EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahv annab Eesti Panga kui emissioonipanga sõltumatuse tagatised. Emissioonipanga sõltumatus valitsusest on oluline riigi majandusarengu ja vääringu stabiilsuse tagaja. Ka Euroopa ühisraha tingimustes on Eesti Panga kui Euroopa Keskpankade Süsteemi liikme sõltumatus väga oluline ning lisaks PS sätetele nõuab keskpanga sõltumatuse tagatisi ka Euroopa õigus. ELTL art 130 sätestab garantii, et EKP ja riikide keskpangad on sõltumatud. Seejuures on vastav säte sõnastatud kahesuunaliselt. Ühest küljest ei tohi EL institutsioonid, organid või asutused ning liikmesriikide valitsused sekkuda EKP ja tema organite tegevusse ja teisest küljest ei tohi EKP ise selliseid juhiseid ka taotleda.
Eesti Pank asutati Eesti Ajutise Valitsuse 24.02.1919 otsusega. Praegu tegutsev Eesti Pank asutati Eesti NSV Ülemnõukogu 15.12.1989 otsusega 01.01.1990. Ülemnõukogu 24.10.1991 otsusega ühendati NSV Liidu Riigipanga Eestis tegutsenud struktuuriüksused Eesti Pangaga. Ülemnõukogu 19.12.1991 otsusega tunnistati 1919. a Eesti Vabariigi keskpangana asutatud Eesti Panga õiguste ja kohustuste järjekestvust ning pandi need taasasutatud Eesti Pangale. See otsus oli vajalik eelkõige 1940. a välismaal külmutatud kullavarude tagasisaamiseks.
EPS kohaselt on Eesti Pank juriidiline isik ning 1919. a asutatud Eesti Panga õigus­järglane. TsÜS-s kasutatava juriidiliste isikute liigituse kohaselt on Eesti Pank avalik-õiguslik juriidiline isik. Kommenteeritava paragrahviga oleks kooskõlas ka raha emissiooni õiguse andmine eraõiguslikule juriidilisele isikule, nagu seda oli Eesti Pank kuni 1940. aastani. Ka tänapäeval leidub euroala riike, mille keskpank tegutseb aktsiaseltsina (nt Kreeka ja Belgia keskpankade aktsiad on isegi börsil noteeritud).
Juriidilise isiku staatus annab Eesti Pangale võimaluse iseseisvalt teha tehinguid (nt laenude andmine kommertspankadele, reservide haldamine), kuid samas tähendab ka seda, et Eesti Pank kannab iseseisvalt vastutust oma õigusvastaste tegude tagajärjel tekitatud kahju eest (sh ka õigusvastase haldusakti tulemusena tekkinud kahju eest). Eesti Pank ei vastuta riigi varaliste kohustiste eest ja riik ei vastuta Eesti Panga varaliste kohustiste eest (EPS § 3 lg 2). PankrS kohaselt ei või pankrotivõlgnikuks olla riik ega kohalik omavalitsusüksus, kuid muude avalik-õiguslike juriidiliste isikute suhtes ei ole pankrotimenetlus välistatud (vt PankrS § 8 lg 2).

Seaduseks, mille alusel Eesti Pank tegutseb, on EPS. EPS on konstitut­siooniline seadus, mille vastuvõtmiseks ja muutmiseks on nõutav Riigikogu koosseisu häälte­enamus (PS § 104 lg 2 p 12). Lisaks EPS-le reguleerib Eesti Panga töökorralduse üksikasju Eesti Panga põhikiri. Seoses kuulumisega Euroopa Keskpankade Süsteemi kohaldatakse Eesti Panga suhtes ka asjaomaseid sätteid Euroopa Liidu toimimise lepingust (eelkõige art-d 127–133), Euroopa Keskpanga põhikirjast ja Euroopa Keskpanga antud õigusaktidest.
Kehtiv EPS pärineb 1993. aastast ning seda on korduvalt muudetud, mh seoses Eesti üleminekuga eurole. Eesti õiguskorra vahepealset arengut arvestades vajaks EPS kindlasti tervikuna läbitöötamist ja uue terviktekstiga asendamist, sest eri ajastutest pärinevad sätted ja mõistekasutus ei sobi kõige paremini kokku. Samuti on senini läbi töötamata küsimused, kas kõik Eesti Panga pädevust ja volitusi puudutavad sätted (millest paljud on üle võetud enne PS jõustumist pärinevatest aktidest, nagu Eesti NSV pangaseadus ja veelgi varem kehtinud nõukogude pangandusõigusalased aktid) on PS-ga kooskõlas. Näiteks prof I. Rebase juhitud eksperdirühm märkis 28.04.1993 eksperdiarvamuses Eesti Panga seaduse eelnõu kohta, et panganduspoliitika teostamine ja krediidi­asutuste järelevalve kuuluvad Vabariigi Valitsuse pädevusse ning sellise pädevuse delegeerimine Eesti Pangale on põhiseadusvastane. Sellegipoolest võeti EPS sellisel kujul vastu ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei kõrvaldanud kõiki vasturääkivusi (vt § 104 lg 2 komm). Pangajärelevalve kohta vt ka komm 7.

Eesti Panga sõltumatus tähendab eelkõige enesekorralduse õigust, st et täidesaatva võimu struktuuridel ei ole õigust sekkuda Eesti Panga juhtorganite moodustamise ja nende tegevuse korraldusse. Kommenteeritavat paragrahvi on püütud ka laiendavalt tõlgendada, omistades Eesti Pangale autonoomset täidesaatva võimu pädevust, n-ö ministrita ministeeriumi staatust.
Eesti Panga poliitiline sõltumatus täidesaatvast võimust väljendub eelkõige selles, et panga juht­organid moodustatakse Riigikogu poolt. Vabariigi Valitsusel ei ole õigust sekkuda Eesti Panga juhtorganite tegevusse, anda nendele korraldusi või nõuda selgitusi nende tegevuse kohta. Eesti Panga juhtorganid on nõukogu ja president. Nõukogu esimehe nimetab viieks aastaks ametisse Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul (PS § 65 p 7). Nõukogu esimeest ei või nimetada ametisse rohkem kui üheks järjestikuseks ametiajaks. Nõukogu liikmed nimetab viieks aastaks ametisse Riigikogu nõukogu esimehe ettepanekul (PS § 65 p 9, EPS § 6 lg 2). Alates 02.05.2020 kehtiva EPS § 6 lg 2 kohaselt lähtutakse Eesti Panga Nõukogu moodustamisel põhimõttest, et iga Riigikogu fraktsioon esitab ühe oma liikme ja nõukogu esimees esitab neli valdkonna asjatundjat.

Eesti Panga presidendi nimetab seitsmeks aastaks ametisse Vabariigi President Eesti Panga nõukogu ettepanekul (PS § 78 p 12). Eesti Panga presidenti ei või nimetada ametisse rohkem kui üheks järjestikuseks ametiajaks. Varasem EPS nägi ette, et Eesti Panga president on ametikohajärgselt ka nõukogu liige, kuid 2006. a muudatustega loobuti sellest. Kehtiva redaktsiooni kohaselt võtavad rahandusminister, Eesti Panga president ja asepresidendid nõukogu istungitest osa sõnaõigusega (EPS § 9 lg 5).
Nõukogu ja presidendi pädevus on sätestatud vastavalt EPS §-des 9 ja 11. Nii nagu muudegi juriidiliste isikute puhul on nõukogu eelkõige kontrollorgan, mis võtab vastu otsuseid kõige olulisemates küsimustes (nt põhikirja kinnitamine ja eelarve vastuvõtmine, aastaaruande kinnitamine, struktuuriüksuste moodustamine, sisekontrolli määramine), nimetab ametisse juhtivad ametnikud ning teostab nende tegevuse üle järelevalvet. President on juriidilist isikut juhtiv ja esindav organ, samuti on president Eesti Pangale kuuluvate täidesaatva riigivõimu volituste teostaja, kes annab välja halduse üld- ja üksikakte (määrused ja käskkirjad).

Eesti Panga aruandlus Riigikogu ees väljendub järgnevas. Riigikogu liikmetel on õigus esitada arupärimisi Eesti Panga nõukogu esimehele ja Eesti Panga presidendile (PS § 74). Eesti Panga majandusaasta aruanne koos audiitori arvamusega esitatakse Riigikogule ning Riigikogu kuulab ära Eesti Panga presidendi ettekande aastaaruande kohta (EPS § 31 lg 3). Eesti Panga Nõukogu nimetab Euroopa Keskpanga nõukogu soovitatud ja Euroopa Liidu Nõukogu heakskiidetud sõltumatud audiitorid, kelle ülesanne on kontrollida Eesti Panga tegevust majandusaasta jooksul ning kinnitada Eesti Panga koostatud aastaaruande õigsust. Riigikogu otsusel võidakse Eesti Panga tegevust kontrollida täiendavalt (EPS § 31 lg 1). Eesti Panga kui riikliku organisatsiooni majandustegevust võib kontrollida ka Riigikontroll (PS § 133).

Eesti Panga majanduslik sõltumatus seisneb eelkõige selles, et keskpank ei tohi anda valitsusele laenu. See tagab, et riigid ei saa oma eelarvepuudujääki finantseerida täiendava raha emiteerimise teel, vaid peavad laenuvajaduse rahuldama finantsturgudel (nt emiteerides võlakirju). Majandusliku sõltumatuse nõue kui üks rahaliidu aluspõhimõte kehtib kõikidele EL liikmesriikide keskpankadele. ELTL art 123 kohaselt on keelatud Euroopa Keskpanga või liikmesriikide keskpankade arvelduslaenud või mingit muud tüüpi laenuvõimalused liidu institutsioonidele, organitele või asutustele, liikmesriikide keskvalitsustele, regionaalsetele, kohalikele või muudele avaliku võimu organitele, teistele avalik-õiguslikele isikutele või riigi osalusega äriühingutele, samuti on keelatud Euroopa Keskpangal või riikide keskpankadel osta neilt otse võlakohustusi. Varem oli sarnase sisuga keeld sätestatud EPS §-s 16. Riigil on õigus saada eraldisi Eesti Panga kasumist (EPS § 30). Eesti Pank on vabastatud majandustegevusega seotud maksudest, välja arvatud füüsiliste isikutega seotud maksud (nt sotsiaalmaks, erisoodustuste tulumaks).

EPS lubab Eesti Panga presidendil anda välja õiguse üldaktidena määrusi (EPS § 1 lg 5 ning § 11 lg-d 5 ja 6). Sellise õiguse andmisega on seadusandja laiendanud omavoliliselt Eesti Panga pädevust üle PS-s lubatud piiride. Õiguse üldaktide väljaandmine täidesaatva võimu organite poolt peab toimuma ranges vastavuses PS-ga. Seadusandlik võim kuulub Riigikogule. Õigus anda seaduse alusel ja seaduse täitmiseks määrusi on Vabariigi Valitsusel (PS § 87 p 6) ja ministritel (PS § 94 lg 2). Kohalike omavalitsuste määrusandlusõigust ei ole küll otseselt PS-s nimetatud, kuid see on tuletatav PS § 154 lg 1 sätetest. Kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine ei ole võimalik ilma üldaktide andmiseta kohalike elanike valitud esinduskogu poolt.
Kuigi ilmselt saab suurema osa Eesti Panga määrustena vormistatud akte kvalifitseerida kas internseteks aktideks ehk halduseeskirjadeks (st puudutavad Eesti Panga sisemist töökorraldust, vt nt RKHKo 02.04.2014, 3-3-1-72-13) või halduse üksikaktideks (üldkorraldusteks), võib siiski olla vajalik osa määrusi asendada Vabariigi Valitsuse või rahandusministri määrustega. Seoses eurole üleminekuga tuleb arvestada ka Euroopa Keskpanga otsekohaldatavate määrustega (EKP määruste andmise õigus on sätestatud ELTL art-s 132).

Kuni 31.12.2001 teostas Eesti Pank krediidiasutuste järelevalvet. Muu hulgas oli Eesti Panga pädevuses tegevuslubade andmine ja tühistamine, sanktsioonide rakendamine, moratooriumi kehtes­tamine, krediidiasutuse sundlikvi­deerimise määramine jne. Jooksvat järelevalvet teostas Eesti Panga struktuuriüksusena tegutsenud Pangainspektsioon.
01.01.2002 jõustus FIS, millega ühendati Eesti Panga Pangainspektsioon ning varem valitsusasutusena tegutsenud Väärtpaberiinspektsioon ja Kindlustusinspektsioon ühtseks Finantsinspektsiooniks. Seoses sellega muudeti oluliselt ka Eesti Panga seadust. FIS § 4 lg 1 sätestab, et „Finantsinspektsioon on autonoomse pädevusega ja oma eelarvega Eesti Panga juures asuv asutus. Inspektsioon tegutseb finantsjärelevalve teostamisel riigi nimel. Eesti Pank teeb finantsstabiilsuse tagamiseks koostööd Finantsinspektsiooniga“.
Finantsinspektsioon on Eesti õiguskorras enneolematu ning küllaltki omapärane struktuur. Eraõiguslikes su­hetes tekivad Finantsinspektsiooni tegevusest õigused ja kohustused Eesti Pangale, avalik-õiguslikes suhetes aga tegutseb Finantsinspektsioon Eesti Vabariigi nimel. Riigikohus on selgitanud, et Finantsinspektsioon ei ole avalik-õiguslik juriidiline isik TsÜS § 25 lg 2 ja § 26 tähenduses, vaid ta on asutus (FIS § 4 lg 1 ja EPS § 4¹ lg 1), kellel puudub tsiviilkohtumenetlusõigusvõime TsMS § 201 lg 2 mõttes (RKPJKo 27.02.2015, 3-4-1-54-14). Kui Finantsinspektsioon vaidlustab kohtus krediidiasutuse üldkoosoleku otsuse, siis hagejaks on riik, keda esindab maakohtus Finantsinspektsioon (RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15). Siiani ei ole tekkinud vaidlust, kas sellise riigivälise täidesaatva võimu asutuse loomine on PS kohaselt lubatav.
Lisaks Finantsinspektsioonile teeb Euroopa Keskpank alates 04.11.2014 järelevalvet euroala oluliste pankade üle Euroopa ühtse järelevalvemehhanismi (Single Supervisory Mechanism, SSM) raames. Õiguslik alus tuleb selleks ELTL art 127 lg-st 6, mille kohaselt nõukogu võib seadusandliku erimenetluse kohaselt ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendi ja Euroopa Keskpangaga anda Euroopa Keskpangale määruste abil ühehäälselt eriülesandeid, mis käsitlevad krediidiasutuste ja muude rahaasutuste, välja arvatud kindlustusseltsid, usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalvega seotud poliitikat. Täpsem regulatsioon tuleb nõukogu määrusest (EL) nr 1024/2013, 15.10.2013, millega antakse Euroopa Keskpangale eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga.