EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS §-de 107 ja 108 järgi moodustavad seadusandliku menetluse lõppfaasi seaduse väljakuulutamine (promulgatsioon) ja avaldamine (publikatsioon). Üldiselt käsitatakse väljakuulutamist kui akti, millega PS-s sätestatud organ (enamasti riigipea) kinnitab, et seaduse on võtnud vastu parlament PS-s ettenähtud menetlusnõudeid järgides ning sellest saab õiguskorra osa. Kommenteeritava paragrahvi lg 1 kohaselt kuulutab seaduse välja Vabariigi President. Avaldamisele kuulub ning jõustuda saab üksnes presidendi poolt välja kuulutatud seadus. Õigust keelduda seaduse väljakuulutamisest nimetatakse vetoõiguseks, selle õiguse kasutamist aga vetoks. Kommenteeritava paragrahvi lg 2 annab Vabariigi Presidendile õiguse teatavatel tingimustel jätta seadus välja kuulutamata ning saata see Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks.

PS § 107 reguleerib Riigikogus vastu võetud seaduste, välja arvatud põhiseaduse muutmise seaduse väljakuulutamist. Rahvahääletusel vastu võetud seaduste väljakuulutamist reguleerib § 105 lg 3 (vt § 105 komm-d). Põhiseaduse muutmise seaduse väljakuulutamist reguleerib § 167 (vt § 167 komm-d). On vaieldav, kas rahvahääletusel vastu võetud põhiseaduse muutmise seaduse väljakuulutamist reguleerib PS § 167 või § 105 lg 3 esimene lause. Riigikogu esimehe Vabariigi Presidendi ülesannetes pädevust seaduste välja kuulutamata jätmisel reguleerib PS § 83 lg 3 (vt § 83 komm-d).

1920. a PS § 53 järgi kuulutas Riigikogu poolt vastu võetud seaduse välja Riigikogu juhatus. Sama PS § 31 andis kolmandikule Riigikogu seaduslikust koosseisust õiguse nõuda Riigikogu poolt vastu võetud seaduse välja kuulutamata jätmist. Kui kahe kuu jooksul sellise nõude esitamisest 20 000 hääleõiguslikku kodanikku nõudis, et seadus esitatakse rahvale vastuvõtmiseks või tagasilükkamiseks, siis olenes seaduse pärastine väljakuulutamine rahvahääletuse tagajärgedest. 1933. a PS § 53 järgi kuulutas riigivanem välja nii Riigikogu poolt kui ka rahvahääletusel vastu võetud seadused. Riigivanemal oli õigus jätta riiklikel kaalutlustel välja kuulutamata Riigikogu poolt vastu võetud seadus, andes selle uueks arutamiseks ja otsustamiseks Riigikogule. 1937. a PS § 96 järgi kuulutas seadused välja Vabariigi President. Presidendil oli õigus jätta seadus riiklikel kaalutlustel välja kuulutamata, andes selle Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks.

Seaduse väljakuulutamise otsus peaks olema seaduse täitjale tagatiseks, et välja kuulutatud seadus on vastu võetud kehtestatud korda järgides ja et seaduse põhiseaduslikkust ei vaidlustata enam põhjusel, et seaduse vastuvõtmisel on rikutud kehtestatud protseduuri. Johtuvalt seaduste väljakuulutamiseks kehtestatud lühikesest tähtajast ja abstraktse normikontrolli piiratud võimalustest ei saa seaduse väljakuulutamine olla piisavaks tagatiseks, et seadus on kooskõlas ka PS materiaalõiguslike normide ja teiste seadustega. Kuna Vabariigi Presidendist seaduste publitseerimine ei sõltu, siis ei saa seaduse väljakuulutamine olla piisavaks tagatiseks, et Riigi Teatajas avaldatud seaduse tekst on identne Riigikogus vastu võetud ja presidendi poolt välja kuulutatud seaduse tekstiga.

Riigikogu vastuvõetud ja Riigikogu esimehe või aseesimehe allakirjutatud seadus esitatakse Vabariigi Presidendile väljakuulutamiseks. Kommenteeritava paragrahvi lg 2 järgi on presidendil 14 päeva, arvates seaduse saamisest, aega otsustada, kas kuulutada seadus välja või jätta välja kuulutamata.

Vabariigi President kuulutab seaduse välja oma otsusega. Väljakuulutamisotsuses kasutatakse standardset vormelit: „Kuulutan välja Riigikogus [kuupäev] vastu võetud [seaduse pealkiri]. Alus: Eesti Vabariigi põhiseaduse § 107.“ Pärast väljakuulutamist saadetakse seadus avaldamiseks Riigi Teatajas. Kuni 01.03.1999 avaldati Riigi Teatajas koos seadusega ka Vabariigi Presidendi väljakuulutamisotsus, alates nimetatud kuupäevast üksnes seadus koos viitega väljakuulutamisotsusele (RTS § 2 lg 2 p 1, lg 3 p 1, lg 4 p 2).

Andes Vabariigi Presidendile õiguse jätta seadus välja kuulutamata ja taotleda Riigikohtult seaduse põhiseaduslikkuse kontrollimist, annab PS presidendile kontrolliõiguse Riigikogus vastu võetud seaduste suhtes ja suspensiivse veto õiguse. PS nõuab, et seaduse välja kuulutamata jätmise otsus peab olema motiveeritud, jätab aga lahtiseks, millised on seaduse välja kuulutamata jätmise lubatavad motiivid. Põhimõtteliselt võivad seaduse välja kuulutamata jätmise põhjused olla kahesugused – nii juriidilised kui ka mittejuriidilised. Üksnes osa juriidilistest motiividest seondub seaduse väidetava põhiseadusvastasusega.

Kuna PS § 107 lg 2 kasutab formuleeringut „võib jätta Riigikogu poolt vastuvõetud seaduse välja kuulutamata“, täpsustamata seaduse välja kuulutamata jätmise võimalikke põhjusi, siis tuleb järeldada, et Vabariigi President võib jätta Riigikogu poolt vastuvõetud seaduse välja kuulutamata ka mittejuriidilistel põhjustel, niinimetatud omaenda kaalutlustel. Ometi oleks väär järeldada, et Vabariigi President on seaduse välja kuulutamata jätmise mittejuriidiliste kaalutluste valikul täiesti vaba. Piirid seab juba PS § 81, mille järgi Vabariigi President tõotab ametisse astumisel kasutada talle antud võimu erapooletult. Erapooletuse nõue tähendab, et president tegutseb üldistes huvides. Arvestada tuleb ka tänapäeva demokraatlike riikide praktikat. Demokraatlikes riikides, kus riigipeal on vetoõigus, kasutatakse mittejuriidilistele motiividele tuginevat vetot haruharva. Selle põhjuseks on, et vetoõigust kasutav riigipea vastandab ennast ainuisikulise riigiorganina kollektiivsele seadusandjale. Sellist vastandamist ei peeta kooskõlas olevaks tänapäevaste arusaamadega demokraatiast. Samuti võib mittejuriidilistel motiividel kasutatav veto takistada parlamendi enamuse poliitilise programmi teostamist. Vabariigi Presidendi ametiseisundist tulenevalt võiks mittejuriidilistel kaalutlustel kasutatav veto olla vahend, mida kasutatakse üldistes huvides erakorralistel juhtudel. Teistsuguse lahenduse korral võib tekkida küsimus veto kasutamise põhiseaduslikkusest. Seni on Vabariigi President kasutanud ilmselgelt mittejuriidiliste motiividega vetot näiteks 03.03.2004 otsuses nr 545 (RTL 2004, 26, 426), millega jättis välja kuulutamata Euroopa Parlamendi valimise seaduse muutmise seaduse. President ei viidanud seaduse vastuolule PS-ga, vaid leidis, et kuna kandidaatide suletud nimekirjade asendamine avatud nimekirjadega ei anna valijatele kindlust, et nende poolt eelistatud kandidaat asub ka tegelikult neid Euroopa Parlamendis esindama, ei ole valimisprotseduur selge, kõigile mõistetav ega kindlusta rahva tahte elluviimist.

Kui Vabariigi President on seaduse mittejuriidilistel motiividel jätnud välja kuulutamata ja Riigikogu on selle muutmata kujul uuesti vastu võtnud, siis peab president seaduse välja kuulutama. Ta ei saa sel juhul taotleda Riigikohtult seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist.

Seaduse väljakuulutamist takistavad eeskätt alljärgnevad juriidilised asjaolud:
– Riigikogu ei ole seaduse vastuvõtmisel järginud PS-ga seaduste vastuvõtmiseks ettenähtud korda. PS-ga seaduste vastuvõtmiseks kehtestatud korra rikkumine on näiteks seaduse vastuvõtmine ebapiisava häälteenamusega (§ 73 komm-d). Sellise korra rikkumine on ka seaduse vastuvõtmine Riigikogu erakorralisel istungil, millest võttis osa vähem kui 51 Riigikogu liiget;
– Vabariigi Presidendile väljakuulutamiseks esitatud seaduse tekst ei ole ehtne, st ei ühti Riigikogus vastuvõetud seaduse tekstiga. Seadus, mille tekst ei ühti Riigikogus vastu võetud tekstiga, pole kooskõlas PS-ga, sest § 65 lg 1 kohaselt võtab seadusi vastu Riigikogu. PS ei anna seaduste vastuvõtmise õigust ühelegi teisele institutsioonile, välja arvatud rahvas;
– seadus ei ole kooskõlas PS materiaalõiguslike normidega. Seaduse vastuolu nende sätetega ei pruugi Vabariigi Presidendil olla võimalik tuvastada ja motiveerida seaduste väljakuulutamiseks ettenähtud lühikese, 14-päevase tähtaja tõttu. Seetõttu peaks president jätma seaduse välja kuulutamata üksnes juhul, kui tema hinnangul on see ilmselgelt PS-ga vastuolus.

Võimalik on, et väljakuulutatav seadus on vastuolus mõne teise seadusega või sõnastatud ebaselgelt. Sellistel juhtudel võib tegemist olla vastuoluga õigusselguse põhimõttega (§ 13 lg 2). Siiski ei peaks väidetav vastuolu õigusselguse põhimõttega olema Vabariigi Presidendile seaduse välja kuulutamata jätmise aluseks. Nimelt on olemas meetodid seaduses olevate vastuolude ületamiseks ja seaduse tõlgendamiseks. Ka on õiguse adressaatidel võimalus kasutada õigusabi. Sellisel juhul ei peaks Vabariigi President saama blokeerida seaduse jõustumist põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamisega.

Riigikohus on leidnud, et Vabariigi Presidendil on õigus jätta seadus välja kuulutamata ka juhul, kui seaduses puudub norm, mis selles PS kohaselt peaks sisalduma, st seadusandja tegevusetuse korral (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p-d 44–46). Õigus jätta seadus välja kuulutamata selles mõne normi puudumise tõttu on piiratud, sest muidu võiks Vabariigi President mis tahes seaduse väljakuulutamise ajal tõstatada ükskõik milliseid põhiseaduslikke probleeme. Riigikohtu seisukoha järgi saab Vabariigi President vaidlustada seadusandja tegemata jätmise siis, kui andmata jäänud norm kuuluks just vaidlustatud õigusakti koosseisu või kui see on vaidlustatud õigusaktiga olemuslikult seotud. Seaduse välja kuulutamata jätmine ei ole aga võimalik juhul, kui andmata jäänud norm peaks kaheldamatult kuuluma mõnesse teise, juba välja kuulutatud seadusesse või kui seadusandja on väidetavalt andmata jäänud normid mõnes teises seaduses siiski sätestanud.

Probleemiks on seadusena vastu võetud iga-aastase riigieelarve väljakulutamine. PS § 115 lg 1 järgi võtab Riigikogu iga aasta kohta seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve. Kuna riigieelarve võetakse vastu seadusena, siis on selle väljakuulutamine presidendi pädevuses ja praktikas ta ka kuulutab riigieelarve välja. Seoses eelarve väljakuulutamisega tekib küsimus, kas väljakuulutamisel on õiguslik tähendus eelarve jõustumise seisukohalt. Võib asuda seisukohale, et eelarve väljakuulutamine või välja kuulutamata jätmine ei mõjuta riigieelarve jõustumist, sest PS § 118 esimene lause sätestab: „Riigikogu poolt vastu võetud riigieelarve jõustub eelarveaasta algusest.“ Sellise tõlgenduse puhul oleks § 118 erinormiks § 107 suhtes. Kuna eelarve jõustumine pole seostatud selle väljakuulutamisega, siis ei saa eelarve välja kuulutamata jätmine mõjutada selle jõustumist. Seda seisukohta toetab ka see, et eelarve tulude ja kulude kirjed kujutavad endast üksikregulatsioone, millele on antud seaduse vorm. Iga-aastase riigieelarve väljakuulutamise kohta vt ka § 118 komm 1.

PS § 109 lg 1 annab Vabariigi Presidendile õiguse anda teatud tingimustel seaduse jõuga seadlusi. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt peab kokku tulnud Riigikogu viivitamatult vastu võtma seadluse kinnitamise või tühistamise seaduse. Tekib küsimus, kas ja millistel motiividel võib Vabariigi President jätta sellise seaduse, eriti seadluse tühistamise seaduse välja kuulutamata. PS § 107 on ka nende seaduste väljakuulutamist reguleerivaks normiks. Seda sätet ei saa aga interpreteerida lahus § 109 lg-st 1. Seadluse kinnitamisel või tühistamisel ei teosta Riigikogu mitte niivõrd õiguslikku, vaid eeskätt poliitilist kontrolli Vabariigi Presidendi seadluste üle. Kui tegu on poliitilise kontrolliga parlamenti ajutiselt asendanud riigipea aktide üle, siis saab vaevalt asuda seisukohale, et kontrollitav organ (Vabariigi President) on omakorda volitatud poliitiliselt kontrollima teda poliitiliselt kontrollinud seadusandjat. Sel põhjusel tuleks olla seisukohal, et Vabariigi President võib seadluse kinnitamise või tühistamise seaduse jätta välja kuulutamata üksnes juriidilistel motiividel, st praktikas üksnes seetõttu, et see seadus võeti vastu seaduste vastuvõtmise korda rikkudes.

Kui Vabariigi President otsustab kasutada vetoõigust, saadab ta seaduse Riigikogule tagasi uueks arutamiseks ja otsustamiseks. Kommenteeritava sätte sõnastusest ei nähtu, kas Riigikogul on kohustus välja kuulutamata jäetud seadust uuesti arutada ja selle üle otsustada või võib ta jätta presidendi veto käsitlemata. Senises praktikas on seaduse uuesti arutamist ja otsustamist aga peetud Riigikogu kohustuseks; Riigikogu võtab välja kuulutamata jäetud seaduse päevakorda esimesel võimalusel (vt RKKTS § 113).

Vaieldav on, kas juhul, kui Vabariigi President jätab välja kuulutamata seaduse, mille on vastu võtnud üks Riigikogu koosseis, kes aga oma volituste lõppemise tõttu ei jõua seadust uuesti arutada ja otsustada, võib seda teha järgmine, pärast valimisi kokkuastunud Riigikogu koosseis. Nimelt katkeb tulenevalt Riigikogu koosseisu diskontinuiteedi põhimõttest (PS § 61 lg 1 ja § 66) kõigi ühe parlamendikoosseisu volituste ajal alguse saanud initsiatiivide menetlemine selle koosseisu volituste lõppemisega. Nii oleks mõeldav, et ka Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud seadus ei kandu üle Riigikogu järgmise koosseisu menetlusse. Seni on kommenteeritavat sätet tõlgendatud siiski nõnda, et diskontinuiteedi põhimõte välja kuulutamata jäetud seadusi ei puuduta. Näiteks jättis Vabariigi President 14.03.1995 välja kuulutamata LKindlS, mille võttis 22.02.1995 vastu VII Riigikogu, kuid seadust arutas uuesti järgmine, VIII Riigikogu (seadus võeti muudetud kujul vastu 27.04.1995, president kuulutas selle välja 12.05.1995). Samamoodi toimiti Vabariigi Presidendi poolt 22.02.2007 välja kuulutamata jäetud keelatud rajatise kõrvaldamise seadusega, mille võttis vastu X Riigikogu 15.02.2007, kuid mida uuesti arutas järgmine, XI Riigikogu 31.05.2007 ning otsustas muutmata kujul uuesti mitte vastu võtta. Ka XIII Riigikogu poolt 20.02.2019 vastuvõetud kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduse jättis Vabariigi President 07.03.2019 välja kuulutamata ning XIV Riigikogu võttis 29.05.2019 seaduse muutmata kujul uuesti vastu. Niisugust praktikat õigustab Vabariigi Presidendi veto iseloom, mis võimaldab küll juhtida parlamendi tähelepanu seaduse puudustele, kuid ei saa tõkestada seaduse sündi ega nõuda parlamendilt seadusandlikku menetlust ab initio. Olgu siinkohal võrdluseks toodud 1937. a PS § 96 lg-s 4 sätestatu. Nimelt kui Vabariigi President otsustas anda välja kuulutamata jäetud seaduse Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks ajal, kui tema poolt olid määratud Riigivolikogu uue koosseisu valimised ja Riiginõukogu uue koosseisu kujundamine, pidi seadust arutama Riigikogu uus koosseis.

Seaduse välja kuulutamata jätmise korral on Riigikogul kaks võimalust: esiteks, võtta seadus muutmata kujul uuesti vastu, ja teiseks, asuda seadust muutma. Kui Riigikogu otsustab seadust muuta, teeb seejärel seaduses muudatusi ja võtab seaduse vastu ning see esitatakse Vabariigi Presidendile väljakuulutamiseks, võib president kuulutada seaduse välja või jätta selle välja kuulutamata. Otsuse tegemiseks on presidendil uuesti aega 14 päeva. Kirjeldatud juhul ei teki presidendil õigust pöörduda Riigikohtu poole, sest PS § 107 lg 2 teise lause kohaselt on presidendil see õigus üksnes juhul, kui Riigikogu võtab presidendi poolt tagasi saadetud seaduse muutmata kujul uuesti vastu.

Kui seadus võetakse muutmata kujul uuesti vastu, siis kuulutab Vabariigi President seaduse välja või teeb Riigikohtule motiveeritud taotluse vormis ettepaneku tunnistada seadus põhiseadusvastaseks. Varasem seadus andis Vabariigi Presidendile uue otsustuse tegemiseks seitsmepäevase tähtaja. Praegu sellist tähtaega pole kehtestatud. VPTKS seaduste väljakuulutamist ei reguleeri. Järelikult tuleks siin lähtuda PS-s seaduse esimeseks väljakuulutamiseks antud 14-päevasest tähtajast.

Vabariigi President saab Riigikohtult taotleda Riigikogu poolt uuesti muutmata kujul vastuvõetud seaduse kui terviku põhiseadusvastaseks tunnistamist. Seda ka juhul, kui tema arvates on põhiseadusvastane seaduse üksainus säte (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p-d 62 ja 63, vt ka seaduse osaliselt PS-ga vastuolus olevaks tunnistamist RKPJKo 13.06.1994, III-4/A-4/94). Ta ei saa taotleda seaduse kehtetuks tunnistamist, sest seadus pole veel jõustunud.

Riigikohtule esitatud taotluses saab Vabariigi President esitada vaid motiive, mis seonduvad seaduse väidetava põhiseadusvastasusega. Seaduse välja kuulutamata jätmise otsuses saab Vabariigi President aga kasutada ka muid motiive. Kuna seaduse uuel arutamisel Riigikogus piirdutakse ainult Vabariigi Presidendi poolt seaduse välja kuulutamata jätmise motiividega, siis oleks õige, kui president piirduks Riigikohtule esitatud taotluses motiividega, mis esitati seaduse välja kuulutamata jätmise otsuses. Siiski ei välista PSJKS Riigikohtule esitatud taotluses ka uute motiivide esitamist.

Kui Riigikohus rahuldab Vabariigi Presidendi taotluse, siis jääb seadus jõustumata. Riigikogul ei ole kohustust asuda Riigikohtu poolt PS-ga vastuolus olevaks tunnistatud seadust uuesti arutama (seaduseelnõu uuesti menetlema). Kui Riigikohus jätab taotluse rahuldamata, siis peab Vabariigi President seaduse välja kuulutama. Varasem seadus kehtestas Vabariigi Presidendile kohustuse kuulutada seadus välja kolme päeva jooksul kohtuotsuse saamisest. VPTKS seda küsimust ei reguleeri. Kuna seaduses vastavat tähtaega pole sätestatud ja Vabariigi Presidendil ei ole taotluse rahuldamata jätmisel muud võimalust kui seadus välja kuulutada, siis tuleks seadus välja kuulutada viivitamatult.

Praktikas ei tähenda Vabariigi Presidendi taotluse rahuldamata jätmine seda, et seadus tunnistatakse PS-ga kooskõlas olevaks, ehkki § 107 lg 2 viimase lause sõnastus („Kui Riigikohus tunnistab seaduse põhiseadusega kooskõlas olevaks, kuulutab Vabariigi President seaduse välja“) võimaldab teha vastupidise järelduse. Eelkontrollina teostatav abstraktne normikontroll ei saa oma piiratud võimaluste poolest kunagi välistada, et seaduse põhiseadusvastasus ilmneb seaduse rakendamise käigus.

Seni on Vabariigi President jätnud seaduse välja kuulutamata 66 korral: Lennart Meri esimese ametiaja jooksul (1992–1996) – 25 korral; Lennart Meri teise ametiaja jooksul (1996–2001) – 16 korral; Arnold Rüütel (2001–2006) – 13 korral; Toomas Hendrik Ilves esimese ametiaja jooksul (2006–2011) – 7 korral; Toomas Hendrik Ilves teise ametiaja jooksul (2011–2016) – 2 korral; Kersti Kaljulaid (2016–2020) – 3 korral. President on taotlenud Riigikohtult põhiseaduslikkuse järelevalvet 14 korral. Taotlustes on käsitletud Vabariigi Presidendi õigust kasutada riigipitsatit (taotlus jäi rahuldamata RKPJKo 22.06.1993, III-4/1-1/93); maksukorraldust (taotlus rahuldati RKPJKo 04.11.1993 III-4/1-4/93); Vabariigi Presidendi õigust anda teenetemärke (taotlus rahuldati RKPJKo 18.02.1994, III-4/1-3/94); Vabariigi Presidendi dekreediõigust (taotlus rahuldati RKPJKo 13.06.1994, III-4/1-4/94); Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse pädevust rahuaja riigikaitse seaduse järgi (taotlus rahuldati RKPJKo 21.12.1994, III-4/1-11/94); mittetulundusühinguid (taotlus rahuldati RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96); Riigikogu liikmele ja KOV volikogu liikmele eesti keele oskuse nõuete kehtestamist (taotlus rahuldati RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98); Vabariigi Presidendi pädevust armuandmise alal (taotlus rahuldati RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98); omandireformi (taotlus jäi rahuldamata RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04); Riigikogu liikme kuulumist oma volituste ajal valla- või linnavolikokku (taotlus rahuldati RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05); elektroonilist hääletamist KOV volikogude valimistel (taotlus jäi rahuldamata RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05); omandireformi Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikutele kuulunud vara osas (taotlus rahuldati RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06); Riigikogu liikmete tasu sätestava seaduse muutmist (taotlus rahuldati RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08) ning isikute varjatud jälgimist kaitseväe julgeolekuala kaitseks (taotlus rahuldati RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15).