EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Riigikogu on Eesti rahva parlamentaarne esindusorgan. Ta on Eestis ainus riigiorgan, mille Eesti rahvas on moodustanud otsestel valimistel. Oma asendilt on Riigikogu rahva, kes PS § 56 alusel teostab kõrgeimat riigivõimu, ning Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute kõrval üks kõrgematest riigiorganitest, kelle pädevus tuleneb vahetult PS-st. See, et Riigikogu on üks kõrgematest riigiorganitest, ei tähenda, et teised riigiorganid on allutatud Riigikogule. Riigikogule allutatud riigiorganeid pole. Riigikogul on õigus luua õigusnorme ja neid kehtetuks tunnistada. Normide kehtetuks tunnistamise õigus või õigus kohustada Riigikogu normi looma, kui Riigikogu tegevus on PS-ga vastuolus, on kohtul. See näitab, et võimuharud asetsevad ühel tasemel.

Ühe võimaliku liigituse kohaselt võib Riigikogu funktsioonidena käsitada:
1) seadusloomet;
2) riigiorganite mehitamist;
3) parlamentaarset kontrolli;
4) avalikustamist.

PS § 59 fikseerib §-s 4 sätestatud võimude lahususe põhimõttest lähtuvalt Riigikogu põhipädevuse, mille teostamisest Riigikogu ei saa keelduda ega loobuda. PS § 59 täpsustab PS § 65 p-s 16 sätestatud Riigikogu universaalpädevust (RKPJKo 16.11.2016, 3-4-1-2-16, p 119). Seaduste (vt § 65 komm 5) vastuvõtmine on Riigikogu olemuslik ülesanne. Tegemist ei ole mitte ainult Riigikogu õigusega, vaid teatud juhtudel (s.o nt PS kohaselt on seadusandja otsustusruum ahenenud sisuliselt olematuks) ka kohustusega õigusnorm seadusena sätestada (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9). Seadus on Riigikogu tahte väljendusvorm, mille kaudu ta seob nii täidesaatva kui ka kohtuvõimu tegevuse. Seadus on ühtaegu nii ühiskonnas korra tagamise kui ka poliitiliste eesmärkide saavutamise vahend. Riigikogul on pädevus kooskõlas PS-ga kõigis riigivõimu teostamist puudutavates olulistes küsimustes seadusi vastu võtta. Põhiseadus seab piirid Riigikogu pädevusele otsustada seadusega nende küsimuste üle, mis PS enda kohaselt on antud otsustada teistele institutsioonidele (nt kohtule, Vabariigi Valitsusele, Vabariigi Presidendile). Samuti on seadusandjal keelatud PS-st madalamal seisva aktiga kaotada KOV instituuti ning PS § 154 lg 1 kaitseb KOVü õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 86).

Seadusena materiaalses tähenduses mõistetakse iga õigusnormi, mis on antud selleks pädeva organi poolt, reguleerimaks määratlemata isikute (adressaatide individualiseerimise kohta vt RKÜKo 20.11.2012, 3-4-1-4-12, p 45) kästud, keelatud ja lubatud tegevust. Seadus formaalses tähenduses on pädeva organi iga otsustus, mis kannab seaduse nimetust ning on vastavalt menetlus-, pädevus- ja vormireeglitele menetletud, vastu võetud ja välja kuulutatud. Üldjuhul vastavad seadused nii formaalsele kui ka materiaalsele seaduse määratlusele. Erandina on seadusi, mida tuleb käsitada seadusena üksnes formaalses tähenduses. Näiteks tuleb iga aasta kohta vastuvõetavat riigieelarvet käsitada seadusena üksnes formaalses tähenduses, kuna see kannab küll seaduse nimetust, kuid ei sisalda õigusnorme, mis reguleeriksid isikute kästud, keelatud või lubatud tegevust. Riigieelarve on suunatud riigiorganitele ja on neile kohustuslik (vt § 115 komm-d). Seadusena materiaalses mõttes ei tuleks käsitada ka haldusotsustusi, kuna need ei sisalda üldisi siduvaid õigusnorme määratlemata isikute ringile, vaid juhiseid teistele organitele või millega lahendatakse mingi üksikküsimus (nt Riigikogu otsus hüvitada Riikliku VEB Fondi sertifikaatidega tagatud nõuete omanikele sihtasutuse VEB (likvideerimisel) vara müügist laekuva raha arvel – vt RKÜKo 20.11.2012, 3-4-1-4-12).

Kuigi demokraatlikule õigusriigile kohaselt on Riigikogul kui rahva otsest legitimatsiooni omaval seadusandjal õigusloome eelisõigus, ei ole tal õigusloome monopoli (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 48). Seetõttu ei saa PS § 59 mõista nii, et kogu normiloova funktsiooni täitmine kuulub ainult ja üksnes Riigikogule. Normiloovat funktsiooni täidab ka rahvas, võttes rahvahääletusel vastu seadusi, mida Riigikogu on otsustanud panna rahvahääletusele (§ 56 p 2, §-d 105 ja 106), ja muutes PS (§ 163 lg 1 p 1 ja § 164). PS § 109 lg 1 sätestab Vabariigi Presidendi õiguse anda vajaduse korral seaduse jõuga seadlusi, kuid presidendi selline tegevus on Riigikogu järelkontrolli all (vt §-d 109 ja 110). Tulenevalt PS § 87 p-st 6 saab Riigikogu delegeerida Vabariigi Valitsusele õiguse anda ühe või teise seaduse täitmiseks määrusi (vt § 87 komm 4). Ministri määrusandlusõiguse sätestab PS § 94 lg 2. KOV organite määrusandlik pädevus on tuletatav PS § 154 lg-st 1 (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 49), kohalike maksude ja koormiste kehtestamise suhtes aga § 157 lg-st 2. Eesti Panga normiloovat funktsiooni PS ei sätesta. Ometi annab ka Eesti Pank määrusi, mille lubamatuse kohta vt § 112 komm 6. Kuigi PS ei keela seadusandja pädevuses olevate küsimuste delegeerimist täitevvõimule, peavad seaduses olema piisavalt määratletud täitevvõimu tegutsemise alused ja tingimused, et välistada täitevvõimu omavoli (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 86).

Kõik eespool mainitud organid on PS-s sõnaselgelt nimetatud. Põhiseadus ei välista, et seadusandja delegeerib normiloome pädevuse osaliselt PS-s nimetamata organile või avalik-õigusliku juriidilise isiku juhtorganile. Põhiseaduse kohaselt on see lubatud, kui selleks esineb kaalukas põhjus (nt detsentraliseerimine või parim võimalik avalik-õigusliku ülesande täitmise kompetents) ning olulisuse põhimõte (PS § 3 lg 1) ei nõua, et küsimuse otsustaks Riigikogu kui demokraatlikult enam legitimeeritud riigiorgan või tema volituse alusel Vabariigi Valitsus või minister (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p-d 51–54). Näiteks ei pidanud Riigikohus PS kohaselt lubatavaks delegeerida Eesti Advokatuurile riigi õigusabi osutanud advokaadi esindamisega seotud kulude hüvitamise küsimust (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p-d 55–60). Küsitav on, kas PS § 104 lg-s 2 reguleeritud valdkondades saab Riigikogu normiloome pädevust delegeerida.

Eesti kuulumine EL-i on mõjutanud Riigikogu seadusloomefunktsiooni (vt PSTS § 1 komm 10 ja § 2 komm 9). Kui aluslepingud annavad EL-le teatud valdkonnas ainupädevuse, võib õiguslikult siduvaid akte menetleda ja vastu võtta ainult EL. Riigikogu võib seda teha ainult EL volitusel või EL õigusaktide rakendamiseks (ELTL art 2 lg 1). Kui aluslepingu kohaselt on pädevus jagatud EL ja liikmesriigi vahel, võivad õiguslikult siduvaid akte menetleda ja vastu võtta nii EL kui ka Riigikogu. Liikmesriigid teostavad oma pädevust niivõrd, kuivõrd EL ei ole oma pädevust teostanud (ELTL art 2 lg 2).

EL-ga liitumise tõttu on Riigikogule kuulunud seadusandlik pädevus olulisel määral üle kandunud EL tasandile, kus Eestit esindab täitevvõim. Sellest hoolimata tuleb osalemist EL otsuste tegemise protsessis nende otsuste olulisuse tõttu käsitada Riigikogu seadusandliku funktsiooni ühe osa väljendusena. Kuna EL õigusaktidega kaasnevad Eestile olulised tagajärjed, siis on vaja tagada Riigikogu osalemine Eesti seisukohtade kujundamisel. Seda eeskätt põhjusel, et riigivõimu PS § 3 lg 1 mõttes teostatakse ka Euroopa Liidu õiguse (st Eesti poolt heakskiidetud aluslepingute ja nendega kooskõlas oleva teisese õiguse) alusel (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 39). Riigikogu osalemine otsustusprotessis kompenseerib mingil määral EL-le seadusandliku funktsiooni delegeerimist.
PS ja PSTS ei sätesta Riigikogu pädevuse erisusi seoses Eesti kuulumisega EL-i. See aga ei takista seadusega anda Riigikogule täiendavaid volitusi osalemiseks EL puudutavate otsuste tegemisel. Seda võimaldab PS § 65 p 16 koostoimes PSTS §-ga 1.

EL-ga liitumisel muudeti Riigikogu pädevust ja tööd reguleerivat RKKTS. RKKTS § 18 lg 1 p-ga 1 ja lg-ga 3 nähti ette Euroopa Liidu asjade komisjoni moodustamine (vt § 71 komm 7). RKKTS täiendati ka 18¹. ptk-ga „Euroopa Liidu asjade menetlemise kord“, millega reguleeritakse Riigikogu kontrolli täitevvõimu üle seonduvalt Eesti kuulumisega EL-i.
Riigikogu nimel võetud Euroopa Liidu asjade komisjoni või väliskomisjoni seisukoht on valitsusele õiguslikult siduv (RKKTS § 152⁴ lg 3). Kui Vabariigi Valitsus sellest ei juhindu, peab ta seda esimesel võimalusel Euroopa Liidu asjade komisjonile või väliskomisjonile põhjendama. Riigikogu seisukoha eiramisel tuleb kõne alla valitsuse poliitiline vastutus. Eelnõu arutamist Riigikogu istungil RKKTS ette ei näe. Olukord, kus komisjon väljendab Riigikogu seisukohti, ilma et Riigikogul oleks õiguslik võimalus selles küsimuses seisukohta võtta, on PS-ga küsitavas kooskõlas (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 216).

RKKTS 18¹. ptk reguleerib ka seda, kuidas Riigikogu teostab liikmesriikide parlamentidele Euroopa Liidu lepingu art 5 lg 3 teise lõigu teisest lausest ning Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise protokollist tulenevat pädevust algatada kontroll selle üle, kas EL seadusandlik akt või selle eelnõu vastab subsidiaarsuse põhimõttele. Riigikogu võib Euroopa Liidu asjade komisjoni esitatud eelnõu alusel võtta vastu otsuse, et EL seadusandliku akti eelnõu ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele. Riigikogu otsus, et eelnõu ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele, saadetakse viivitamata asjaomasele EL institutsioonile. Ka võib Riigikogu alatise komisjoni või fraktsiooni esitatud eelnõu alusel võtta vastu otsuse, millega Vabariigi Valitsust kohustatakse esitama Euroopa Liidu Kohtule hagi EL seadusandlikus aktis esineva subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise asjus. Otsuse vastuvõtmise korral on Vabariigi Valitsus kohustatud korraldama hagi esitamise Euroopa Liidu Kohtule. Seni on Riigikogu võtnud vastu kaks otsust, milles on põhjendanud, miks tema arvates EL seadusandliku akti eelnõu ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele (vt RT III, 21.06.2013, 1; RT III, 13.05.2016, 1).

Riigikogu funktsioon on määrata kõrgemate riigiorganite täitjad. Siin on tegemist legitimatsiooni vahendamisega, mis on parlamentaarse demokraatia üks elemente. Riigikogu on oluline ja kandev lüli demokraatliku legitimatsiooni ahelas, asetsedes rahva ja organitäitjate vahel. Riigikogult saadud volitus annab ametisse määratutele õiguse võtta vastu otsuseid riigi ja rahva nimel. Organitäitjad on pärast legitimatsiooni saamist õigustatud ja kohustatud vastava ametiga kaasnevaid PS-s määratletud ülesandeid täitma, samuti vastutama nende ülesannete täitmise eest. PS järgi valib Riigikogu Vabariigi Presidendi (§ 65 p 3, § 79), samuti nimetab ta ametisse Riigikohtu esimehe ja liikmed, Eesti Panga nõukogu esimehe ja liikmed, riigikontrolöri ja õiguskantsleri (§ 65 p-d 7, 8 ja 9, §-d 134, 140, 150).

Parlamentaarne kontroll ei ole pelgalt täidesaatva riigivõimu tegevuse kohta teabe saamise viis. Kontroll on mehhanism, mis tagab seadustes väljendatud tahte elluviimise. Tuleb arvestada, et valitsus püsib ametis parlamendienamuse toel, mis tähendab, et parlamendienamuse ja valitsuse tegevussuunad langevad kokku. Seetõttu langeb kontrollitegevuse põhiraskus parlamendiopositsioonile, kelle ülesanne on avalikult kritiseerida nii valitsuse kui ka parlamendienamuse teostatavat poliitikat ning pakkuda alternatiivseid lahendusi.
Parlamentaarse kontrolli instrumendid on sätestatud PS-s ja seadustes. Põhiseaduses ettenähtud kontrollivahendite hulka kuuluvad arupärimine, riigieelarve täitmise kontroll ja umbusalduse avaldamise võimalus. Arupärimistega kogub Riigikogu teavet Vabariigi Valitsuse ja tema liikmete, aga ka Eesti Panga, riigikontrolöri ja õiguskantsleri tegevuse kohta (vt § 74 komm-d). Kuigi riigieelarve eelnõu koostamine ja vastuvõetud riigieelarve täitmine on Vabariigi Valitsuse ülesanne (vt PS § 87 p 5), suunab ja kontrollib Riigikogu valitsuse tegevust riigieelarvet vastu võttes ning selle täitmise aruannet kinnitades (vt § 65 p 6, § 117 komm 5). Vabariigi Valitsusele, peaministrile ja ministrile umbusalduse avaldamise võimalus on sätestatud PS §-s 97. Kui Riigikogu avaldab valitsusele või peaministrile umbusaldust, astub valitsus tagasi (PS § 92 lg 1 p 3); ministrile umbusalduse avaldamise korral vabastab Vabariigi President ta ametist (PS § 97 lg 5).
Seaduses sätestatud parlamentaarse kontrolli vahenditest on olulisimad infotunni- ja kirjalikud küsimused ning uurimis- ja probleemkomisjonid. Riigikogu infotunnis vastavad peaminister ja ministrid Riigikogu liikmete suulistele küsimustele (RKKTS § 142 jj). Riigikogu liikmel on õigus esitada Vabariigi Valitsusele või selle liikmele, Eesti Panga nõukogu esimehele, Eesti Panga presidendile, riigikontrolörile ja õiguskantslerile kirjalikke küsimusi (RKKTS § 147). Uurimis- ja probleemkomisjonide (vt RKKTS §-d 20 ja 21) abil kontrollib Riigikogu, kuidas viiakse ellu seadustes määratletud seadusandja tahet.

Parlament seadusandliku võimu organina on sobivaim paik riigi ja ühiskonna seisukohalt olulisimate küsimuste avalikuks arutamiseks ja otsustamiseks ning kommunikatsiooniks valijate ja nende esindajate vahel. Esindusdemokraatias on avalikkus fundamentaalse tähtsusega, aidates kaasa riigivõimu tegevuse, sh otsuste kujunemise läbipaistvaks muutmisele. Riigikogu on põhiseadusorgan, kelle töö on kõige avalikum. Põhiseadus sätestab istungite ja hääletamise avalikkuse (PS § 72).