EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Kommenteeritava paragrahvi puhul on esmalt oluline tähele panna, et see puudutab üksnes kohtumenetlust. Sellele viitab ka paragrahvi asukoht PS XIII ptk-s. Sättest tuleneb ühelt poolt riigile kohustus näha ette võimalus omada kohtumenetluses esindajat või kaitsjat ning teiselt poolt nõue reguleerida formaalse seadusega see, kuidas on esindus, kaitse ja riiklik süüdistus kohtumenetluses korraldatud. Tegemist on korralduse sätestamise kohustusega, mis konkretiseerib PS §-st 14 tulenevat üldist põhiõigust korraldusele ja menetlusele. Kuna paragrahvi toime piirdub esinduse, kaitse ja riikliku süüdistuse korraldusega kohtumenetluses, siis ei laiene sellest tulenev üksnes seadusega reguleerimise nõue näiteks advokaatide ja prokuröride tegevusele väljaspool kohtumenetlust.

Kommenteeritav paragrahv on tihedalt seotud PS § 149 lg-ga 4, mis näeb muu hulgas ette, et kohtumenetluse korra sätestab seadus. Samas kui PS § 104 lg 2 p-st 14 tulenevalt saab kohtumenetluse põhisisu reguleerida üksnes Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastuvõetud seadusega, siis kommenteeritavas paragrahvis loetletud küsimusi puudutavad sätted ei nõua vastuvõtmiseks või muutmiseks tingimata Riigikogu koosseisu häälteenamust, sest neid ei ole põhjust pidada kohtumenetluse n-ö essentsiks, mis peaksid vältimatult kuuluma § 104 lg 2 p-s 14 nimetatud seaduste reguleerimisesemesse (vrd RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p-d 43–46; RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p-d 46–50; RKÜKm 26.06.2014, 3-2-1-153-13, p-d 71–75). PS § 104 lg 2 p 14 puudutab eeskätt neid menetlusnorme, mida kohus rakendab temale PS-ga pandud ülesannete täitmisel. Nii võimaldavad ka TsMS § 217 lg 1 ja HKMS § 31 lg 1 esimene lause seadusega piirata menetlusosalise õigust osaleda menetluses esindaja kaudu.

Esinduse ja kaitse seaduses sätestamise kohustus aitab tagada nii kohtusse pöördumise õiguse (PS § 15 lg 1, § 32 lg 1, § 36 lg 2) kui ka menetluslike põhiõiguste (§-d 20–24) tõhusat realiseerimist. Materiaal- ja menetlusõiguse järjest suuremat keerukust arvestades tuleb sellist garantiid pidada üha olulisemaks. Kriminaalmenetluses kaitsja omamise õigus on eraldi ette nähtud PS § 21 lg 1 teises lauses. Õiguskantsler on väljendanud seisukohta, et PS § 151 võiks olla käsitatav üldise põhiõigusena õigusabile, kuid kohtupraktikas on seni leitud, et vähemasti kaitseõiguse kontekstis tähendab PS § 151 üksnes seda, et kaitseõigust tuleb reguleerida seadusega (RKPJKo 18.06.2010, 3-4-1-5-10, p 38). Kuigi kommenteeritav paragrahv kohustab sätestama esinduse ja kaitse korralduse, ei tulene sellest sättest iseenesest, et esindaja või kaitsja osavõtt kohtumenetlusest peab olema alati lubatud või veel vähem riigi poolt tagatud (nt riigi õigusabi süsteemiga), vaid üksnes tingimus, et võimalikud kitsendused tuleb näha ette seaduse tasandil. Üksnes kuriteos kahtlustatava (või ka süüdistatava) isiku puhul näeb PS § 21 lg 1 teine lause ette reservatsioonideta õiguse valitud kaitsjale. Õigus kaitsjale on lisaks sätestatud EIÕK art 6 lg 3 p-s c, mille kohaselt hõlmab see ka õiguse saada vajaduse korral tasuta õigusabi (vt selle kohta lähemalt PS § 21 komm-d). Täiendavalt tuleneb EIÕK protokolli nr 7 art 1 lg 1 p-st c kohustus võimaldada kasutada esindaja abi välismaalase väljasaatmise menetluses. EL õiguse kohaldamisega seotud asjades tuleb täiendavalt arvestada, et erinevalt PS-s sätestatust on EL õiguses põhiõigus õigusabile täiesti olemas. Nimelt näeb ELPH art 47 muu hulgas ette, et igaühel peab kohtumenetluses olema võimalus saada nõu ja kaitset ning olla esindatud, samuti tuleb vähekindlustatud isikule anda tasuta õigusabi ulatuses, mis tagab talle võimaluse pöörduda kohtusse.

Esinduse ja kaitse korraldust kohtumenetluses reguleerivad eeskätt menetlusseadustikud, kuid seda puudutavaid sätteid sisaldub ka TsÜS-s, AdvS-s ja RÕS-s. Kaitsjast räägitakse kehtivas õiguses üksnes kriminaal- ja väärteomenetluse kontekstis kui sisuliselt menetlusaluse isiku (kaitsealuse) huvide eest seisjast, kes on erinevalt esindajast ka ise menetlusosaline (KrMS § 16 lg 2 ja § 17 lg 1, VTMS § 16). Kriminaal- ja väärteomenetluses võivad lisaks kaitsjatele (KrMS 2. ptk 6. jagu, VTMS 2. ptk 3. jagu) osaleda ka kannatanu, tsiviilkostja või kolmanda isiku esindajad (KrMS § 41). Tsiviil- ja halduskohtumenetluses on nähtud ette üksnes esindaja kasutamise võimalus (TsMS 23. ptk, HKMS 3. ptk 3. jagu). Esindaja või kaitsja volitused kohtumenetluses osaleda võivad tuleneda seadusest (seaduslik esindaja – TsMS § 217 lg 3, § 220, HKMS § 33), tehingust (lepinguline esindaja – TsMS § 218, KrMS § 41 lg 4; volitatud esindaja – HKMS § 32; valitud kaitsja – KrMS § 43 lg 1, VTMS § 20 lg 1) või kohtumäärusest (TsMS § 219, HKMS § 26 lg 2, KrMS § 41 lg 3¹, § 43 lg 2, VTMS § 22 lg-d 2 ja 3).

Isikute esindamisel ja kaitsmisel kohtumenetluses on väga oluline roll advokaatidel, kes on Eestis seni ainsad kutselised õigusteenuse osutajad, kelle kvalifikatsioon, kutsetegevuse nõuded ja sõltumatuse tagatised ning järelevalve on reguleeritud seadusega. Advokaadi kutsenimetuse all võib õigusteenust osutada üksnes Eesti Advokatuuri liige (AdvS § 22 lg 3, § 73). Advokatuur on advokaatide omavalitsuslikel põhimõtetel tegutsev kutseühendus õigusteenuse osutamise korraldamiseks era- ja avalikes huvides ning advokaatide kutsealaste õiguste kaitsmiseks (AdvS § 2 lg 1). Õiguslikult staatuselt on advokatuur avalik-õiguslik juriidiline isik (AdvS § 2 lg 2). Advokaat on üldnimetus kõigi advokatuuri liikmete kohta, konkreetsed kutsenimetused on vandeadvokaat ja vandeadvokaadi abi (AdvS §-d 24 ja 26). Kuna advokaadina tegutsemise eelduseks on isiku vastavus advokaadile esitatavatele rangetele nõuetele (AdvS § 23 lg 1, § 27 lg 1, § 36 lg 1, § 37) ning advokaat peab oma tegevuses järgima seaduses sätestatud kohustusi (AdvS §-d 44, 45, 48) ja alluma advokatuuri järelevalvele, siis on seadusega advokaatidele ette nähtud mitmeid eripädevusi (AdvS §-d 41 ja 42) ja tagatisi (AdvS § 43), mis teistel kutselistel õigusteenuse osutajatel puuduvad.

Advokaat on õigusteenust (AdvS § 40 lg 1) osutades sõltumatu ning juhindub seadustest, advokatuuri organite õigusaktidest ja otsustest, advokaadi kutse-eetika nõuetest ning headest kommetest ja südametunnistusest (AdvS § 43 lg 1). Advokaadile õigusteenuse osutamise käigus usaldatud andmed on konfidentsiaalsed ja õigusteenuse osutamisega seotud advokaadi teabekandjad puutumatud (AdvS § 43 lg-d 2 ja 3). Advokaati ei või kutsetegevusest tulenevatel asjaoludel kinni pidada, läbi otsida ega vahistada muidu kui ainult kohtu loal, samuti ei või advokaadi kutsetegevusest tulenevatel asjaoludel läbi otsida advokaadibürood, mille kaudu ta õigusteenust osutab (AdvS § 43 lg 5). Tuleb rõhutada, et analoogselt kohtuniku sõltumatuse tagatistele (PS § 146 ls 2) ei saa ka advokaadi sõltumatuse tagatisi käsitada advokaadi privileegina, vaid need on sätestatud advokaadi klientide õiguste kaitseks ja aitavad kaasa ausa õigusemõistmise toimimisele, tagades muu hulgas poolte suurema võrdsuse.

Lisaks advokaatidele võivad kohtumenetluses esindajaks ja kaitsjaks olla ka muud isikud, kuigi nende õigus isikut esindada võib olla advokaatidega võrreldes osaliselt piiratud. Näiteks ei võimalda menetlusseadustikud üldjuhul Riigikohtu menetluses osaleda teistel esindajatel või kaitsjatel peale (vande)advokaatide (TsMS § 218 lg 3, HKMS § 32 lg 2, KrMS § 344 lg-d 3 ja 5, VTMS § 17 lg 2 ja § 155 lg 2). Mitteadvokaadist esindajalt, kes ei ole teine menetlusosaline ega menetlusosalisega seotud isik (prokurist, töötaja, teenistuja, üleneja või alaneja sugulane), nõutakse üldjuhul juriidilist kõrgharidust (vähemalt magistrikraadi õiguse õppesuunal või sellele vastavat kvalifikatsiooni – TsMS § 218 lg 1 p 2, HKMS § 32 lg 1 p 2, KrMS § 41 lg 4, VTMS § 20 lg 1).

Esinduse ja kaitse korraldusega seondub ka riigi õigusabi andmine vähekindlustatud isikutele (RÕS § 6 lg-d 1 ja 3) või majanduslikust olukorrast sõltumata isikutele, kelle puhul on kohtumenetluses esindaja või kaitsja osalemine kas kohustuslik või ilmselt vajalik kaitseõiguse tõhusaks realiseerimiseks (RÕS § 6 lg-d 2–2³ ja 4). Riigi õigusabi osutavad advokaadid (RÕS § 5 lg 1) ning riigi õigusabi süsteemi raames osutatav õigusteenus ei erine sisuliselt tavapärasest advokaadi osutatavast õigusteenusest, vaid erisused seisnevad peamiselt advokaadi määramise ja advokaadile tasu maksmise alustes ja korras. Kohtumenetluses riigi õigusabi andmise otsustab kohus, kes asja menetleb või kelle pädevuses oleks asja menetleda (RÕS § 10 lg-d 1 ja 2, § 15). Riigi õigusabi antakse kas kohustuseta hüvitada riigi õigusabi tasu ja riigi õigusabi kulud või kohustusega hüvitada riigi õigusabi tasu ja riigi õigusabi kulud täielikult või osaliselt ühekordse maksena või osamaksetena (RÕS § 8). Sõltumata riigi õigusabi andmise viisist võib isikul tekkida hiljem hüvitamiskohustus majandusliku seisundi paranemise korral (RÕS § 28) või ka juhul, kui tuvastatakse, et isik esitas riigi õigusabi saamiseks valeandmeid (RÕS § 29).

Riikliku süüdistuse esindamine seondub üksnes kuriteoasjade arutamisega kohtumenetluses, mitte aga väärteomenetlusega. Riiklikku süüdistust esindab kohtus prokuratuur (ProkS § 1 lg 1, KrMS § 30 lg 1). Prokuratuur on Justiitsministeeriumi valitsemisalas olev valitsusasutus, mis jaguneb Riigiprokuratuuriks ja temale alluvateks ringkonnaprokuratuurideks (ProkS § 1 lg-d 1 ja 2). Riigiprokuratuuri prokurörid on riigi peaprokurör, juhtivad riigiprokurörid, riigiprokurörid ja abiprokurörid (ProkS § 4 lg 2). Ringkonnaprokuratuuri prokurörid on juhtivprokurör, vanemprokurörid, eriasjade prokurörid, ringkonnaprokurörid ja abiprokurörid (ProkS § 5 lg 2). Prokuratuuri volitusi kriminaalmenetluses teostab prokuratuuri nimel prokurör sõltumatult, alludes ainult seadusele (KrMS § 30 lg 2, ProkS § 2 lg 2). Justiitsministeerium teostab prokuratuuri üle küll teenistuslikku järelevalvet, kuid see ei laiene prokuratuuri tegevusele muu hulgas riikliku süüdistuse esindamisel kohtus (ProkS § 9 lg 1). Prokuratuuri sõltumatus oma põhiülesannete täitmisel aitab kindlustada isikute põhiõiguste kaitset ja ausa õigusemõistmise toimimist.

10. Üheselt ei ole selge, mida lugeda kommenteeritavas paragrahvis nimetatud „seaduslikkuse järelevalveks“, mille korraldus kohtumenetluses tuleks samuti seaduses sätestada. Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni 1998. a lõppraporti kohaselt on silmas peetud prokuratuuri võimalikke funktsioone, mis jäävad väljapoole riikliku süüdistuse kohtus esindamist. Komisjoni aruteludest nähtuvalt peeti tõenäoliseks, et esmajoones on sättes tahetud viidata prokuratuuri rollile kriminaalasja kohtueelse uurimise seaduslikkuse tagamisel, kusjuures kohtueelset menetlust on selles kontekstis käsitatud kohtumenetluse osana (eelstaadiumina). Samuti võidi silmas pidada mudelit, kus prokurörile on antud seaduse kaitse huvides pädevus pöörduda tsiviil- või haldusasjas kohtusse või neis asjades tehtud kohtulahendeid edasi kaevata. Kehtivas õiguses prokuratuuril sellist pädevust ei ole, kuid analoogiline instituut on näiteks protesti esitamise õigus halduskohtumenetluses (vt HKMS 25. ptk). Samuti võib järelevalveasutusele olla seadusega antud õigus pöörduda avalikes huvides tsiviilkohtusse (nt RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p 50). Kuivõrd sisuliselt on tegemist siiski jäänukiga Põhiseaduse Assamblees kaalumisel olnud lahendusest näha prokuratuuri kohta ette eraldi peatükk või paragrahv, millest aga loobuti, sest prokuröride rolli määratluses ei jõutud kokkuleppele, siis ei ole põhjust omistada sättele tähendust, et see hõlmaks igasugust kohtusse pöördumist seaduslikkuse järelevalveks. Need küsimused on piisavalt kaetud PS § 149 lg-ga 4. Igal juhul ei ole alust tõlgendada kommenteeritavat paragrahvi ka viisil, et see näeks ette prokuröri järelevalve kohtumenetluse seaduslikkuse üle. PS § 151 sisustamisel tasub ka arvestada, et EIK praktikas on prokurörile või muule ametikandjale tsiviilasjades kohtusse pöördumise või kohtulahendi peale edasi kaebamise õiguse andmist peetud poolte võrdsust kahjustavaks ja seega ausa õigusemõistmise põhimõtet rikkuvaks, kui seda ei õigusta avalik huvi, näiteks vajadus kaitsta sellise isiku õigusi, kelle puhul on alust eeldada, et ta ei ole selleks ise võimeline, samuti olukord, kus rikkumine puudutab paljusid isikuid või esineb riigi huvide kahjustamise oht (nt EIKo 5447/03, Korolev vs. Venemaa (nr 2), 01.04.2010, p-d 31 –33). Lisaks on EIK hinnanud õiguskindluse ja jõustunud kohtuotsuse seadusjõu (res judicata) põhimõtet rikkuvaks mitmetes riikides (nt Venemaa, Moldova, Ukraina, Rumeenia) prokurörile või muule ametiisikule (nt kohtu esimehele) antud õigust järelevalve tulemusel tervikuna uuesti algatada juba lõppenud kohtumenetlusi (nt EIKo 57818/09 jt, Lashmankin jt vs. Venemaa, 07.02.2017, p-d 500 –502).