EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 99 ametite ühitamise keelu eesmärk on vältida huvide konflikti, tagada PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte järgmine ning Vabariigi Valitsuse liikme keskendumine oma ametiülesannetele. Huvide konflikti vältimine aitab ennetada korruptsiooniohtu, et valitsuse liige lähtuks ametiülesannete täitmisel üksnes riigi kui terviku huvidest ega tekiks vastuolu isiklike huvide ja avalike huvide vahel. PS eeldab, et valitsuse liikme töö nõuab täielikku pühendumist ega võimalda tegeleda kõrvaltegevustega.

Paragrahvis 99 sätestatud keeld on absoluutne. Neid piiranguid ei saa seadusega leevendada. Täiendavad piirangud on lubatud, pidades silmas PS §-des 29, 30, 31 ja 48 sätestatut.

PS sätestab keelu olla muus riigiametis nii Riigikogu liikmele (PS § 63 lg 1 komm) kui ka Vabariigi Valitsuse liikmele (PS § 99). Teised seadused mõistet „muu riigiamet“ enam ei kasuta. PS väljatöötamisel käsitleti riigiameti mõistet avaras tähenduses. Riigikogu liikme ametite ühitamise keelu seadmisel oli eesmärgiks välistada „igasugune palgaline töö riiklikul ametikohal“ (I. Hallaste seisukoht PS eelnõu arutelul. Vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 365 ja 368).

Mõiste „muu riigiameti“ sisustamine võib ka ajas muutuda, sest riigi organisatsioon muutub. PS väljatöötamise aja arusaam riigiorganisatsioonist erineb oluliselt tänasest riigikorraldusest ja õiguslikest arusaamadest. Samuti muutub töösuhete iseloom ja juriidiline vorm. Seetõttu tuleks mõistet „muu riigiamet“ tõlgendada praegusaegses kontekstis, pidades silmas PS § 99 piirangu eesmärke.

Vajalikud piirangud Vabariigi Valitsuse liikmele on võimalik täpsustada seadustes. PS ise on erinormidena § 64 lg-s 1 ja §-s 84 selgelt välistanud võimaluse ühitada Vabariigi Valitsuse liikme ja Riigikogu liikme ning Vabariigi Valitsuse liikme ja Vabariigi Presidendi ameteid.

1995. a vastu võetud ATS (RT I 1995, 16, 228, kehtetu) defineeris riigiameti mõiste järgnevalt: „Riigiametis töötamiseks loetakse töösuhet seadusandlikku, täidesaatvat või kohtuvõimu, riiklikku järelevalvet, kontrolli või riigikaitset teostava institutsiooni koosseisus ettenähtud valitaval või nimetataval ametikohal käesoleva seaduse või muude seaduste alusel.“ Tollane ATS pidas riigiametiks seega üksnes riigi ametiasutuses avaliku võimu teostamist. Tänapäevases mõistes poleks selline piirang huvide konflikti vältimiseks piisav. Tõhusaks korruptsiooni ennetamiseks tuleks välistada igasugune muu avaliku ülesande täitmine, mis pole seotud konkreetse Vabariigi Valitsuse liikme ametikohustustega. KVS-s on huvide konflikti vältimiseks kasutusele võetud mõiste „ametiisik“. KVS § 2 lg 1 tähenduses on ametiisik füüsiline isik, kes täidab avalikku ülesannet. See võib toimuda alaliselt või ajutiselt, tasu eest või tasuta, teenistuses olles või vabakutselisena või lepingu, nimetamise või valimise alusel. On ebatõenäoline, et valitsuse liige sooviks jätkata oma tööd mõnes muus avaliku sektori asutuses (nt avalik-õiguslikus ülikoolis või etendusasutuses, riigi sihtasutusena tegutsevas haiglas või riigi ametiasutuse hallatava asutusena tegutsevas riigikoolis või muuseumis), kuid ka selliseid avaliku sektori ametikohti, mis pole ametiasutustes, tuleks käsitada riigiametina PS tähenduses.

VVS § 4 lg 3 täpsustab, et „Vabariigi Valitsuse liige ei tohi olla väljaspool ametikohustusi ühelgi muul valitaval või nimetataval ametikohal ega tegutseda töölepingu või teenuste osutamise lepingu alusel, välja arvatud teaduslik ja pedagoogiline töö“. Seega on kehtiv VVS seadnud valitsuse liikmele oluliselt laiemad tegevuspiirangud kui riigiamet 1995. a vastu võetud ATS mõistes ega ole piirdunud keeluga olla üksnes teenistuses riigi ametiasutuses (vt komm 6). VVS seab valitsuse liikmele piirangu töötada ka igasuguse töölepingu või teenuste osutamise lepingu alusel, mida PS ei nõua.

Vabariigi Valitsus võib valitsuse liikmel keelata ära igasuguse kõrvaltegevuse (sh teadusliku ja pedagoogilise töö tegemise), kui see takistab korrapärast teenistusülesannete täitmist või kõrvaltegevus toob kaasa teenistuskohustuse rikkumise (VVS § 4 lg 4). See on kooskõlas § 99 komm-s 1 nimetatud eeldusega, et valitsuse liikme töö tähendab täielikku pühendumist, ning eesmärgiga vältida huvide konflikti.

Vabariigi Valitsuse liikme ametite ühitamatuse ja kõrvaltegevuse piiranguid sätestavad ka mitmed eriseadused: EPS välistab nimetamiseEesti Panga presidendiks, asepresidendiks või Eesti Panga nõukokku; ERHS ei luba olla rahvusringhäälingu nõukogus või juhatuses, EKS keelab kuulumise erakondade rahastamise järelevalve komisjoni, KS keelab nimetamise rahvakohtunikuks, EPVS ei luba ühitada valitsuse liikme ja Euroopa parlamendi saadiku ametikohta.

Riigiamet ei ole töötamine KOV-s või kohaliku volikogu liikme ametikoht (vt RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 53). Seega ei nõua PS, et valitsuse liikmel tuleks keelata töötamine KOV-s või kohaliku volikogu liikmeks olemine. PS eristab selgelt KOV teostamist täidesaatva riigivõimu teostamisest (vt PS §-d 4, 14, 86, § 139 lg 1). KOV-l on õigus otsustada kohaliku elu küsimuste üle iseseisvalt seaduste alusel (PS § 154 lg 1). Piirangud Vabariigi Valitsuse liikmele KOV-s või selle volikogus ameteid pidada tulenevad teistest seadustest. VVS § 4 lg 3 välistab Vabariigi Valitsuse liikme teenistuse KOV-s. KOKS § 19 lg 2 p 1¹ sätestab, et KOV volikogu liikme volitused peatatakse Vabariigi Valitsuse liikme volituste täitmise ajaks.

Keeld kuuluda tulundusettevõtte juhatusse või nõukogusse hõlmab kõiki äriühingu liike. PS ei erista siin äriühinguid ka riigi, KOV ega eraomandis olevaid. Järelikult kehtib keeld kõigi äriühingute juhatusse ja nõukogusse kuulumise kohta.

PS ei keela ministri kuulumist sihtasutuste ja mittetulundusühingute juhatusse või nõukogusse. Samuti ei keela PS ministri tegutsemist ettevõtjana või täisosanikuna täis- või usaldusühingus ehk ministril on võimalus teenida passiivset äritulu.

VVS § 4 lg 3 sätestab Vabariigi Valitsuse liikme kõrvaltegevustest teavitamise kohustuse. Valitsuse liige peab „viivitamata teavitama Vabariigi Valitsust kirjalikult, kui ta tegeleb või kavatseb tegeleda väljaspool ametikohustusi ettevõtjana või täisosanikuna täis- või usaldusühingus või juriidilise isiku juhtimis- või kontrollorgani liikmena“. Kuna PS kohaselt ei või minister äriühingu juhatuses ega nõukogus olla, tuleb kooskõlas PS-ga tõlgendada viidatud teavitamiskohustust selliselt, et see puudutab teiste juriidiliste isikute juhtimis- või kontrollorgani liikmena tegutsemist.

PS ei keela Vabariigi Valitsuse liikmel olla äriühingu osanik või aktsionär. Huvide konflikti vältimiseks kohustab KVS § lg 1 p 1 valitsuse liiget oma huvide deklaratsioonis avaldama andmed temale kuuluva vara ja muude ametikohustuste täitmist mõjutada võivate asjaolude kohta.

Koos 2012. aastal vastu võetud uue KVS ja VVS muudatustega (RT I, 29.06.2012, 1) sooviti leevendada ministri ametikohapiiranguid. Eelnõu seletuskirjas leitakse, et „ei ole põhjust, miks näiteks minister ei võiks valitseda oma vara investeeringuid haldava äriühingu vahendusel, mida juhatab ta ise, mitte variisik. [---] Praegu on nende legitiimsete ning ettevõtlusvabaduse ja omandi valdamise vabadusega (vt PS §-d 29 ja 32) kaitstud tegevuste tegemiseks vaja kasutada variisikuid või läbipaistmatumaid skeeme.“ Keeld kuuluda igasuguse äriühingu, sh oma vara valitsemisega tegeleva äriühingu juhatusse või nõukogusse tekitab praktikas arusaadavalt probleeme. Kuid PS § 99 ei näe ette võimalust seadusega sellest keelust leevendusi teha. Selge (ilma eranditeta) regulatsioon aitab vältida vaidlusi, milline tulu teenimisele suunatud kõrvaltegevus on lubatud ja milline mitte.

PS § 99 piirab§-des 29 ja 31 sätestatud õigusi. Ulatuslike kõrvaltegevuste piirangute ja ametikoha ebakindluse kompenseerimiseks on seadustes Vabariigi Valitsuse liikmele ette nähtud mitmed sotsiaalsed tagatised. Vabariigi Valitsuse liikme ametisse asumine eeldab täielikku pühendumist ja suuresti muudest tegevustest loobumist ning amet võib ootamatult lõppeda. Ka juhul, kui valitsuse liige on oma ametikohustusi eeskujulikult täitnud ja eksimustes süüd ei ole, võib amet lõppeda poliitilistel põhjustel.

Vabariigi Valitsuse liikmetele kohaldatakse ATS seaduses sätestatud juhtudel (vt ATS § 2 lg 3 p 4).

Vabariigi Valitsuse liikmete palk on sätestatud KRAPS-ga.Peaministrile makstakse ametipalka kõrgeimast palgamäärast koefitsiendiga 1,0 ja ministrile koefitsiendiga 0,85. Seaduses sätestatud kõrgeimat palgamäära (mitte eelmisel aastal indekseerimise tagajärjel kujunenud palka, RKÜKo 26.06.2014, 3-4-1-1-14, p-d 131, 132) indekseeritakse iga kalendriaasta 1. aprilliks lähtuvalt tarbijahinnaindeksi aastase muutuse ja sotsiaalmaksu laekumise aastase muutuse aritmeetilisest keskmisest. Ametipalkade koefitsiente saab Riigikogu Vabariigi Valitsuse ettepanekul ajutiselt vähendada kõrgendatud kaitsevalmiduse ja sõjaseisukorra ajal. Kõrgeimat palgamäära saab Riigikogu muuta üksnes selliselt, et see jõustub Riigikogu järgmise koosseisu volituste alguspäeval.

VVS järgi makstakse Vabariigi Valitsuse liikmele igakuiselt 20% ametipalgast esinduskuludeks. Esinduskulude kasutamise otstarvet ja nende kasutamise aruandlust reguleeritud ei ole.

Vabariigi Valitsuse liikmel on õigus tööandja eluruumile.

VVS näeb ette hüvitise kuue kuu ametipalga ulatuses Vabariigi Valitsuse liikmele, kes on ametist vabastatud valitsuse tagasiastumise, ministrile umbusalduse avaldamise tõttu või peaministri ettepanekul. Hüvitist ei maksta, kui valitsusliige nimetatakse uuesti sama valitsuse liikmeks või Vabariigi Valitsuse tagasiastumisel vahetult järgneva valitsuse liikmeks, kui taastuvad tema volitused Riigikogu liikmena või jõustub tema süüdimõistev kohtuotsus. Hüvitise suurus ei sõltu ametis oldud aja pikkusest. Hüvitist ei maksta, kui valitsuse liige astub tagasi omal soovil.

Vabariigi Valitsuse liikme surma korral näeb VVS ette hüvitise ka temaga koos elanud ja tema ülalpidamisel olnud perekonnaliikmetele. Vabariigi Valitsuse liikme surma korral korraldatakse tema matused riigi kulul.

VVS sätestab, et valitsuse liikmetele antakse puhkust ATS-s sätestatud korras. Puhkuse andmise erisused on sätestatud VVS-s.

Kui isik oli Vabariigi Valitsuse liikmeks nimetamisel Riigikogu liige, siis on tal valitsuse liikme kohalt vabastamisel § 64 lg-st 1 tulenev õigus asuda sama koosseisu Riigikogu liikme kohale.