning tekitada pingeid riikidevahelistes suhetes, näiteks kui isik soovib diplomaatilist kaitset ühelt riigilt teise riigi eest, olles mõlema riigi kodanik. Esimene sellekohane rahvusvaheline konventsioon – 1930. a Haagi konventsioon kodakondsus­seaduste vastuoluga seonduvate teatud küsimuste kohta – lähtuski eeldusest, et topelt­kodakondsust tuleb võimaluse piires vältida. Samast eeldusest lähtus Euroopa Nõukogu 1963. a konventsioon mitmekordse kodakondsuse juhtumite vältimise kohta. Viimasel ajal on maailma­praktika aga hakanud muutuma. Üha suuremat ohtu nähakse selles, kui riigi territooriumil elab palju välismaalasi – isikuid, kellel puudub selle riigi kodakondsus. Seetõttu lubatakse nendel isikutel omandada kodakondsus, isegi kui see toob kaasa topeltkodakondsuse. Euroopa Nõukogu 1963. a konventsiooni teine lisaprotokoll (vastu võetud 1993. a) isegi toetab mitmekordset kodakondsust juhul, kui see teeb võimalikuks abikaasade ühise kodakondsuse või seondub teise generatsiooni sisserändajatega. Ka Euroopa Nõukogu kodakondsuse konventsioon ei vaatle mitmekordse kodakondsuse vältimist iseseisva eesmärgina. Et Eesti ei ole eelviidatud konventsioonidega liitunud, ei eksisteeri siduvaid rahvusvahelisi norme, mis otseselt piiraksid Eesti seadusandja otsuseid mitmekordse kodakondsuse vältimisega seonduvate reeglite kehtestamisel.

Õiguskantsler on korduvalt juhtinud tähelepanu sellele, et kodakondsust puudutavate menetluste läbiviimisel peab PPA järgima haldusmenetluse põhimõtteid ja hea halduse tava. Kodakondsuse kaotanuks lugemise menetluse läbiviimisel tuleb selle otsuse kaalukust arvestades anda inimesele aega selleks, et ta saaks kujundada seisukoha, millise riigi kodakondsus säilitada ning kas loobuda Eesti kodakondsusest. Haldusorgan peab võimaldama inimesel teha vajalikud elukorralduslikud muudatused, mis seonduvad kodakondsuse kaotamisega. Kui inimene esitab PPA-le vastuväited, peab haldusorgan tema vastuväidetele vastama, enne kui teeb otsuse lugeda inimene Eesti kodakondsuse kaotanuks. Kui inimene on seisukohal, et ta on sünnijärgne Eesti kodanik, siis peab PPA andma sellele hinnangu enne seda, kui teeb otsuse lugeda inimene kodakondsuse kaotanuks (vt õiguskantsleri 30.10.2019 soovitus nr 7-4/190272/1905312). Vastasel juhul ei ole inimesel võimalik teha teadlikku otsust teisest kodakondsusest loobumise kohta, sest kui inimene on keskendunud sellele, et tõendada sünnijärgset kodakondust, ei saa temalt eeldada samal ajal teisest kodakondsusest loobumiseks sammude asutumist (vt nt õiguskantsleri 06.03.2019 soovitus 7-4/190272/1901207). Kui inimene kaotab koos Eesti kodakondsusega ka EL kodakondsuse, siis tuleb ka antud asjaolu mõjusid hinnata (vt p 14).

Kodakondsuse taastamine on PS kohaselt tagatud igaühele, kes on alaealisena kaotanud Eesti kodakondsuse. Taastamiseks tuleb loobuda muust kodakondsusest ning nõutav on isiku püsiv viibimine Eestis (KodS IV ptk).

Õiguskantsler on korduvalt juhtinud tähelepanu ka sellele, et PPA peab väljastama inimesele isikut tõendavad dokumendid ka sel ajal, kui kodakondsuse omandamise või kodakondsuse kaotanuks lugemise asjaolusid selgitatakse. Kui riik on inimest kodanikuna tunnustanud või inimeselt pole veel kodakondsust ära võetud, siis on inimene selle haldusmenetluse ajal jätkuvalt Eesti kodanik ja tal on õigus sellele, et talle väljastataks Eesti kodaniku isikut tõendavad dokumendid. Lisaks on tänapäeva ühiskonnas väga keeruline toime tulla ilma isikut tõendavate dokumentideta. Kõigi kodakondsusega seonduvate aspektide väljaselgitamine ning kohase haldusmenetluse läbiviimine võib olla ajamahukas, mistõttu ei saa inimene olla sel ajal ilma dokumentideta (vt nt õiguskantsleri 06.03.2019 soovitus 7-4/190272/1901207).