EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahv 51 kaitseb igaühe õigust ametlikule suhtlusele eesti keeles. Samas on teise lõike abil kaitstud vähemusrahvuste õigused. Vähemuste keeleliste õiguste kohta vt § 49 komm-d 9–13. Paragrahvi 51 lg 1 kaitseb õigust pöörduda teatud keeles, mitte õigust pöörduda ning saada vastuseid iseenesest, viimati nimetatud õigused on sätestatud nt PS §-des 44 ja 46. PS § 130 keelab erakorralise või sõjaseisukorra ajal § 51 lg-s 1 sätestatud põhiõiguse piiramise.

Varasemad PS-d nägid ette kehtiva PS §-dega 51 ja 52 võrreldes analoogsed õigused.

PS § 51 lg-s 1 määratletud põhiõigus eestikeelsele suhtlusele ametivõimudega on igaühel. Riigikohus on asunud seisukohale, et PS § 51 lg-ga 2 tagatud põhiõigus kasutada vähemusrahvuse keelt on olemuslikult seotud üksnes füüsilise isikuga ning selle õiguse laiendamine juriidilistele isikutele ei ole kooskõlas nimetatud põhiõiguse olemusega. Seadusandja võib vähemusrahvuse keele kasutamise õiguse juriidilisele isikule siiski anda eriseadusega (RKHKo 16.06.2005, 3-3-1-29-05). Iseenesest võib nõustuda, et PS § 51 lg-s 2 sätestatud põhiõiguse tekkimise eeldus (s.o kas pooled püsielanikest on vähemusrahvusest) selgitatakse välja füüsiliste isikute kaudu. Selle eelduse täitmise korral võiks kõnealune põhiõigus vähemusrahvuse keeles suhtlusele laieneda aga ka juriidilistele isikutele. Sellist seisukohta toetaks esiteks põhiõiguste kaitseala lai käsitlus ning teiseks asjaolu, et see ei ole vastuolus juriidilise isiku olemusega. Lisaks võib praktikas enamiku pöördumisi (eriti MSVS ja AvTS alusel) esitada füüsiline isik oma nimel ega vaja ilmtingimata alati juriidilise isiku nimel pöördumist (erandiks siiski nt haldusmenetlus jms). Seega oleks keelepiirang juriidilisele isikule hõlpsasti välditav.

Erinevalt PS § 52 lg-st 1 ei kasuta kommenteeritav säte asjaajamise mõistet. Sisuliselt normeerib PS § 51 siiski riigi ja KOV-de välist asjaajamist. Seejuures on hõlmatud mis tahes suhtlus avaliku võimuga, s.o teabenõuded, märgukirjad, selgitustaotlused, taotlused ja avaldused haldusmenetluses jne. PS § 51 (ega ka § 52) kaitsealasse ei kuulu eraisikute omavaheline suhtlus (sh nt nõuded valimistel osaleva valimisliidu nimele – vt RKPJKo 13.09.2005, 3-4-1-15-05, p 9). See ei tähenda siiski seda, et seadusandja ei võiks taolist keelekasutust reguleerida. Asjakohaseid nõuded leiab KeeleS-st, KNS-st, TKS-st, NS-st, ÄS-st jne. Eraisikute omavahelise suhtluse keelenõuded ei peaks olema üldjuhul nii ranged kui suhtluses avaliku võimuga. Nii on ka Riigikohus selgitanud, et näiteks korteriühistu kui MTÜ üldkoosoleku pidamine võõrkeeles on vastuolus KeeleS-ga, kuid tegu ei ole sellise avalikes huvides kehtestatud normi rikkumisega, mis peaks kaasa tooma üldkoosoleku otsuse tühisuse (RKTKo 27.03.2013, 3-2-1-16-13, p 15).

PS preambuli järgi peab riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Eesti keel on eesti rahvuse ja kultuuri olemuslik komponent, ilma milleta pole eesti rahvuse ja kultuuri säilimine võimalik (RKPJKo 04.11.1998, 3-4-1-7-98, p III). Eesti keel on riigikeel (PS § 6) ning riigiasutuste ja KOV-de asjaajamiskeel on eesti keel (PS § 52 lg 1). Kui eeltoodud PS normid kajastavad eesti keele kaitset ja kasutust kui ajalooliselt kujunenud üldistes huvides olevat põhiseaduslikku eesmärki (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98, p II), siis PS § 51 lg 1 näeb ette põhiõiguse – igaühel on õigus pöörduda riigiasutuste, KOV-de ja nende ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid vastuseid. Tegemist on õigusega, mistõttu ei ole välistatud võõrkeelsed pöördumised ja vastused vabatahtlikkuse alusel (vt KeeleS § 12). Säte laieneb erinevatele eesti keele esinemiskujudele – kirjalikule, suulisele ja ka viibeldud eesti keelele.

PS § 51 lg-s 2 sätestatud vähemusrahvuste õigus saada vastuseid vähemusrahvuse keeles tähendab, et vastavas paikkonnas asuvad riigiasutused ja KOV-d peavad tagama vastuste saamise vähemusrahvuse keeles. Ebaselge on, kas kommenteeritavale normile laieneb järgmises paragrahvis, s.o PS § 52 lg-s 3 sätestatud seadusereservatsioon, mille järgi mh vähemusrahvuse keele kasutamise riigiasutuses ning kohtu- ja kohtueelses menetluses sätestab seadus. Arvestades seda, et PS § 51 lg 2 reguleerib välist asjaajamist, olles seega seotud PS §-ga 52, ning mitmete normis kasutatud mõistete täpsustamisvajadust, tuleb sellele küsimusele vastata ilmselt jaatavalt. Nimelt on sätte sisustamisel olulise tähendusega kolm mõistet: paikkond, püsielanik ja vähemusrahvus, kuid PS nende sisu otseselt ei ava. Küll kasutab mõisteid „paikkond“ ja „püsielanik“ lisaks ka PS § 52 lg 2 (PS § 156 lg 2 kasutab seoses hääleõigusega formuleeringut „selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud“) ning mõistet „vähemusrahvus“ PS § 37 lg 4 teine lause, § 50, § 52 lg 3 ja § 104 lg 2 p 10.

Vaieldav on, kas mõistet „vähemusrahvus“ saab ja tuleb seadusandjal sisustada samamoodi kui PS §-s 50. Kui nimetatud norm on üksnes kollektiivse iseloomuga, siis PS § 51 lg 2 tagab üksikisikule õiguse, mis võib eeldada kõrgemat kaitsetaset. Arvestades siiski süstemaatilist tõlgendust (s.o PS §-de 50–52 üksteisele järgnevat asukohta), võib seadusandja anda mõistele „vähemusrahvus“ kõigil PS §-de 50–52 kohaldamisjuhtudel sarnase sisu. Eeltoodu ei välista siiski seda, et seadusega võib üksikisikule näha ette enam õigusi. Teisisõnu, näiteks kui vähemusrahvuse kultuuriautonoomia moodustamisel on seadusandja vähemusrahvusesse kuulumise sidunud Eesti kodakondsusega, siis õigus vähemusrahvuse keele kasutamisele võib sõltuda, aga ei pea sõltuma Eesti kodakondsuse omamisest.

PS ettevalmistavatest Põhiseaduse Assamblee materjalidest selgitusi, miks PS-s eristatakse mõisteid „paikkond“ ja „kohalik omavalitsus“, paraku ei leia. Niinimetatud Adamsi eelnõus oligi otseselt kasutatud KOV mõistet (§ 24); nn Raidla eelnõu kasutas aga paikkonna mõistet (§ 47) (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 137, 173, 426, 1145, 1172). Ühest küljest võib väita, et kuna PS eristab nimetatud mõisteid, siis ei tohiks ka seadusandja neid samastada. KeeleS §-s 9 on seadusandja seda siiski teinud ning PS § 51 lg-s 2 sätestatud õiguse (ja ka PS § 52 lg 2) sisustanud KOV kaudu. Paikkonna ja KOV võrdsustamise kasuks räägib argument, et nende eristamine võib muuta eri keelte kasutuse korraldamise ühe ja sama KOV piirides praktikas keerukaks ning oleks inimesele ebaselge (nt sama valla ühes külas saab kasutada vähemusrahvuse keelt, teises külas või valla keskuses aga mitte). Kui omavalitsused on väikesed ja seega eelduslikult seal elav kogukond homogeenne, on seadusandja tehtud valik põhjendatud ega tohiks seada vähemusrahvusi ebasoodsasse olukorda. Teisalt on seadusandjal suur otsustusruum KOV-de haldusterritoriaalse korralduse ja seega ka nende suuruse kujundamisel (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 89). Kuna 2016.–2017. a omavalitsusüksuste võimekuse parendamise eesmärgil toimunud haldusterritoriaalse reformi tulemusel on omavalitsuste arv vähenenud, ühes omavalitsuse üksuses elavate inimeste arv üldjuhul suurenenud (reegel: miinimum 5000 elanikku) ja sellest tulenevalt ka kogukondlik homogeensus vähenenud, oleks seadusandjal aeg kaaluda, kas anda paikkonna mõistele uus sisu, tagamaks KeeleS kooskõla PS-ga. Alternatiiviks on muuta tõlgi kaasamisega seotud kulude kandmise normistikku, sest kehtiva õiguse järgi tuleb avaliku võimu poole pöörduval inimesel üldjuhul endal kanda tõlgi kaasamise kulud (vt nt HMS § 21). Administratiivsetel raskustel ei tohiks olla määravat rolli keelekasutuse korraldamisel ja seeläbi põhiõiguste tagamisel.

KeeleS § 9 lg-d 2 ja 3 määratlevad püsielaniku rahvastikuregistrijärgse elukoha kaudu aasta 1. jaanuari seisuga. Arvestades asjaolu, et RRS lähtub eeldusest, et registrisse peaks üldjuhul olema kantud selle elukoha aadress, mida inimene kasutab püsivalt elamiseks, ning et tegu on riigi põhiregistriga, on taoline lähenemine mõiste „püsielanik“ sisustamisel põhjendatud (vrd ka RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p-d 132–139).

Kuigi PS 51 lg-s 2 mainitakse üksnes vastuste saamise õigust, on loogiline, et hõlmatud on ka vähemusrahvuse keeles pöördumise õigus, sest üldjuhul on muus keeles vastamine ametiasutuse jaoks koormavam kui saadud dokumendist arusaamine. Kehtiva KeeleS § 9 lg 1 lähtub põhimõttest, et vähemusrahvuse keeles antakse vastus eestikeelse vastuse kõrval, st vastus tuleb koostada kahes keeles. Arvestades asjaolu, et avalik võim peab tagama ka kolmandate isikute kaitse (vt ka PS § 44, § 51 lg 1), on kakskeelsuse nõue põhjendatud.