EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 149 kuulub oma põhiseaduslikult asetuselt institutsionaalsete, s.o riigikorraldust puudutavate sätete hulka. Kommenteeritava paragrahvi kolm esimest lõiget väljendavad kohtusüsteemi hierarhilist ülesehitust. Esimese astme kohtute lahendite õiguspärasust kontrollivad teise astme kohtutena ringkonnakohtud. Ringkonnakohtutel on õigus esimese astme kohtute lahendeid tühistada ja teha uus lahend või saata asi uueks arutamiseks esimese astme kohtusse. Sama õigus ringkonnakohtute lahendite suhtes on Riigikohtul. Kohtusüsteemi hierarhiline ülesehitus ei vastandu kohtu sõltumatuse põhimõttele. Kohtumenetluse oluliseks osaks on igaühe õigus tema kohta tehtud otsuse peale seadusega sätestatud korras edasi kaevata kõrgemalseisvale kohtule (§ 24 lg 5). Edasikaebeõigus võimaldab parandada kohtuvigu, samuti tagab kohtulahendite kontrollimine kõrgema astme kohtutes ühtlase kohtupraktika ning lahendite suurema legitiimsuse.

Kommenteeritavast paragrahvist tuleneb kolmeastmelise kohtusüsteemi garantii. See tähendab, et ühtegi PS-s sätestatud kohtuastet ei tohi ära kaotada. Kommenteeritavast paragrahvist koostoimes edasikaebeõigust sätestava § 24 lg-ga 5 ei tulene siiski õigust oma kohtuasja läbivaatamisele kolmes astmes. KS-ga ja kohtumenetluse seadustega on Riigikohtusse edasikaebe võimalusi piiratud. Asja läbivaatamise eelduseks Riigikohtus on selle menetlusse võtmine (KS § 26 lg 2). Samuti on seadusandja VTMS § 135 lg-s 9 ette näinud nn hüppava kassatsiooni ‒ maakohtu otsust, millega lahendati kaebus kohtuvälise väärteomenetleja otsuse peale, on võimalik vaidlustada üksnes kassatsiooni korras, jättes vahele menetluse ringkonnakohtus.

Eesti kohtusüsteemis algavad kõik kohtumenetlused, sõltumata arutatava kuriteo raskusest, tsiviilasja keerukusest või haldusakti andnud organi asendist riigi institutsioonide hierarhias, esimese astme kohtust. Kohtusüsteemi selline ülesehitus on Euroopa õigusruumis haruldane, sest paljudes riikides algavad keerulisemad kohtuasjad teise astme kohtutest, mõningal juhul ka riigi kõrgemas kohtus. Kohtupraktikas ja õiguskirjanduses valitseb põhimõtteline konsensus selles, et PS sellist paindlikkust ei võimalda. Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuandes on leitud, et PS § 149 on äärmiselt kasuistlik paragrahv, millega on püütud ammendavalt piiritleda eri kohtusüsteemiosade pädevust. Sama meelt oli ka põhiseaduse asjatundjate kogu (Põhiseaduse asjatundjate kogu tegevuse aruanne. Justiitsministeerium 2018), tehes ettepaneku kommenteeritava paragrahvi teksti muuta, jättes sellest välja lg-d 1 ja 2 ning lg 3 esimesest lausest sõnad „kes vaatab kohtulahendeid läbi kassatsiooni korras“. Ka on Riigikohtu üldkogu asunud 2009. a RHS asjas seisukohale, et halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta „PS § 149 lg-s 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kohtuasjad algavad esimese astme kohtust“ (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 32). Ei ole välistatud, et kujunenud jäik positsioon selles küsimuses tulevikus pehmeneb. PS § 149 keelab küll astmekohtutele funktsioonide lisamise ülespoole nende pädevust (ultra vires tegutsemise keeld), ent ülesannete lisamine allapoole põhiseaduslikku pädevust (sisuliselt intra vires) ei tohiks olla lubamatu, kui lisafunktsiooni täitmine ei kahjusta konkreetse kohtuastme põhifunktsiooni täitmist või mõnd teist hüve, mida kohtukaebeõigusega seotud sätted kaitsevad. Praktikas on reeglist ka mööndusi tehtud. Nii vaatab näiteks Riigikohus pärast uue PSJKS jõustumist 2002. a esimese ja viimase astme kohtuna läbi Riigikogu, Riigikogu juhatuse ja Vabariigi Presidendi otsuste ning valimiskomisjoni otsuste ja toimingute peale esitatud kaebusi, aga ka taotlusi erakonna tegevuse lõpetamiseks. KS kohaselt arutab kohtunike distsiplinaarsüüasju Riigikohtu juures asuv distsiplinaarkolleegium, kelle otsuse peale saab edasi kaevata Riigikohtu üldkogule.

Et kõik kohtuasjad algavad maa- või halduskohtust, siis on menetlusosalistel üldjuhul võimalus kaevata kõrgemale kohtule kaks korda: esimese astme kohtu otsuse peale ringkonnakohtule ja teise astme kohtu otsuse peale Riigikohtule (vt § 24 lg 5 komm).

Maakohus arutab tsiviil-, kriminaal- ja väärteoasju ning teeb muid toiminguid, mis on seadusega antud tema pädevusse (KS § 9). Tsiviilasjad on eraõigussuhtest tulenevad kohtuasjad (TsMS § 1 lg 1). Lisaks menetletakse maakohtutes tsiviilasjadena ka teatud liiki avalik-õiguslikke vaidlusi, mille lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, sh kaebused kohtutäiturite tegevuse peale ja nõuded seoses notari vastutusega. Kriminaal- ja väärteoasjad on toimepandud kuriteo või väärteo asjaolusid selgitavad menetlused. Lisaks tsiviil-, kriminaal- ja väärteoasjade arutamisele teeb maakohus ka muid toiminguid, mis on seadusega antud maakohtu pädevusse ning mis ei ole õigusemõistmine. Näiteks teostab maakohus järelevalvet kohtu poolt ametisse nimetatud isikute tegevuse üle (TsMS § 477²). Halduskohus arutab avalik-õiguslikes suhetes tekkinud vaidlusi, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda, ja teeb toiminguid, mis on seadusega antud tema pädevusse (HKMS § 4). Avalik-õiguslik suhe on õigussuhe, mis kaasneb avaliku võimu teostamisega ning mida reguleerivad esmajoones spetsiaalselt selliseid suhteid reguleerima määratud avaliku õiguse normid. Institutsionaalsest aspektist eeldab avalik-õiguslik suhe vältimatult seda, et üks selle osapooltest oleks avaliku võimu kandja. Samas võivad avalik-õigusliku suhte osapoolteks olla ka eraõiguslikud isikud (nt riigihankemenetluses), nõndasamuti võivad õigussuhted avaliku võimu kandjate vahel olla puhtalt eraõiguslikud. Viimasel juhul kuulub vaidluse lahendamine maakohtu pädevusse. Lisaks kaebuste ja protestide lahendamisele annab halduskohus loa erinevateks haldustoiminguteks, näiteks Politsei- ja Piirivalveametile väljasaatmis- ja rahvusvahelise kaitse menetluses isikute paigutamiseks kinnipidamiskeskusesse ning Maksu- ja Tolliametile täitmist tagavate toimingute sooritamiseks enne rahalise nõude või kohustuse määramist (MKS § 136¹).

PS §-d 148 ja 149 eristavad maa- ja linnakohtuid ning halduskohtuid (linnakohtute kohta vt § 148 komm 4). Seetõttu oleks ühe kohtusüsteemi elemendi (halduskohtute) kaotamine või nende üldkohtutega ühendamine PS aspektist lubamatu. Samas ei ole funktsionaalne pädevuse jaotus ringkonnakohtutes ja Riigikohtus PS tasandil reguleeritud, mistõttu jääb see seadusandja ja kohtusüsteemi enesekorraldusõiguse vormida. KS § 28 lg 1 kohaselt on Riigikohtus tsiviil-, kriminaal- ja halduskolleegium. Samal tööjaotuse põhimõttel tegutsevad ka ringkonnakohtute kolleegiumid. Erinevalt Riigikohtust ei reguleeri kolleegiumide moodustamise põhimõtteid ringkonnakohtutes KS, vaid see tuleneb ringkonnakohtute kodukordadest. Seega on ringkonnakohtu töökorraldus võrreldes Riigikohtuga paindlikum. Riigikohtu ja ringkonnakohtute kodukorrad võimaldavad asja läbi vaatava kohtu koosseisu kaasata ka teise kolleegiumi kohtuniku. Kolleegiumide moodustamine ei piira iseenesest kohtunike pädevust asjade lahendamisel, vaid tegemist on pigem töökorraldusliku küsimusega. Tallinna Ringkonnakohtu tööjaotusplaanis on näiteks ette nähtud, et teatud kohtuasju võib suunata lahendamiseks teise kolleegiumi kohtunikele.

Lisaks kohtu pädevusele on kohtusse pöörduja jaoks oluline teada kohtualluvuse reegleid. Kohtualluvuse reeglid määravad konkreetse kohtu, mis on pädev seda kohtuasja lahendama. Kohtualluvus määratakse kindlaks menetlusseadustega vastavalt maa- või halduskohtu tööpiirkonnale. Kohtuasja arutamine toimub kohtuasutuse mõnes kohtumajas. Haldusasjades eristatakse üldist (HKMS § 7) ja erandlikku kohtualluvust (HKMS § 8). Üldise kohtualluvuse kohaselt esitatakse kaebus vastustaja asukoha või teenistuskoha järgi. Kui vaidluse esemeks on vaidlustaja piirkondliku struktuuriüksuse või ametiisiku tegevus, esitatakse kaebus piirkondliku struktuuriüksuse asukoha või ametiisiku teenistuskoha järgi. Erandlik kohtualluvus on ette nähtud teenistusvaidlusele, isikule, kellelt on võetud vabadus, samuti kui vastustajateks on Maksu- ja Tolliamet või Sotsiaalkindlustusamet. Tsiviilvaidluste puhul eristatakse TsMS II osa kohaselt üldist, valikulist või erandlikku kohtualluvust, rahvusvahelist kohtualluvust, kohtualluvust kokkuleppe järgi, samuti Harju Maakohtu erialluvust. Kuriteo arutamine allub üldjuhul kohtule, kelle tööpiirkonnas kuritegu toime pandi. Seadus näeb ette ka mitmeid erandeid (KrMS §-d 24‒27). Väärteoasja või väärteoasjas tehtud lahendi peale esitatud kaebust arutab maakohus, kelle tööpiirkonnas on tegu toime pandud. Võimalikud on ka erisused (VTMS § 14).

Maakohtus lahendab kohtunik tsiviilasja ja väärteoasja, samuti teise astme kuritegude kriminaalasju ja kriminaalasju lihtmenetluses ainuisikuliselt (TsMS § 16 lg 1, VTMS § 15 lg 1, KrMS § 18 lg 2). Ainuisikuliselt lahendatakse üldjuhul ka haldusasi halduskohtus, kuid kohtu esimees võib määrata asja lahendamiseks kolmeliikmelisele koosseisule asja erilise keerukuse, põhimõttelise tähtsuse või muude juhtude korral, kui see on õigusemõistmise huvides (HKMS § 11 lg 1). Viimati mainitud olukorraga võib olla tegemist, kui asi on avalikkuse terava tähelepanu all ning üksikul kohtunikul võib olla raske pidada vastu avaliku arvamuse tugevale survele lahendada asi konkreetse menetlusosalise kasuks. Esimese astme kuritegude kriminaalasju arutab kohtunikust eesistujast ja kahest rahvakohtunikust koosnev kohtukoosseis (KrMS § 18 lg 1). Rahvakohtunikul on kohtulikul arutamisel kõik kohtuniku õigused. Rahvakohtuniku kaasamine tagab ühiskonna liikmete osalemise õigusemõistmises ja soodustab otsuste kooskõla rahva õiglustundega. Teise astme kohtus ja Riigikohtus otsustavad asju üksnes kutselised kohtunikud kollegiaalselt.

KrMS näeb ette eeluurimiskohtuniku ja täitmiskohtuniku (KrMS §-d 21 ja 22). Eeluurimiskohtunik täidab ainuisikuliselt talle pandud ülesandeid kohtueelses menetluses, mis seisnevad loa andmises menetlustoimingute tegemiseks (posti- või telegraafisaadetiste arest ja läbivaatus, notari- või advokaadibüroo läbiotsimine, jälitustoimingud, vahistamine). Täitmiskohtuniku ülesanded on seotud kohtulahendi täitmisega. Praktikas on halduskohtute töö korraldatud selliselt, et nädala kaupa roteeruvalt täidavad ühe kohtuasutuse kohtunikud valvekohtuniku ülesandeid. Valvekohtunik lahendab kiireloomulisi asju (haldustoiminguteks loa andmine, eemal viibivate kohtunike asendamine).

Ringkonnakohus vaatab apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendi, kui selle vaidlustab mõni menetlusosaline. Põhiseaduslik õigus esitada kaebus ringkonnakohtusse on igal menetlusosalisel, kes pole rahul esimese astme kohtu lahendiga. Õigus vaidlustada esimese astme kohtu lahendit on ka isikul, kes jäeti õigusvastaselt menetlusse kaasamata. Apellatsioonikohus lahendab nii fakti- kui ka õigusküsimusi. Eestis käibel oleva apellatsioonimenetluse mudeli kohaselt menetletakse kõiki apellatsioonkaebusi, kuid kohtule on jäetud teatav kaalumisruum ja antud võimalus keelduda seaduses sätestatud juhtudel apellatsioonkaebust menetlemast. Rahvusvaheliselt on üks levinumaid viise apellatsioonimenetlusele juurdepääsu piiramiseks apellatsioonkaebustele lävendi kehtestamine lähtuvalt kaebuse hinnast. Teine võimalus on apellatsioonkaebuste selekteerimine lähtuvalt kaebuse perspektiivikusest. Viimasel ajal on teadvustatud vajadust optimeerida apellatsioonikohtute tegevust, et vältida kohtute ülekoormusest tingitud menetluste venimist. Senini ei ole õigusaktide eelnõude väljatöötamise faasi pidama jäänud diskussioon vormunud seaduseks.

Esimese astme kohtute lahendite läbivaatamine apellatsiooni korras võib toimuda nii sama asja tervikuna uuesti läbivaatamisena (mh võib esitada uusi nõudeid ja tõendeid) kui ka piiratult ehk üksnes esimese astme kohtuotsuse sisulise õigsuse ja kohtumenetluse korrektsuse kontrollina, mille puhul ei saa menetlusosalised apellatsiooniastmes üldjuhul esitada uusi nõudeid ega tõendeid. Eesti menetlusseadustikud lähtuvad piiratud apellatsioonimenetluse mudelist ning ringkonnakohtute ülesanne on avastada ja kõrvaldada esimese astme kohtute vigu, kuid menetlusosaliste ärakuulamine ning tõendite vahetu esitamine ja uurimine toimuvad üldjuhul esimese astme kohtus.

Erinevalt Riigikohtust, mille osas ei sätesta PS § 149 lg 3 konkreetselt, milliste kohtute lahendeid kassatsiooni korras läbi vaadatakse, piiritleb § 149 lg 2 üheselt, et ringkonnakohtud vaatavad apellatsiooni korras läbi üksnes esimese astme kohtu (s.o maa- ja halduskohtute) lahendeid. Kuigi muude erikohtute loomine lisaks juba PS-s ettenähtud halduskohtutele pole Eestis seni olnud tõsiselt päevakorral, siis juhul, kui mõni erikohus peaks esimese astme kohtuna § 148 lg 2 alusel kunagi loodama, kuuluksid ka selle lahendite peale esitatud apellatsioonkaebused § 149 lg-st 2 tulenevalt läbivaatamisele ringkonnakohtus.

Riigikohus on riigi kõrgeim kohus. See tähendab, et Riigikohtu otsus on lõplik ning selle lahendi peale pole võimalik veel kõrgemal seisva kohtu puudumise tõttu ka edasi kaevata. Kui õigusvaidluse lahendamiseks on Eesti-sisesed võimalused ammendatud, võib isik pöörduda eraldi kaebusega EIK poole. EIK saab tuvastada, kas riik on rikkunud isiku põhiõigusi, kuid ei saa Eesti kohtu otsust tühistada. Küll aga võib EIK otsus olla aluseks Riigikohtus teistmis- ehk uuendamismenetluse alustamiseks (vt § 146 komm-d 38‒40).

Riigikohus vaatab kohtulahendeid läbi kassatsiooni korras. Riigikohus on ühtlasi põhiseaduslikkuse järelevalve kohus. Riigikohus on rahvusvahelises võrdluses unikaalne kõrgem kohus, sisaldades nelja jurisdiktsiooni (pädevust) ‒ haldus-, kriminaal-, tsiviil- ja põhiseaduslikkuse kohtuliku järelevalve funktsiooni. Seadustega on Riigikohtule pandud teisigi ülesandeid. Riigikohus asub Tartus (KS § 25 lg 2). Riigikohtus on 19 kohtunikku (KS § 25 lg 3). Riigikohus töötab ainult kollegiaalselt. Õigusvaidluste lahendamiseks on Riigikohtus moodustatud neli kolleegiumi (tsiviil-, kriminaal-, haldus- ja põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium). Vahel arutatakse asju ka kolleegiumidevahelistes ad hoc-erikogudes. Teatud juhtudel (vt KS § 30) lahendab Riigikohtu pädevuses olevaid küsimusi Riigikohtu üldkogu, kuhu kuuluvad kõik riigikohtunikud. Kohtunike distsiplinaarasjade lahendamiseks on Riigikohtu juures distsiplinaarkolleegium, kuhu kuulub viis riigikohtunikku, viis ringkonnakohtunikku ja viis esimese astme kohtu kohtunikku (KS § 93 lg 1).

Kassatsioonkaebuse võib esitada iga menetlusosaline, kui ta leiab, et ringkonnakohus on oluliselt rikkunud menetlusõiguse normi või ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi. Riigikohus hindab kohtuasja menetlusse võtmisel ka asja sisulist perspektiivi, mistõttu väheolulised vead ei taga edasikaebuse menetlusse võtmist. Oluliseks kaalutluseks võib olla ka kohtupraktika ühtlustamise vajadus. See tähendab, et konkreetsel juhul ei pruugi alamalseisvad kohtud olla teinud asja menetlemisel vigu, kuid Riigikohus võib näha vajadust anda kohtupraktika ühtlustamiseks kindlaid suuniseid. Menetlusloa andmata jätmise taga võib olla erinevaid põhjusi, mistõttu ei tohiks menetlusloa andmata jätmisest järeldada, et Riigikohus nõustus mööndusteta ringkonnakohtu lahendiga ega võiks mõnes edaspidises asjas teisiti otsustada. Kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise otsustab kolmeliikmeline kohtukoosseis. Asi võetakse Riigikohtu menetlusse, kui selle menetlemist nõuab vähemalt üks riigikohtunik (KS § 26 lg 2). Menetlusloa andmata jätmist ei põhjendata. Praktikas on Riigikohus menetlusse võtnud ca 15% edasikaebustest. Menetletavate asjade selekteerimine on kõrgemates kohtutes üldlevinud ja töökoormuse ohjamiseks ka vältimatu. Ka EIK aktsepteerib kõrgemates kohtutes kaebuste selektsioonimehhanisme. Eestile ei ole omane pretsedendiõigus, st Riigikohtu otsuses esitatud seisukohad õigusnormi tõlgendamisel ja kohaldamisel ei ole järgimiseks kohustuslikud, need on menetlusseadustike kohaselt siduvad üksnes sama asja uuesti läbivaatavale kohtule. Samas ei vähenda see asjaolu Riigikohtu rolli kohtupraktika ühtlustajana, kuna Riigikohtu praktika eiramine toob enamasti kaasa kohtulahendi tühistamise kõrgemas kohtuastmes.

Kassatsioonisüsteemi traditsioonilise mudeli (kasutusel nt Prantsusmaal ja Itaalias) kohaselt hindab kassatsioonikohus ainult õiguse kohaldamise õiguspärasust ega hinda tõendeid. Kohus seda süsteemi kasutavates riikides ise otsuseid ei tee, vaid saadab õigusliku vea avastamise korral asja sisuliseks arutamiseks apellatsioonikohtusse. Kassatsioonimenetlus Riigikohtus on sarnane Austria ja Saksamaa revisjonimenetlusega. Revisjonikohus kontrollib kohtuotsuse sisulist ja protseduurilist seaduslikkust, hinnates mh õiguslikke ja faktilisi asjaolusid. Siiski otsustab kohus faktide üle nendest hinnangutest lähtudes, mida on neile andnud madalama astme kohtud. Selliselt on Riigikohtu roll paika pandud ka Eesti menetlusseadustikes. KrMS § 363 lg 5 kohaselt ei või Riigikohus tuvastada faktilisi asjaolusid. Ka tsiviil- ja haldusasjades on Riigikohus seotud ringkonnakohtu tuvastatud faktiliste asjaoludega, välja arvatud juhul, kui asjaolu tuvastamine on vaidlustatud kassatsioonkaebusega ning tuvastamisel on oluliselt rikutud menetlusõiguse norme (TsMS § 688 lg 4, HKMS § 229 lg 3). Revisjonikohus võib teha asjas uue otsuse ning tühistada madalama astme kohtu otsuse. Selline pädevus on ka Riigikohtul.

Teistmine ehk uuendamismenetlus on jõustunud kohtulahendite läbivaatamine, kui ilmnevad uued asjaolud, mis ei olnud esmaste lahendite tegemise ajal kohtule teada. Teistmisaluse tuvastamisel tühistab Riigikohus varasemad lahendid ja uuendab kohtumenetluse. PS näeb Riigikohtule ette ka täiendavaid ülesandeid, mis ei kujuta endast materiaalses mõttes õigusemõistmise funktsiooni täitmist. Sellisteks Riigikohtu ülesanneteks on nõusoleku andmine Riigikogu volituste ennetähtaegse lõppemise kohta, kui Riigikogu liige on kestvalt võimetu täitma oma ülesandeid (§ 64 lg 2 p 4); 2) otsustamine, kas Vabariigi President on kestvalt võimetu täitma oma ülesandeid (§ 83 lg 1); 3) nõusoleku andmine Riigikogu esimehele Vabariigi Presidendi ülesannetes keelduda seadusi välja kuulutamast (§ 83 lg 3); 4) ettepaneku tegemine Vabariigi Presidendile esimese ja teise astme kohtunike ametisse nimetamiseks ja ametist vabastamiseks (§ 150 lg 3); 5) ettepaneku tegemine ametis oleva kohtuniku kriminaalvastutusele võtmiseks (§ 153 lg 1).

Põhiseaduslikkuse kohtuliku järelevalve algust seostatakse USA Ülemkohtu 1803. a otsusega asjas Marbury vs. Madison. See otsus toetus arutluskäigule, et kui kohtunikul tuleb ühtede ja samade faktide suhtes kohaldada kahte õigusnormi ja need on omavahel vastuolus, siis peab põhiseaduse norm prevaleerima tavalise õigusnormi üle. Seaduste kohtulik järelevalve on võimalik vaid tingimusel, et PS peetakse positiivseks õiguseks, st PS koosneb õigusnormidest, mida kohtud peavad kohaldama. Austria õigusteadlase H. Kelseni õpetus õigusnormide hierarhilisest ülesehitusest ja konfliktide lahendamise võimalustest pani aluse põhiseaduslikkuse kohtuliku järelevalve mudelile, milles järelevalve on koondatud ühe kohtuasutuse, enamikul juhtudel üld- ja erikohtutest eraldi seisva konstitutsioonikohtu kätte. Austrias ja hiljem teistes Euroopa riikides pärast esimest maailmasõda loodud konstitutsioonikohtud asusid hindama seaduste vastavust PS-le abstraktselt, ilma et selle taga oleks konkreetset kohtuasja.

1920. a PS põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu loomist ette ei näinud ega kinnitanud sõnaselgelt, et põhiseaduslikkuse järelevalve funktsioon on pandud kõigile kohtutele. Sellist järeldust võimaldas aga teha PS süstemaatiline analüüs (vt H. Schneider. Eesti põhiseadused ja nende järelevalve. – Riigikogu Toimetised 2002, nr 5, lk 195). Ka 1937. a PS ei sisaldanud põhiseaduslikkuse järelevalve kohut, ehkki selle loomise üle vaieldi tuliselt. Kompromissina kirjutati PS-i § 121, mille kohaselt määratakse seadusega menetluse algatamine ja kord riigivõimu teostamise põhiseaduspärasuse üle otsustamisel kohtutes. Seadus, mis taolisi norme sisaldas, oli administratiivkohtu korra seadus. See seadus nägi ette küll kaebuse esitamise võimaluse ministri aktide peale, kuid mitte valitsuse ega riigivanema aktide peale. Kõik Põhiseaduse Assambleele esitatud eelnõud nägid ette põhiseaduslikkuse kohtuliku järelevalve, milles keskne koht oli riigi kõrgeimal kohtul. Eelnõude autorite seisukohad erinesid järelevalve ulatuse ja kohtu pädevuse osas ning küsimuses, kas tunnistada Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuks.

Eesti põhiseaduslikkuse kohtuliku järelevalve süsteem sarnaneb ülesehituselt ‒ üks üldpädevusega kõrgeim kohus ja konkreetne normikontroll alamastmete kohtutes ‒ USA süsteemile. Samas on Riigikohus kelsenlikult pädev tegema ka abstraktset ja preventiivset normikontrolli (U. Lõhmus. Põhiseaduse § 146 kommentaar. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017, lk 893). Konstitutsioonilise jurisdiktsiooni teoorias ja praktikas on välja kujunenud küsimuste ring, mida peetakse üldtunnustatult konstitutsioonikohtute ainukompetentsiks (vt R. Maruste. KS § 26 kommentaar. – P. Pikamäe, K. Leichter (toim). Kohtute seadus. Kommenteeritud väljaanne, Juura 2018, lk 132). Nendeks küsimusteks võib pidada: 1) seadusandlike aktide konstitutsioonilisuse kontroll ning selle kontrolli alusel hinnangu langetamine akti konstitutsioonilisuse ja kehtivuse suhtes; 2) kõrgemate riigivõimuorganite kompetentsivaidluste lahendamine; 3) referendumite läbiviimise põhiseaduslikkuse kontroll; 4) (kõrgemate) riigivõimuorganite valimiste konstitutsioonilisuse kontroll; 5) kõrgete riigiametnike ametist tagandamise otsustamine; 6) poliitiliste parteide konstitutsioonilisuse otsustamine; 7) individuaalsete põhiseaduslike õiguste ja vabaduste äravõtmine; 8) vaidluste lahendamine autonoomsete üksuste ja föderatsiooni subjektide ning keskvõimu vahel. Võrreldes konstitutsioonikohtute levinud pädevusega puudub Eestis seadustatud kujul individuaalkaebus, s.o igaühe õigus pöörduda otse konstitutsioonikohtusse oma põhiseaduslike õiguste rikkumise korral. Seda saab Eestis teha ainult alama astme kohtute kaudu, kui need põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust aktsepteerivad. Riigikohtu praktikas on piiratud juhtudel individuaalkaebuse esitamist siiski tunnustatud (vt komm 34). Teiseks puudub parlamendi vähemusel õigus taotleda põhiseaduslikkuse järelevalvet parlamendi enamuse poolt vastu võetud otsuste või õigusaktide (seaduste) põhiseaduslikkuse kontrolliks. Samuti ei ole meil kehtestatud õigust viia läbi kõrgemate riigiametnike ametist tagandamise (impeachment) menetlust. Riigikohtu pädevuses on üksnes selle otsustamine, kas tunnistada kõrgemad ametiisikud kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse korda ja kohtu pädevust reguleerib PSJKS. Põhiseaduslikkuse järelevalve asju lahendab Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium või üldkogu (PSJKS § 3). Riigikohtu esimees on seaduse järgi põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees. Kolleegiumi ülejäänud kaheksa liiget nimetab Riigikohtu üldkogu (KS § 29). Kolleegium otsustab asja viieliikmelises koosseisus, kaebused valimiskomisjoni otsuse või toimingu peale lahendatakse kolmeliikmelises koosseisus. Kolleegium võib asja tähtsust arvestades anda selle lahendamiseks üldkogule. Üldkogu lahendab Riigikohtu mõne kolleegiumi või erikogu üleantud asja, kui kolleegiumil või erikogul tekib põhjendatud kahtlus kohtuasja lahendamisel asjasse puutuva õigustloova akti, selle andmata jätmise või välislepingu PS-le vastavuses. Üldkogu ainupädevuses on läbi vaadata taotlused tunnistada Riigikogu liige, Vabariigi President, õiguskantsler või riigikontrolör kestvalt võimetuks täitma oma ülesandeid, lõpetada Riigikogu liikme volitused või erakonna tegevus (PSJKS § 3).

PS-st ja PSJKS-st tuleneb Riigikohtule järgmine pädevus.

Õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse järelevalve. (Õigustloova akti mõiste kohta vt PS § 139 komm 4.) Põhiseaduslikkuse järelevalve algab: 1) taotluse, 2) kohtuotsuse või -määruse alusel. Vastavat taotlust on pädevad esitama Vabariigi President, õiguskantsler, KOV volikogu ning Riigikogu. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus võib alguse saada kohtuotsuse või -määruse alusel, kui kohus kasutab PS § 15 lg-st 2 tulenevat õigust tunnistada seadus või muu õigusakt põhiseadusvastaseks ja jätab selle kohtuasja lahendamisel kohaldamata. Vabariigi Presidendi, õiguskantsleri ja KOV volikogu taotluste alusel toimuvat põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust nimetatakse abstraktseks normikontrolliks ‒ tegemist on hüpoteetilistest juhtumitest lähtuva menetlusega mingi õigusnormi PS-le vastavuse objektiivseks kindlaksmääramiseks. Kohtutest alguse saavat kontrolli nimetatakse konkreetseks normikontrolliks, st õigustloova akti põhiseaduspärasust hinnatakse tegeliku vaidluse olukorras. Riigikogu taotluse alusel algatatavat põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ei saa rangelt võttes nimetada normikontrolliks, kuna selles menetluses oodatakse Riigikohtult eelhinnangut alles kavandatava seaduse põhiseaduspärasuse või ‑vastasuse kohta. Normikontrolli liigitatakse ka eel- ning järelkontrolliks. Eelkontrolli (ex ante-kontroll) puhul ei ole kontrollitav õigusakt jõustunud, järelkontrolli (ex post-kontroll) käigus kontrollitakse jõustunud õigusakte. Vabariigi Presidendil, õiguskantsleril ja KOV volikogul on õigus vaidlustada nii seadusandja tegevust kui ka tegevusetust, st konkreetse normi või normide puudumist, mis PS kohaselt seaduses peaks sisalduma (vt § 107 komm 2, § 139 komm-d 6 ja 7; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09). Vabariigi President ja õiguskantsler peavad enne Riigikohtus menetluse algatamist andma akti vastu võtnud organile võimaluse see PS-ga kooskõlla viia.

Vabariigi President võib esitada Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogus vastuvõetud, kuid tema poolt välja kuulutamata seadus PS-ga vastuolus olevaks, kui Riigikogu on selle pärast uueks arutamiseks ja otsustamiseks saatmist muutmata kujul uuesti vastu võtnud (§ 107). Vabariigi President teostab normikontrolli eelkontrolli vormis. Vabariigi President saab taotleda seaduse kui terviku põhiseadusvastaseks tunnistamist. Kui Riigikohus taotluse rahuldab, siis seadus ei jõustu. Kui Riigikohus jätab taotluse rahuldamata, tuleb Vabariigi Presidendil seadus viivitamata välja kuulutada.

Õiguskantsler teostab põhiseaduslikkuse järelevalve funktsiooni vastavalt PS § 139 lg-le 1 ja §-le 142 nii eel- kui ka järelkontrolli vormis.Õiguskantsler võib PSJKS § 6 lg 1 kohaselt esitada Riigikohtule taotluse: 1) tunnistada jõustunud seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või KOV organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks; 2) tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus PS-ga vastuolus olevaks; 3) tunnistada jõustumata täidesaatva riigivõimu või KOV organi õigustloov akt PS-ga vastuolus olevaks; 4) tunnistada alla kirjutatud välisleping või selle säte PS-ga vastuolus olevaks; 5) tühistada Riigikogu otsus seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemise kohta, kui rahvahääletusele pandav seaduseelnõu, välja arvatud PS muutmise seaduse eelnõu, või muu riigielu küsimus on vastuolus PS-ga või Riigikogu on rahvahääletuse korraldamise otsuse vastuvõtmisel oluliselt rikkunud kehtestatud menetluskorda.

KOV volikogu õigus algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus tuleneb PSJKS §-st 7, mille kohaselt võib volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus PS-ga vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus KOV põhiseaduslike tagatistega. KOV kaebeõiguse kohta vt XIV ptk sissejuhatuse komm 6.

Riigikogu võib PSJKS § 7¹ kohaselt esitada Riigikohtule taotluse anda seisukoht, kuidas tõlgendada PS koostoimes EL õigusega, kui PS tõlgendamisel on otsustav tähtsus EL liikme kohustuste täitmiseks vajaliku seaduse eelnõu vastuvõtmisel. Muudatuse sisseviimist 2005. a põhjendati vajadusega luua menetlus, mille käigus saab Riigikogu Riigikohtult küsida, kuidas tõlgendada konkreetseid PS sätteid PSTS arvestades, kui tuleb vastu võtta mõni EL liikme kohustuse täitmiseks vajalik seadus, mis võib esmapilgul olla vastuolus konkreetse PS sättega. PSTS vastuvõtmisel ei muudetud üksikuid PS sätted, mis viis mitmelgi juhul ebaselguseni PS konkreetsete sätete kehtivuse osas. Praktikas on Riigikogu PSJKS § 7¹ alusel Riigikohtu poole pöördunud ühel korral. 25.01.2006 otsusega taotles Riigikogu Riigikohtult seisukohta, kas Eesti Vabariigi PS § 111 saab koostoimes PSTS ja EL õigusega tõlgendada selliselt, et Eesti Pangal on majandus- ja rahaliidu täieõiguslikuks liikmeks olemise tingimustes Eesti raha emiteerimise ainuõigus ning kas Eesti Pank säilitab majandus- ja rahaliidu täieõiguslikuks liikmeks olemise tingimustes Eesti krooni emiteerimise õiguse. Riigikohus vastas 11.05.2006 arvamuses nr 3-4-1-3-06, et tema arvates ei ole Eesti Pangal majandus- ja rahaliidu täieõiguslikuks liikmeks olemise tingimustes Eesti raha emiteerimise ainuõigust ega Eesti krooni emiteerimise õigust. Arvamusele lisatud eriarvamustes seadsid riigikohtunikud V. Kõve ja E. Kergandberg sellise menetluse PS-le vastavuse kahtluse alla, kuna PS ei näe ette n-ö eelnevat normikontrolli enne seaduse vastuvõtmist Riigikogus. Lisaks viidati ebaselgusele, kas Riigikohtu arvamusel on Riigikohtule endale siduv tähendus analoogselt kohtulahenditega ning kas sellise arvamuse andmine välistab samas asjas analoogse abstraktse või konkreetse normikontrolli.

Põhiseaduslikkuse järelevalve käigus tungib Riigikohus paratamatult seadusandja mängumaale. Saab ju Riigikohus otsustada selle üle, millised seadused kehtivad ja millised mitte. Riigikohtu tegevus põhiseaduslikkuse järelevalves on seetõttu raamistatud protseduuriliste ja sisuliste piirangutega. Peamise protseduurilise piirangu seab PSJKS § 14 lg 2, mille kohaselt võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või PS-ga vastuolus olevaks üksnes sellise sätte, mis on kohtuasja lahendamisel asjasse puutuv. Asjasse puutuvuse põhimõte peab tagama selle, et Riigikohus tunnistab põhiseadusvastaseks üksnes sellise normi, mis konkreetses kohtuasjas takistab kohut jõudmast põhiseaduspärase lahendini. Riigikohus kontrollib seega konkreetse normikontrolli raames vaid kohaldamisele kuuluva ehk asjasse puutuva seaduse põhiseaduspärasust. Vaidlustatud säte peab olema kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega (vt RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 10). Seadus on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades seaduse PS-le mittevastavuse korral otsustama teisiti kui seaduse PS-le vastavuse korral (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15). Samas ei ole Riigikohus asja lahendamisel seotud taotluse, kohtuotsuse või -määruse põhistustega, st Riigikohus ei pea piirduma üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve algataja versiooniga võimalikust normikonfliktist, vaid võib tuvastada vastuolu normi või põhimõttega, millele järelevalve algataja ei ole viidanud, kuid mis on taotluses märgitud normidega olemuslikult seotud (RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01). Riigikohus ei saa hinnata nende õigusaktide ja sätete põhiseaduslikkust, mille järelevalvet pole taotletud (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00). Sisulisest küljest kasutab Riigikohus nagu ka teised Mandri-Euroopa konstitutsioonikohtud, aga ka EIK oma võimkonna materiaalsel piiritlemisel seadusandja otsustusruumi mõistet, lugedes sellesse ruumi kuuluvaks küsimused, kus seadusandjal on ulatuslik ja Riigikohtul vastavalt kitsas otsustuspädevus. Riigikohus on seadusandja otsustusruumi lugenud majandus-, sotsiaal-, eelarve- ja karistuspoliitika (vt RKPJKo 25.11.2003, 3-4-1-9-03, p 21; RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p-d 15–16; RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 43), samuti reformide läbiviimise (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 37; RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 89).

Riigikogu liikmele, asendusliikmele ning fraktsioonile on PSJKS-s (3. ptk) antud kaebeõigus vaidlustada Riigikohtus Riigikogu juhatuse otsuseid seoses Riigikogu komisjonide komplekteerimisega, fraktsiooni registreerimisega või muudatuste tegemisel fraktsiooni koosseisus, eelnõude menetlusse võtmisega või juhtivkomisjoni määramisega, samuti Riigikogu liikme asendusliikme määramisega või asendusliikme volituste lõpetamisega. Ka saab Riigikohtusse pöörduda isik, kes leiab, et Vabariigi Presidendi otsusega ametiisiku ametisse nimetamise või ametist vabastamise kohta on rikutud tema õigusi.

Taotluse tunnistada õiguskantsler või riigikontrolör kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma (PSJKS 4. ptk) esitab Riigikohtule Vabariigi President. Taotluse tunnistada Riigikogu liige kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma (PS § 64 lg 2 p 4) esitab Riigikohtule Riigikogu juhatus. Taotluse tunnistada Vabariigi President kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma (PS § 83 lg 1) esitab Riigikohtule õiguskantsler. Taotlus tunnistada ametiisik kestvalt võimetuks peab olema põhistatud ja sellele tuleb võimaluse korral lisada kestvat võimetust tõendavad dokumendid.

Riigikogu juhatus esitab Riigikohtule taotluse lõpetada selle Riigikogu liikme volitused, kes ei vasta PS-s või RKVS-s sätestatud nõuetele või kes keeldub ametivannet andmast. Näiteks kui Riigikogu liikmeks oleku ajal peaks ilmnema, et Riigikogu liige ei ole hääleõiguslik, pöördub Riigikogu juhatus Riigikogu liikme volituste ennetähtaegse lõpetamise taotlusega Riigikohtusse.

Riigikogu esimees Vabariigi Presidendi ülesannetes võib esitada Riigikohtule taotluse anda nõusolek Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamiseks või seaduse väljakuulutamisest keeldumiseks. Alus vastava taotluse esitamiseks tuleb PS § 83 lg-st 3. Taotlus anda nõusolek erakorraliste valimiste väljakuulutamiseks peab sisaldama põhjendust, miks erakorralised valimised on PS-ga ette nähtud või kujunenud olukorras hädavajalikud. Taotluses anda nõusolek seaduse väljakuulutamisest keeldumiseks tuleb põhjendada, miks seadus võib olla PS-ga vastuolus või milliseid olulisi ühiskondlikke väärtusi seadusega eiratakse.

Vabariigi Valitsus võib esitada Riigikohtule taotluse lõpetada Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele suunatud tegevus või selliste eesmärkidega erakonna tegevus. Alus vastava taotluse esitamiseks tuleneb PS § 48 lg-test 3 ja 4.

PSJKS-ga (6. ptk) on Riigikohtu pädevusse antudkaebuste ja protestide lahendamine, mis on esitatud valimiste korraldaja toimingu või valimiskomisjoni otsuse või toimingu peale.Erakond, valimisliit või isik, kes leiab, et valimiste korraldaja toimingu või valimiskomisjoni otsuse või toiminguga on rikutud tema õigusi, võib esitada Riigikohtule taotluse tühistada valimiskomisjoni otsus või tunnistada valimiste korraldaja või valimiskomisjoni toiming õigusvastaseks ja hääletamistulemused valimisjaoskonnas, valimisringkonnas, vallas, linnas, maakonnas või riigis või elektroonilise hääletamise tulemus täies ulatuses või osaliselt kehtetuks. Samuti võib isik, kes leiab, et Vabariigi Presidendi või Riigikogu juhatuse valimistega seotud valimiskomisjoni otsuse või toiminguga on rikutud tema õigusi, esitada Riigikohtule taotluse tühistada valimiskomisjoni otsus või tunnistada valimiskomisjoni toiming õigusvastaseks või hääletamistulemus Vabariigi Presidendi või Riigikogu esimehe või aseesimeeste valimistel kehtetuks.

Individuaalkaebuse (ka individuaaltaotlus, põhiseaduslik kaebus, konstitutsiooniline kaebus) all mõistetakse üksikisiku avaldust põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks, mis esitatakse otse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule. Individuaalkaebus võib põhimõtteliselt olla esitatud igasuguse avaliku võimu kandja tegevuse ‒ nii toimingu, üksikakti kui ka õigustloova akti – peale. Riigikohtu praktika kohaselt ei või Riigikohus keelduda individuaalkaebuse läbivaatamisest, kui isikul ei ole kasutada ühtegi tõhusat menetlust oma põhiõiguste kaitseks (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p-d 17–18). Hilisemas praktikas on Riigikohus individuaalkaebuse esitamise võimalusi ahendanud. Riigikohus on järjekindlalt rõhutanud, et põhiõiguste kaitse ja selleks vajalik õigusakti põhiseadusvastaseks tunnistamine tuleb esmajoones tagada konkreetse asja lahendamiseks toimuvas kohtumenetluses. Kui isiku arvates piirab mingi kohtumenetluse norm põhiseadusvastaselt tema õigusi, näiteks õigust saada tõhusat õiguskaitset, saab ta kohtult taotleda, et viimane jätaks konkreetse kohtuasja menetlemisel selle normi kui põhiseadusvastase kohaldamata (RKPJKm 22.02.2011, 3-4-1-18-10, p 11). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei ole neljas aste, kuhu kaevata jõustunud kohtulahendite peale. Riigikohus on sedastanud, et juhul, kui isiku õigus saada kohtulikku kaitset oli põhimõtteliselt tagatud, on tema individuaalkaebus lubamatu sellest olenemata, kas isik on individuaalkaebuse esitamise ajaks olemasolevat kohtuliku kaitse võimalust kasutanud või mitte või kas ta on selle võimaluse minetanud, st jätnud õigel ajal kasutamata (RKPJKm 06.06.2017, 3-4-1-7-17, p 20). Alates 2003. a onRiigikohus sisuliselt lahendaud vaid ühe individuaalkaebuse. Riigikohtu kujundatud praktika valguses on vähetõenäoline, et tulevikus esitatavad individuaalkaebused jõuavad sisulise läbivaatamiseni.

Kohtusüsteemi toimimist reguleerivad normid sisaldusid algselt põhiosas kahes seaduses, mis mõlemad võeti vastu enne PS rahvahääletust. Kohtute seadus võeti vastu 23.10.1991 ja jõustus 01.01.1993. Kohtuniku staatuse seadus võeti vastu samuti 23.10.1991 ja see jõustus 01.01.1992. Riigikogu võttis 19.06.2002 vastu KS, mis jõustus 29.07.2002. KS asendas 23.10.1991 vastu võetud kohtute seaduse ning integreeris uude seadusse kohtuniku staatuse seaduses sätestatud küsimused. KS reguleerib kohtukorralduse, kohtuhalduse ja kohtuteenistuse õiguslikke aluseid. KS tõi varasemaga võrreldes kaasa mitmeid olulisi muudatusi. KS sätestas esmakordselt kohtunike omavalitsuse kohtu üldkogu ja kohtunike täiskogu näol, mille kaudu tagatakse kohtunike kaasamine kohtusüsteemi ja selle asutuste juhtimisse. Samuti muudeti kohtute haldamise korraldust. Kui varem määras seadus esimese ja teise astme kohtud Justiitsministeeriumi valitsemisalasse, siis KS-ga loodi kohtute haldamise nõukoda, mis osaleb koordineeriva organina kohtute haldamisel ning milles on kohtunikel väike enamus. Juba luues nähti kompromissina saavutatud kohtute haldamise mudelit kui vaheetappi. Kohtusüsteemi sees sündis uus kohtute seaduse eelnõu, mille algatas 16.12.2009 Riigikogu põhiseaduskomisjon. Eelnõus nähti ette täitevvõimu vabastamine kohtute haldamise ülesandest, edaspidi olnuks see kohtusüsteemi enda korraldada. Suurendati ka Riigikohtu esimehe pädevust ning vastutust õigusemõistmise korrakohase toimimise eest. Eelnõu ei pälvinud poliitilist toetust ning langes Riigikogu XI koosseisu volituste lõppemisega 23.02.2011 menetlusest välja.

Eestis puudub ühtne kohtumenetluse seadus, mille järgi toimuks nii haldus-, tsiviil-, kriminaal- kui ka väärteoasjade kohtulik arutamine. Kõik need menetlused on reguleeritud eraldi menetlusseadustega – KrMS, VTMS, TsMS, HKMS. Neile lisandub põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust reguleeriv PSJKS (vt kohtumenetluse seaduste kohta § 104 komm-d 26–33).