EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Loetelu lähtub PS vastuvõtmise aegsest juriidiliste isikute kolmikjaotusest (asutused, ettevõtted ja muud organisatsioonid), mis tänapäeval enam kasutusel ei ole. Põhimõttelised muudatused tsiviilõiguse ja halduskorralduse normides on toonud käibesse uued mõisted ning neid tähistavad terminid. Tänapäeval eristatakse riigi ja KOV asutusi, avalik-õiguslikke ja eraõiguslikke juriidilisi isikuid ning üksikisikuid. Haldusorganina mõistetakse avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutust, isikut või isikute kogu. Avalik-õiguslikke ülesandeid võib lisaks asutustele ja avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele seaduse, selle alusel antud määruse või sõlmitud halduslepingu alusel täita ka eraõiguslik juriidiline isik, üksikisik või isikute kogu.

Riigikontrolli õigus ja kohustus on auditeerida avaliku sektori raha ja muu vara kasutamise seaduslikkust, tõhusust, mõjusust ja säästlikkust. Avaliku raha ja vara all peetakse silmas peamiselt riigile ja KOV-dele ning riigi asutatud juriidilistele isikutele kuuluvat kinnis- ja vallasvara, riigi tulusid ning rahaliselt hinnatavaid õigusi ja kohustusi. See määratlus ei ole kõikehõlmav. Auditeerimise ulatuse määratlemisel tuleb lähtuda põhimõttest, mille kohaselt ei tohi avalikus sektoris olla kontrollivaba ruumi: kõik riigi tulude, kinnis- või vallasvara arvel tegutsevad ning riigi vara valdavad isikud ja asutused on allutatud kontrollile. Auditeerimise eesmärk on luua kindlustunne, et avaliku sektori käsutuses olevat raha ei raisata, riigi vara ei lähe kaotsi ja seda kasutatakse heaperemehelikult. Seesugune kontroll hõlmab sisekontrollisüsteemi, finantsjuhtimise, -arvestuse ja -aruannete, majandustegevuse õiguspärasuse ja infotehnoloogiasüsteemide usaldatavuse, samuti juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkuse auditeerimist (RKS § 6 lg 2).

RKS § 7 lg 1 kohaselt on auditeeritavad:
1) Riigikogu Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei, kohtud, Eesti Pank, Riigikantselei ja Õiguskantsleri Kantselei;
2) valitsusasutused ning nende hallatavad riigiasutused;
3) KOVü-d;
4) avalik-õiguslikud juriidilised isikud;
5) sihtasutused ja mittetulundusühingud, kelle asutajaks või liikmeks on riik või avalik-õiguslik juriidiline isik;
6) äriühingud, milles riigil või avalik-õiguslikel juriidilistel isikutel või riigi või avalik-õigusliku juriidilise isiku asutatud sihtasutusel on kas üksi või ühiselt valitsev mõju enamusosaluse kaudu või muul viisil, samuti nende äriühingute tütarettevõtjad;
7) äriühingud, kes on saanud riigilt laene või kelle laene või muude lepinguliste kohustuste täitmist tagab riik;
8) muud avalik-õiguslike ülesannete täitjad riigi vara kasutamisel ja säilitamisel.

Riigikontroll peab auditeerimisel arvestama põhiseaduslike institutsioonide enesekorraldusõigusest tulenevate aspektidega.

Muude avalik-õiguslike ülesannete täitjate ring, keda Riigikontroll auditeerida võib, pole päris selge. Näiteks on küsimusi tekitanud, kas Finantsinspektsioon, mis on Eesti Panga juures asuv asutus, kuulub Riigikontrolli auditeeritavate hulka või mitte. Seetõttu on oluline saada selgust, kas ja mis ulatuses on Riigikontrollil õigus teha Finantsinspektsioonis majanduskontrolli ja hinnata inspektsiooni tegevust talle õigusaktidega pandud ülesannete täitmisel.

Munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja käsutamise osas on Riigikontrollil alates 2006. a õigus kontrollida sisekontrolli, finantsarvestust ja -aruandeid, majandustegevuse õiguspärasust ning infotehnoloogiasüsteemide usaldatavust. Juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkuse auditeerimine ei ole lubatud. Samasuguses piiratud ulatuses kontrollib Riigikontroll:
1) sihtasutusi ja mittetulundusühinguid, kelle asutajaks või liikmeks on KOVü;
2) äriühinguid, milles KOVü-l on valitsev mõju enamusosaluse kaudu või muul viisil, samuti nende äriühingute tütarettevõtjaid (RKS § 7 lg 2).

Linnade ja valdade auditeerimisel on Riigikontrolli volitused piiratud, sest PS § 133 p 3, §-d 154 ja 157 välistavad KOV käsitamise riikliku kohahalduse üksusena. KOV ülesanne on lahendada seaduste raames kohaliku kogukonna probleeme ja korraldada kogukonna elu kohalikes huvides, seda teatud erandjuhtudel ka vastuolus keskvõimu huvidega (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05). Nõnda ei tohi Riigikontrolli tegevus otseselt ega kaudselt kahjustada KOV võimalust lahendada kohaliku elu küsimusi eelkirjeldatud viisil. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta toetab sellist arusaama.

Seda, kas Riigikontrolli pädevus auditeerida KOV-sid on kooskõlas PS-ga, on analüüsinud Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve otsuses RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08. Riigikohus järeldas, et RKS § 7 lg 1 p 3, § 7 lg 2 ja § 7 lg 2¹, mis sätestavad Riigikontrolli pädevuse KOVü auditeerimisel, riivavad küll KOVü-de enesekorraldusõigust, kuid ei ole PS-ga vastuolus.

Täies ulatuses (vt komm 2) on Riigikontrollil õigus kontrollida KOVü valdusse antud riigi kinnis- ja vallasvara, riigieelarvest antavate sihtotstarbeliste eraldiste, toetuste ning riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud raha kasutamist.

RKS § 7 lg 4 kohaselt on Riigikontrolli pädevuses kontrollida ka riigi ja KOVü-de vahendusel eraldatud EL raha kasutamist ja sellise rahaga seoses EL ees võetud kohustuste täitmist. EL raha lõppkasutajate ja EL ees kohustusi omavate isikute suhtes on Riigikontrollil õigus teha menetlustoiminguid, et selgitada EL raha saamise tingimuseks olevate asjaolude paikapidavust ning raha kasutamise ja kohustuste täitmise õiguspärasust ning tulemuslikkust.

Riigikontrolli pädevuse ulatus eraõiguslikest isikutest avalik-õiguslike ülesannete täitjate kontrollimisel on tekitanud õigusvaidlusi. Näiteks on vaieldav, kas kohtutäiturile sundtäitmiseks antud riigi rahalised nõuded annavad õiguse kontrollida RKS § 7 lg 1 p 8 mõttes kohtutäituri tegevust, mis on seotud nende nõuetega. Tallinna Halduskohus ei võtnud 19.06.2007 otsuses nr 3-07-922 seisukohta küsimuses, kas kohtutäitur on kontrollitav, kuna see küsimus ei olnud kaebuse lahendamise seisukohalt oluline. Küll aga märkis kohus, et kohtutäiturid on kohustatud võimaldama Riigikontrolli auditi käigus täitetoimikutega tutvumist. Otsust ei kaevatud edasi ja see on jõustunud.