EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

See pealtnäha lakooniline norm annab demokraatliku õigusriigi jaoks kolm olulist garantiid. Esmalt sätestab PS § 14 selle, kes on kohustatud tagama põhiõigusi (põhiõiguse adressaat). Teiseks tuleneb §-st 14 üldine nõue põhiõiguste tagamiseks vajalikule menetlusele ja korraldusele (üldine põhiõigus menetlusele ja korraldusele). Kolmandaks täiendab § 14 PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet võimuvolituste funktsionaalse jaotusega.

Üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele kujunemises on aimata Suure Prantsuse revolutsiooni käigus 1789. a vastu võetud inimese ja kodanikuõiguste deklaratsiooni mõju (J. Adamsi tõlge). Selle p 16 sätestab: „Riigikorraldust, kus õigused ei ole tagatud ja võimude jaotus ei ole kindlalt läbi viidud, ei saa pidada õigeks.“ Deklaratsiooni p 2 rõhutab veel, et inimeste ühiskonnana elamise eesmärk on inimeste loomulike ja võõrandamatute õiguste alalhoidmine. Teisisõnu tulenevad inimese õigused inimesest endast, mitte riigi huvide kaitsmise vajadusest. Inimene ei ole mitte avaliku võimu objekt, vaid subjekt, kelle inimväärikuse ja tahtega tuleb arvestada. Need arusaamad on ideeliseks aluseks nõudele, et avalik võim teeks kõik endast oleneva inimeste õiguste tagamiseks.

PS §-ga 14 samas sõnastuses sätet ei sisaldanud ükski Eesti Vabariigi esimesel iseseisvusperioodil vastuvõetud põhiseadus. 1920. a PS nägi funktsionaalse võimude lahususe küll ette, aga see oli mitmes sättes laiali: § 35 andis seadusandliku võimu Riigikogule, § 57 andis valitsemise võimu Vabariigi Valitsusele (§ 75 kohaselt teostas riigivõim valitsemist ka KOV-de kaudu) ja § 68 andis õigusemõistmise sõltumatule kohtule. Riigikohus tugines võimude lahususele korduvalt ka iseenda pädevust piiravana (vt nt RKÜKo nr 10, 19.12.1927). Ühtlasi sisaldasid varasemad PS-d sätteid, millele oleks saanud vähemalt nende omavahelises koostoimes tõlgendamise teel anda üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele tähenduse sarnaselt kehtiva PS §-ga 14. 1920. a PS (mida 1934. a jõustunud muudatus asjasse puutuvas osas põhimõtteliselt ei muutnud) sätestas II ptk-s (kodaniku)põhiõigused, nõudis §-s 3 riigivõimu teostamist põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel ning rõhutas §-s 86 põhiseadusest vankumatut lähtumist Riigikogu, valitsuse ja kohtute tegevuses (sarnaselt 1937. a PS §-ga 3). Kaasaegsed ei andnud aga neile sätetele sama ulatuslikku tähendust, nagu praegu omistatakse PS §-le 14. Kohtuvõim andis küll hinnanguid, et riigivõim ei ole tegutsenud põhiseadusega kooskõlas (vt nt kohtuvõimu enda suhtes kriitiliselt: RKKKo nr 74, 19./26.05.1926) ja et seadus ei vasta põhiseadusele (nt Riigikohtu tsiviilosakonna 31.05.1928 otsus nr 3 – 1928: RA, ERA.1356.3.76). Samas jättis kohus ainult konkreetses kohtuasjas kohaldamata põhiseadusega vastuolus oleva seadusesätte, mitte ei tunnistanud seda üldiselt kehtetuks – selleks ei olnud ka õiguslikku alust ega menetluskorda, kuigi selle loomise üle diskuteeriti (vt ka U. Lõhmus, H. Vallikivi. Lisandusi põhiseaduslikkuse järelevalve sünniloole Eestis. – Juridica 2020, nr 6, lk 451–464). Hoopiski ei olnud tollal arusaama, et kohus saaks seadusandjalt puuduva korra või menetluse loomist põhiseaduslikkuse järelevalves nõuda – soorituspõhiõiguste kontseptsioon ei olnud veel välja kujunenud ei meil ega mujal (vt ka M. Luts-Sootak, H. Siimets-Gross. „Inimväärilise ülespidamise kindlustamine“ Eesti Vabariigi 1920. aasta põhiseaduse järgi. – Juridica 2020, nr 6, lk 447–450).

Samas oli Riigikohtu administratiivosakonna praktika haldus- ja kohtumenetluses esitatavate nõuete osas eesrindlik isegi tänapäevaste standardite järgi (vt I. Pilving. Eesti halduskohtumenetluse loomine ja areng enne II maailmasõda. – Juridica 2019, nr 9, lk 659–670). Eesti Vabariigi esimene haldusmenetlust üldseadusena reguleeriv 1935. a vastu võetud administratiivmenetluse seadus (RT 1936, 4, 25) tagas menetluslikud õigused väga kõrgel tasemel: nt §-d 6 ja 74 andsid asjaosalisele õiguse nõuda huvide konfliktiga ametniku ja kaasatud asjatundja taandamist, § 20 pani administratsioonile kohustuse puudustega avaldus vastu võtta, selgitada puudusi avalduses ja anda tähtaeg nende parandamiseks; § 31 andis asjaosalistele õiguse menetlusdokumentidega tutvumiseks, § 49 pani administratsioonile uurimiskohustuse, § 77 nõudis otsuses õigusliku aluse, põhjenduse ja vaidlustamisviite esitamist, § 80 nõudis otsuse teatavaks tegemist, § 81 andis õiguse kaevata otsuse peale kõrgemalseisvale ametiasutusele.

Samas on kehtiva põhiseaduse § 14 varasemate PS-dega võrreldes parem ka pelgalt seetõttu, et see on paigutatud põhiõiguste peatüki alla, väljendades seeläbi selgelt, et avaliku võimu põhiõiguste tagamise kohustusel on põhiõiguste kandja jaoks subjektiivse õiguse iseloom.

Paragrahvi 14 tekst (v.a „kohalikku omavalitsust“) sisaldus kehtiva PS eelnõu koostamisel aluseks võetud J. Adamsi töögrupi PS eelnõu § 8 lg 1 teises lauses ja lg-s 2 (Põhiseadus ja põhiseaduse assamblee, lk 1170–1171). Viide KOV-le lisati sellesse PS eelnõu menetluse käigus.

Paragrahv 14 loetleb, kes on õiguste ja vabaduste tagamiseks kohustatud. Paragrahvi 14 paiknemisest PS II ptk-s pealkirjaga „Põhiõigused, vabadused ja kohustused“ järeldub, et see norm kohustab tagama vähemalt samas peatükis loetletud õigused ja vabadused (põhiõigused). See laieneb aga ka väljaspool seda peatükki paiknevatele põhiõigustele nagu § 57 lg 1, § 60 lg 1 teine, kolmas ja neljas lause, § 60 lg 2, § 113, § 124 lg 2, § 156 lg 1 esimene, teine ja kolmas lause, § 156 lg 2 (M. Ernits. Holders and Addressees of Basic Rights in the Constitution of the Republic of Estonia. – Juridica International 1999, nr 4, lk 24).

Paragrahvist 14 tuleneb, kes on PS kohaselt põhiõiguste tagamisel kohustatud subjektiks ehk põhiõiguse adressaadiks. Loetletud on seadusandlik võim, täidesaatev võim, kohtuvõim ja KOV. See pealtnäha lihtne konstruktsioon vajab selgitamist, sest võimufunktsiooni nimetamine ei ütle iseenesest, kes on sellega seoses kohustatud institutsiooniks. Ainsana on §-s 14 institutsioonina nimetatud KOV (vt ka PS XIV ptk). Seega on põhiõiguste adressaadiks kõik KOVü-d avalik-õigusliku juriidilise isikuna. Seevastu mõistete „seadusandlik võim“, „täidesaatev võim“, „kohtuvõim“ alt kohustatud institutsioonide leidmiseks tuleb appi võtta süstemaatiline tõlgendamine. Etteruttavalt võib öelda, et kohustatud on kogu avalik võim nii institutsionaalses (riik, KOVü-d ja ülejäänud avalik-õiguslikud juriidilised isikud) kui ka funktsionaalses tähenduses (avalikku võimu teostavad eraõiguslikud isikud).

PS § 59 kohaselt kuulub seadusandlik võim Riigikogule. Riigikogu on seega põhiõiguste adressaadiks. Riigikogu on kohustatud põhiõigused tagama ka siis, kui ta ei tegele parajasti materiaalses mõttes seadusandlusega (st formaalses tähenduses seaduste vastuvõtmine, üldnorme sisaldavate välislepingute ratifitseerimine), vaid täidab mõnd muud funktsiooni, näiteks langetab otsust avaliku võimu välist isikut puudutava üksikjuhtumi suhtes (sellise otsuse tegemise lubatavuse tingimused on omaette küsimus). Muu funktsiooni täitmise puhul on samas küsitav, kas see on põhiseaduse tähenduses seadusandliku või täidesaatva võimu teostamine – sellel küsimusel ei ole aga põhiõiguste tagamise kohustuse või selle puudumise otsustamisel määravat tähtsust, sest nii seadusandliku kui ka täidesaatva võimu teostamine on §-ga 14 hõlmatud.

PS § 86 kohaselt kuulub täidesaatev riigivõim Vabariigi Valitsusele. Mõistet „Vabariigi Valitsus“ kasutab PS nii poliitilise organi ehk kitsas tähenduses (§ 88) kui ka sellele alluva haldusorganisatsiooni ehk laias tähenduses (VI ptk pealkirjas, arvestades seda, et ptk-s sisalduvad ka §-d 94 ja 95, mis näevad ette ministeeriumid ja riigikantselei, ning § 87 p 2, mis hõlmab ka muud valitsusasutused). Põhiõigustele soodsama tõlgenduse eelistamise nõudest (in dubio pro libertate, vt R. Alexy. Theorie der Grundrechte. 2. vlj. 1994, lk 517 jj)lähtuvalt tuleb põhiõiguste adressaadiks lugeda kogu haldusorganisatsioon. Samal põhjusel on täidesaatva võimu mõistega riigiorganitest hõlmatud veel Vabariigi President.

PS ei kasuta küll kusagil mujal peale § 14 mõistet „kohtuvõim“, kuid selle sisustamisel saab lähtuda § 146 esimesest lausest, mille kohaselt õigust mõistab ainult kohus, ja §-st 148, mis nimetab kohtud. Põhiõiguste adressaadiks on seega maa- ja linnakohtud, halduskohtud, ringkonnakohtud, Riigikohus ja erikohtud (viimased juhul, kui need on mõnda liiki kohtuasjade jaoks seadusega ette nähtud). Kui kohtule on üle antud funktsioone, mis ei ole õigusemõistmine materiaalses tähenduses, siis on kohus ka nende (sisuliselt täidesaatva võimu funktsioonide) teostamisel põhiõiguste tagamiseks kohustatud.

PS ei nimeta Riigikogu kantseleid (erinevalt riigikantseleist §-s 95), kuid põhiõiguste adressaadiks tuleb lugeda ka see asutus, sest § 14 tuleb kokkuvõttes tõlgendada selliselt, et selle kohaselt on põhiõiguste adressaadiks kogu riik kui avalik-õiguslik juriidiline isik (M. Ernits. Holders and Addressees of Basic Rights in the Constitution of the Republic of Estonia. – Juridica International 1999, nr 4, lk 25 ja 27). Seega on põhiõiguste adressaatideks ka teised riigiorganid nagu PS-s nimetatud õiguskantsler, Riigikontroll ja Eesti Pank. Selline kõikehõlmav tõlgendus on oluline seetõttu, et riigivõim ei saaks eraldi organite moodustamise kaudu vabaneda põhiõiguste tagamise kohustusest.

Samal põhjusel tuleb põhiõiguste adressaadiks lugeda ka kõik teised avalik-õiguslikud juriidilised isikud peale riigi. Neist KOVü-d on selgelt §-s 14 ka nimetatud. Iseenesest on küsitav, kas KOV §-s 14 eraldi väljatoomine on vajalik, arvestades, et täidesaatvat võimu nimetades ei ole selles paragrahvis lisatud rõhutust „riigi(võim)“ (vrd nt §-ga 86). Funktsionaalses mõttes paigutub ka KOV täidesaatva võimu alla – seda enam, et Riigikohus on tõlgendanud § 3 lg-s 1 ja § 13 lg-s 1 sisalduvat mõistet „riigivõim“ laias tähenduses ehk ka kohalikku omavalitsust hõlmavana (esmakordselt: RKPJKo 06.10.1997, 3-4-1-3-97, osa I), kuigi KOVü-d on riigist eraldi avalik-õiguslikud juriidilised isikud ja omavad autonoomiat riigi suhtes. Niisiis tuleks mõistet „täidesaatev võim“ siin nii või teisiti tõlgendada kohalikku omavalitsust hõlmavana. Teiselt poolt ei tee KOV põhiõiguste adressaadina selgelt eraldi väljatoomine ka kahju. Muudest avalik-õiguslikest juriidilistest isikutest nimetab PS veel ülikoole ja teadusasutusi (§ 38 lg 2).

Riigikohus on KOV puhul põhiõiguste adressaadiks olekust ühtlasi vastupidiselt (negatiivses konstruktsioonis) järeldanud, et KOV ei saa olla ise põhiõiguste kandja (viimati RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 90; vrd varem vastupidiselt just § 14 kohaldumise suhtes RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 28). Põhiõiguste kandjaks olemise välistatus ei tulene siiski vaieldamatult põhiõiguste adressaadiks olemisest. Näiteks on asutud seisukohale, et avalik-õiguslikud ülikoolid on nii akadeemilise vabaduse kandjad riigi suhtes kui ka adressaadid ülikooli koosseisu kuuluvate õppejõudude suhtes (T. Annus, I. Pilving, H. Kalmo. Põhiseaduse § 38 kommentaar 11. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017). Samas on leitud, et § 38 lg 2 peab silmas just avalik-õigusliku juriidilise isikuna moodustatud ülikooli ja teadusasutust (eraõiguslikud saavad tugineda lg-le 1) ja seega ei ole avalik-õiguslik ülikool ega teadusasutus mitte põhiõiguse kandjaks, vaid § 38 lg 2 annab autonoomia (M. Ernits. Holders and Addressees of Basic Rights in the Constitution of the Republic of Estonia. – Juridica International 1999, nr 4, lk 23). Kui sellest lähtuda, siis ei saa avalik-õiguslikke ülikoole kasutada näitena olukorrast, kus põhiõiguse adressaat on ühtlasi põhiõiguse kandja. Ilmselt oleks nii või teisiti parem seostada põhiõiguste kandjaks oleku küsimus § 9 lg-ga 2, mille kohaselt laienevad PS-s loetletud õigused, vabadused ja kohustused juriidilistele isikutele niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste eesmärkide ja selliste õiguste, vabaduste ja kohustuste olemusega (vt § 9 lg 2 komm).

Avalik võim ei vabane põhiõiguste tagamise kohustusest ka enda ülesannete eraõiguslikele isikutele iseseisvaks täitmiseks volitamise kaudu (siin on mõeldud nii seadusega volitamist, nt notari puhul, kui ka lepinguga volitamist). Esiteks on sellise volitamise võimalused põhiseaduslikult piiratud ja teiseks, kui volitamine on lubatud, siis jääb volitaja põhiõiguste adressaadina vastutavaks ka volitatu tegevuse või tegevusetuse eest – eraõigusliku vormi või eraõigusliku isiku kasutamine ei vabasta riiki lõppvastutusest põhiõiguse tagamisel (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 45). Seetõttu on volitaja kohustatud ette nägema volitatu suhtes tõhusad kontrollimehhanismid, et tagada põhiõigused ülesande täitmisel (samas). Kui ülesande täitmine on vajalik mõne soorituspõhiõiguse tagamiseks, siis peab avalik võim juba volitamisel läbi mõtlema ülesande täitmise edasise korralduse juhul, kui volitatu mingil põhjusel ülesande täitmist ei jätka, ja sellise olukorra tekkimisel peab avalik võim jätkama ülesande täitmist viivitamatult.

Avaliku võimu institutsioonid peavad põhiõigused tagama ka eraõiguslikes suhetes osalemisel (RKEKo 20.12.2001, 3-3-1-15-01, p 12), näiteks avalikule võimule kuuluva vara kasutusse andmisel. „Valides mitme huvitatud isiku seast välja vara kasutusse saaja, teostab linn avalikku võimu. Linn peab vara rendile andmisel arvestama avalike huvidega, mis ei pruugi alati seisneda varalise tulu saamises. Samuti peab linn vara kasutusse saaja väljavalimisel lähtuma põhjendatud kaalutlustest, et vältida isikute ebavõrdset kohtlemist.“ (RKEKo 20.12.2001, 3-3-1-15-01, p 14.)

Küsitav on, kas põhiõiguste adressaadiks on ka eraõiguslik juriidiline isik juhul, kui avalik võim selles küll osaleb, aga eraõiguslik juriidiline isik ei kasuta avaliku võimu volitusi. Kui avalikul võimul on selles eraõiguslikus juriidilises isikus ainuosalus, siis on raske leida põhjendust, miks ei peaks eelmises lõigus öeldu laienema ka sellisele eraõiguslikule juriidilisele isikule – vastasel korral oleks avalikul võimul võimalik eraõiguslikes suhetes osaledes vabaneda seotusest põhiõigustega lihtsalt eraõigusliku juriidilise isiku moodustamise kaudu. Samas kui eraõiguslikus juriidilises isikus osaleb lisaks avalikule võimule ka eraisikuid, siis mõjutaks juriidilise isiku seotus põhiõigustega teiselt poolt negatiivselt ka nende osalevate isikute põhiõigusi (eelkõige § 12 lg 1, § 31 ja § 48 lg 1). Kui see välistaks samas sellise eraõigusliku juriidilise isiku põhiõiguste adressaadiks oleku, siis oleks avalikul võimul võimalik pääseda põhiõiguste tagamise kohustusest eraisiku osalema kutsumisega. Seda küsimust ei ole võimalik § 14 raames lõpuni lahendada (sisuliselt kerkib küsimus, kas PS-st tulenevad ka mingid piirangud avaliku võimu osalemisele eraõiguslikus juriidilises isikus). Nii või teisiti kehtivad teatud kohustused teiste isikute õigustega arvestada ka eraõigussuhetes, eelkõige teenuste puhul, mille kättesaadavus peab olema üldiselt tagatud – sellest võib tuleneda nt lepingu sõlmimise sund (RKTKo 04.03.2010, 3-2-1-164-09, p 31 jj) ning nõue avaliku võimu poolt järelevalve teostamiseks (RKHKo 22.10.2014, 3-3-1-42-14, p 15).

Põhiõiguste tagamise kohustus on samas seotud avaliku võimu organite põhiseadusliku pädevusega. Avalik võim ei või minna vastuollu PS-s sätestatud pädevusnormidega (RKÜKo 04.02.2014, 3-4-1-29-13, p 44). Ühe isiku põhiõiguse tagamine võib olla samas teise isiku põhiõiguse riive ja sellisel juhul on täidesaatval võimul vaja seaduslikku alust (vt § 3 lg 1 komm). Sellest tulenevalt ei ole kõik põhiõiguste adressaadid põhiõiguste tagamiseks kohustatud sisuliselt ühetaoliselt. Esmane vastutus põhiõiguste tagamise eest on Riigikogul, sest just seadustega tuleb paika panna põhiõiguste teostamiseks vajalik, sh vajaliku menetluse ja korra peamised elemendid (vt ka § 3 lg 1 komm olulisuse põhimõtte kohta). Põhiõiguse rikkumise ärahoidmine on kõige tõenäolisem just siis, kui sellele on hoolikalt mõeldud juba seadusloomes. Põhiõiguste realiseerumise ja PS põhiprintsiipide elluviimise on kohustatud lõppkokkuvõttes tagama seadusandlik võim (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 121). See ei tähenda aga, et avaliku võimu teostaja võib jääda tegevusetuks, kui leiab, et põhiõiguse tagamiseks vajaliku tegemine ei ole tema pädevuses. Sel juhul tuleneb §-st 14 kohustus pöörduda põhiõiguse tagamiseks pädeva organi poole (RKPJKo 18.12.2019, 5-19-41/9, p 22). Erandina võib seadusliku aluseta tegutsemine siiski kõne alla tulla siis, kui ettenähtamatus olukorras on vaja kellegi teise ülekaaluka põhiõiguse tagamiseks viivitamatult sekkuda (vt nt RKHKm 30.05.1997, 3-3-1-14-97, p 1). Vajadusest vastav seaduslik alus luua tuleb samuti Riigikogu teavitada ning erandi tegemise õigustus langeb ära, kui seadusandjal on olnud mõistlik aeg uuele olukorrale reageerides vastav seaduslik alus luua.

Ei saa nõustuda käsitlusega, mille kohaselt on põhiõiguste adressaadil õigus jätta kohustus põhiõiguse kandja suhtes täitmata, kui ta leiab, et mõni teine põhiõiguste adressaat on oma põhiseaduslikud kohustused tema suhtes täitmata jätnud (nagu KOV-le seadusega pandud sotsiaalteenuste osutamise suhtes KOV rahastamissüsteemi võimalikule põhiseadusvastasusele viidates on riigikohtunik eriarvamusel kohtuasjas nr 5-18-7; rahastamissüsteemi PS-le vastavuse küsimus tuleb viivitamata lahendada avaliku võimu sees, kuid seni ei saa sellega õigustada avaliku võimu välisele isikule teenuse osutamata jätmist – ülesande täitmise kohustus ja selle rahastamine on erinevad asjad).

Paragrahv 14 annab põhiõiguse nõuda, et kõik avaliku võimu teostajad oleksid aktiivsed põhiõiguse rikkumise ärahoidmisel, rakendades selleks vajalikke abinõusid. See võetakse kokku mõistega „üldine põhiõigus menetlusele ja korraldusele“. Mõistete „menetlus“ ja „korraldus“ tähendusväli on kattuv. Iseenesest võiks samasisulist põhiõigust väljendada ka lühemalt – „üldine põhiõigus korraldusele“ –, sest mõiste „korraldus“ sisu alla paigutuvad nii pädevust (kes ja mida) kui ka menetlust (kuidas) puudutavad aspektid. Samas ei tee lisaks korraldusele menetluse väljatoomine muud kahju kui teatav kohmakus keelekasutuses.

Paragrahv 14 viitab sõnastuses küll õigustele ja vabadustele, kuid ei ole ise otseselt sõnastatud subjektiivset õigust andvana (see ei sisalda muidu põhiõigusnormides tüüpiliselt subjektiivsele õigusele viitavat sõnastust „igaühel on õigus“). See on sõnastatud avaliku võimu kohustusena, kuid seda tuleb tõlgendada lisaks objektiivsele õigusele (mille täitmist tagab abstraktne normikontroll) ka igaühele subjektiivset ehk lõppastmes kohtuliku kaitsega tagatud õigust andvana. Seda kinnitavad nii § 14 paiknemiskoht PS-s (põhiõigusi koondavas II ptk-s) kui ka PS ettevalmistajate tahe (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. J. Adamsi ja L. Hänni sõnavõtud, vastavalt lk 136 ja 762). Järgnenud õigusteoorias (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p 8.2.2) ja kohtupraktikas (esmalt RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96, osa I) käsitataksegi § 14 subjektiivse õigusena. Riigikohus viitas esmakordselt PS §-le 14 kui „üldisele põhiõigusele menetlusele ja korraldusele“ 2002. a (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 30). Samas tuvastas Riigikohus juba varem mitmes kohtuasjas vastuolu põhiseadusega puuduva või puudustega menetluse või korra tõttu, viidates kas §-le 14 (RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96, osa I; RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94) või mõnele muule põhiõigusnormile (nt § 13 lg 2 põhjal RKPJKo 05.10.2000, 3-4-1-8-2000, p 13; §-de 26, 33 ja 43 põhjal RKPJKo 04.11.1993, III-4/A-4/93).

Paragrahvi 14 mõju ei piirdu vaid PS selle peatükiga, milles see paikneb (II ptk „Põhiõigused, vabadused ja kohustused“) – see laieneb ka kõigile teistele PS normidele, millest tuleneb subjektiivne õigus (vt komm 6). Veel võib küsida, kas § 14 kohaldamine eeldab, et ühtlasi oleks riivatud mõni teine (materiaalne) põhiõigus, või piisab ka põhiseadusest alamalseisva õigustloova aktiga antud õigusest. Riigikohus on leidnud, et seadusandja kohustus võtta vastu õigustloov akt saab tuleneda üksnes põhiseadusest (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 34). Teisalt on Riigikohus seadusega antud õiguse rakendamisel täidesaatva võimu poolt pidanud kohalduvaks § 14 ja sellest tulenevat hea halduse tava (ja seda koguni juhtumil, mil tegemist ei ole eraisikule, vaid KOV-le antud õigusega, vt RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 28). Eelistada tuleks lähenemist, et kui Riigikogu otsustab anda isikule sellise õiguse, mille andmine ei ole iseenesest põhiseadusest tulenevalt nõutav, siis peab ta ühtlasi tagama ka selle õiguse rakendamiseks minimaalselt vajaliku menetluse ja korra (ei oleks ka § 13 lg-ga 2 kooskõlas jätta isik selle õiguse realiseerimisel täielikult täidesaatva võimu meelevalda).

Menetluse ja korralduse võib sisuliselt jagada neljaks: 1) riikliku tahte kujunemine, 2) eraõiguslikud pädevused, 3) korraldus ja 4) haldus- ja kohtumenetlus (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, p-d 8.2.3–8.2.6). Need valdkonnad on aga reguleeritud ka põhiseaduse erinormides, millest võib tuleneda eriline põhiõigus menetlusele ja korraldusele (vt komm 39 jj).

Riikliku tahte kujunemise valdkonnas annab põhiõigus menetlusele ja korraldusele õiguse nõuda poliitilise tahte kujunemises tõhusate osalusõiguste andmist. Sellest lähtuvalt on Riigikogu kohustatud seadusega looma vastavad osavõtumenetlused, eelkõige valimisõiguse ja rahvahääletusel osalemise õiguse (vt §-de 56–58, 60, 105, 106, 156, 162, 163, 164 ja 168 komm-d). Need tuleb kujundada viisil, mis tagaksid mh kaitse täidesaatva riigivõimu omavoli eest. Nii täidesaatval võimul kui kohtuvõimul on selles valdkonnas eriti oluline tegutseda võimalikult kiiresti, sest olemuselt on poliitilise tahte kujundamise menetlused üles ehitatud selliselt, et õigeaegselt parandamata jäetud viga ei ole alati võimalik hiljem lihtsalt parandada. Näiteks kui isikul hääletusest osavõtmist takistanud norm on põhiseadusega vastuolus, aga hääletus on juba toimunud, siis ei saa hääletamise salajasust arvestades lasta hääletada ainult sellel isikul tagantjärele ja hääletuse korraldajal on seetõttu tulenevalt põhiõigusest menetlusele ja korraldusele kohustus kaaluda terve hääletuse uuesti läbiviimist (RKPJKo 14.11.2013, 3-4-1-58-13, p 27).

Eraõiguslike pädevuste valdkonnas annab põhiõigus menetlusele ja korraldusele õiguse nõuda eraõiguslikes suhetes tõhusate õiguste andmist. Sellest lähtuvalt on Riigikogu kohustatud seadusega looma privaatautonoomia ja seda väljendavate eraõiguslikke suhteid puudutavate põhiõiguste teostamiseks piisavad pädevused. Väga üldise sõnastusega põhiõigusnormid põhjustaks muidu praktikas pidevalt vaidlusi, kui Riigikogu nende sisu täpsemalt ei määratleks. Näiteks § 32 lg-ga 4 tagatud pärimisõiguse puhul tuleb Riigikogul täpsustada, millisel viisil tehtud tahteavaldus pärimisõiguslikud tagajärjed kaasa toob. Paragrahvist 26 ja § 27 lg-st 1 tulenev perekonnapõhiõigus annab samuti õiguse riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks elada täisväärtuslikku perekonnaelu, ning sellega on näiteks vastuolus norm, mis välistab tähtajalise elamisloa andmise välismaalasele Eesti Vabariigi kodanikust samast soost registreeritud elukaaslase juurde Eestisse elama asumiseks, ning sellise normi puudumine, mis sätestab tähtajalise elamisloa andmise taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu (RKÜKo 21.06.2019, 5-18-5/17, p 47 jj; rikkumise puhul võimaliku mittevaralise kahju hüvitamise näitena vt RKHKo 18.06.2020, 3-16-1903/69, p 19 jj, vt ka riigikohtunike eriarvamus kahju hüvitamise õigusliku aluse küsimuses (RKHKa 18.06.2020, 3-16-1903/70); veel ühe perekonnasuhetest tulenevate pädevuste näitena vt RKÜKo 19.10.2020, 3-18-1672/38; ühinguõiguslike pädevuste näitena vt RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96, osad I ja III; äriühinguõiguslike pädevuste kohta vt RKPJKo 11.03.2015, 3-4-1-51-14, p 77). Põhiõigusest menetlusele ja korraldusele asjakohasemgi võib eraõiguslike pädevuste puhul olla kaitsepõhiõigus, sest eraõiguslikus suhtes osaleb tavaliselt mitu isikut, kelle õigusi tuleb teineteise suhtes tasakaalustada (vt komm 41).

Korralduse valdkonnas annab põhiõigus menetlusele ja korraldusele õiguse nõuda teatud organisatoorse raamistiku loomist. Selline nõue hõlmab näiteks §-st 38 tulenevalt teaduse ja selle õpetuse toimimiseks ülikoolide olemasolu, § 37 lg-test 1 ja 2 tulenevalt piisava hulga õppemaksuta üldhariduskoolide pidamist, § 44 lg-st 2 tulenevalt avaliku teabe kättesaadavuse korraldamist, § 44 lg-st 3 tulenevalt jälitustoimingu seadusele vastavuse ja põhjendatuse ning jälitustoimingust teavitamata jätmise tõhusat kontrollisüsteemi (RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, p 57) ning §-st 46 tulenevalt riigiasutustele, KOV-dele ja nende ametiisikutele esitatud pöördumistele vastamise korraldamist (M. Ernits. Põhiseaduse § 14 kommentaar 17. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017).

Haldus- ja kohtumenetluse valdkonnas annab põhiõigus korraldusele ja menetlusele õiguse nõuda tõhusat ja õiglast menetlust enda materiaalsete õiguste kaitseks. Ühtlasi kaitseb põhiõigus korraldusele ja menetlusele nn kafkaliku protsessi eest. Sellest rääkides peetakse silmas 1925. a avaldatud F. Kafka romaanis „Protsess“ kirjeldatuga sarnast olukorda, kus menetlusega puudutatud isikul ei ole võimalik saada selgust oma menetluslikus staatuses, menetluse sisus ja eesmärgis või menetluse toimimise raamistikus ega enda sellest tulenevates õigustes ja kohustustes, mis teeb menetluse üle jõu käivalt keeruliseks.

Esmane vastutus põhiõiguse menetlusele ja korraldusele tagamise eest on Riigikogul, sest just seadustega tuleb paika panna põhiõiguste teostamiseks vajalik, sh vajaliku menetluse ja korra peamised elemendid (vt ka § 3 lg 1 komm olulisuse põhimõtte kohta). Riigikogu peab kehtestama normid, mis piisava tõenäosusega ja piisaval määral tagaks põhiõiguste teostumise ning kaitse(RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 99; RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 75;  RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, p 43). Põhiõiguse rikkumise ärahoidmine on kõige tõenäolisem just siis, kui sellele on hoolikalt mõeldud juba seadusloomes. Põhiõiguste realiseerumise ja PS põhiprintsiipide elluviimise on kohustatud lõppkokkuvõttes tagama seadusandlik võim (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 121). Paragrahvi 3 lg-ga 1 sätestatud seadusliku aluse nõue põhiõiguse riivel on samuti seotud sellega, et lõppastmes on põhiõiguse tagamiskohustus seadusandjal. Kui Riigikoguni jõuab teave, et kehtivatest seadustest põhiõiguste tagamiseks ei piisa, siis tuleb asuda kaaluma seadusandlikke lahendusi. Muu hulgas (arvestades ka §-ga 123) võib olla nõutav algatada eelnõu välislepingu denonsseerimiseks, kui ilmneb, et välislepingu PS-le vastavuse kontrollimine enne lepingu sõlmimist ei ole ära hoidnud põhiõigustega vastuolus oleva välislepingu ratifitseerimist, või kui põhiseadusse on hiljem lisatud muudatus, mis on vastuolus varem ratifitseeritud välislepinguga.

Teiselt poolt on Riigikogu pädevus menetlust ja korraldust reguleerida piiratud teistele riigivõimu harudele ning põhiseaduslikele institutsioonidele põhiseadusega otsesõnu antud pädevusega – see ei tähenda muidugi, et Riigikogu nende puhul menetlust ja korda üldse reguleerida ei võiks, aga see ei peaks üldjuhul ulatuma autonoomse pädevuse teostamise sisemise organisatsiooni ja korrani (RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98). Mõistagi laieneb põhiõigus menetlusele ja korraldusele ka autonoomse pädevuse valdkonnas kehtestatavatele õigusaktidele ja täidesaatvale võimule Riigikogu poolt antud volituse (see volitusnorm ise peab samuti olema põhiseadusega kooskõlas, vt PS § 3 lg 1 komm) alusel kehtestatavatele õigusaktidele.

Täidesaatva võimu kohustused üldise põhiõiguse menetlusele ja korraldusele tagamisel sõltuvad sellest, kas tegemist on sooritus- või riivehaldusega. Silmas tuleb pidada ka seda, et ühe isiku põhiõiguse tagamiseks vajalik sooritus võib olla samas teise isiku põhiõiguse riive. Riivehalduses peab täidesaatval võimul olema seaduslik alus (vt § 3 lg 1 komm). Avalik võim ei või minna vastuollu PS-s sätestatud pädevusnormidega (RKÜKo 04.02.2014, 3-4-1-29-13, p 44). Kui riivehalduses puudub teise isiku põhiõiguse tagamiseks vajalik seaduslik alus, siis ei või täidesaatev võim siiski jääda tegevusetuks (vt komm 17). Sooritushalduses tuleb tagada §-st 12 tulenev võrdse kohtlemise põhimõte RKEKo 20.12.2001, 3-3-1-15-01, p-d 12 ja 14). Võrdse kohtlemise põhimõtet aitab aga kõige paremini tagada just üksikjuhtumi lahendamisele eelnevalt üldise regulatsiooni kehtestamine, milles nähakse ette soorituse õiguslikud alused ja menetlus.

Täidesaatev võim ja kohus saavad põhiõigust menetlusele ja korraldusele tagada ka sellega, et leiavad normidest tõlgendamise teel põhiseaduslikule miinimumile vastava lahenduse (põhiseaduskonformne tõlgendamine). See kehtib ka täidesaatva võimu õigusloomelises tegevuses üldakti andmise seaduslikuks aluseks oleva volitusnormi tõlgendamisel (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98, osa V). Põhiseaduskonformse tõlgendamise loomulikuks piiriks on teiselt poolt õigusselguse põhimõte (vt § 10 ja § 13 lg 2 komm-d). Normile antav tõlgendus peab normi adressaadile olema seaduse tekstist piisavalt äratuntav, sest põhiseaduskonformne tõlgendus ei tohi kaasa tuua õigusselgusetust (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31; viidatud lahendis heidab Riigikohus õiguskantslerile ette tekstist liiga kaugele minevaid tõlgendusi, kuid loomulikult kehtib õigusselguse nõue ka täidesaatva võimu ja kohtu poolt normide tõlgendamisel). Iseäranis kõrge normi õigusselguse standard kehtib isiku õigusi piirava täitevvõimu otsuse kohtus vaidlustamise tingimuste ja korra kohta – need peavad olema sätestatud seaduse tekstis sedavõrd selgelt, et sellest on kõrvalise abita ja kohtupraktikat uurimata võimeline põhijoontes aru saama iga keskmine tähelepanelik isik (samas). Selles valguses on problemaatiline, kui kohtuvõim sisuliselt loob täiendavaid kaebeõiguse aluseid või tähtaegu, mis normide tekstist ei nähtu, samas nende aluste või tähtaegade puudumist PS-ga vastuolus olevaks tunnistamata. Näiteks HKMS (RT I, 23.02.2011, 3; 13.03.2019, 54) § 46 lg 1 kohaselt võib tühistamiskaebuse esitada 30 päeva jooksul kaebajale haldusakti „teatavaks tegemisest“ arvates, kuid Riigikohus on asunud võimaldama määratlemata arvu juhtumeid käsitlevahaldusakti (üldkorralduse) suhtes tühistamiskaebuse esitamist sõltumata teatavaks tegemise ajast 30 päeva jooksul „mõju ilmnemisest“ (RKHKm 05.09.2019, 3-19-557/19, p 8; RKHKm 13.02.2008, 3-3-1-95-07, p 14; RKHKm 07.06.2018, 3-17-2610/32, p 13.1). Kui kohus on seisukohal, et kaebetähtaja erisus on vältimatult vajalik kohtukaebepõhiõiguse tagamiseks, siis õigusselguse ja õiguskindluse laiemalt tagaks paremini vastava normi seaduses puudumise PS-ga vastuolus olevaks tunnistamine vastavalt § 15 lg-le 2 (sellest lähtuvalt tekiks Riigikogul kohustus erinevad võimalikud lahendused põhjalikult läbi kaaluda ning lahendus selgelt seaduses sätestada).

Õigustloova akti väidetava puuduliku või puuduva menetluse ja korralduse tõttu põhiseadusele vastavuse kontrollimise skeem on soorituspõhiõigusele tüüpiline (vt soorituspõhiõiguste kohta II peatükki sissejuhatav komm). Üldise põhiõiguse menetlusele ja korraldusele ehk § 14 kohaldumise juhtumil (eriliste põhiõiguste menetlusele ja korraldusele kohta vt komm 39 jj) on isikulises kaitsealas igaüks – kaitstud on seega iga füüsiline isik ning § 9 lg-st 2 tulenevalt võib § 14 laieneda ka juriidilisele isikule (sealjuures on Riigikohus laiendanud seda koguni avalik-õiguslikule juriidilisele isikule, täpsemalt KOV-le, vt RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 28). Esemelises kaitsealas on tõhus ja õiglane menetlus ja korraldus. Riive seisneb avaliku võimu tegevusetuses – väidetavalt tõhusa ja õiglase menetluse tagamiseks puudulikus või puuduvas õigustloova akti regulatsioonis. Rikkumine esineb siis, kui täitmata on tõhusa ja õiglase menetluse ja korralduse tagamiseks vajalik miinimum. Sealjuures on õigustloova akti andjal ulatuslik vabadus otsustada, millisel viisil vajalikku miinimumi saavutada (RKKKo 06.12.2019, 1-17-3615/13, p 19; RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 51).

Põhiõigusest menetlusele ja korraldusele tulenevad nõuded haldus- ja kohtumenetlusele võivad kattuda, aga võivad ka erineda vastava menetluse eripärast tulenevalt (kohtumenetluse spetsiifiliste nõuete osas vt §-de 15, 21–24, 151 ja 152 komm-d). Universaalseteks nõueteks on vähemalt menetluses subjektina kohtlemine, menetluse tõhusus (menetlusosaliste tarbetu koormamise ärahoidmise ja lahendusele suunatuse tähenduses), menetluse ausus ning menetlus viivitamatult ehk mõistliku aja jooksul (nt haldustoimingu puhul RKHKm 14.10.2020, 3-19-882/22, p 23.4, nt kohtumenetluses RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 80), mis võib olla ka seaduses ettenähtud tähtajast varem. Menetluse ausus ja isiku selles subjektina kohtlemine tähendab puudutatud isiku menetlusse kaasamist, talle arusaadavas keeles menetluses oluliste aspektide selgitamist ja ta nende suhtes ärakuulamist (haldusmenetluses nt RKHKo 18.11.2004, 3-3-1-33-04, p 16; RKHKm 01.10.2002, 3-3-1-57-02, p 14; kohtumenetluses nt RKHKo 05.11.2020, 3-19-990/30, p 24.1; RKHKm 22.09.2015, 3-3-1-40-15, p 14; RKHKm 08.04.2004, 3-3-1-13-04, p 11) ning tema teavitamist menetluse tulemusest (vt RKHKm 01.10.2002, 3-3-1-57-02, p 13 jj; RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 25 jj). Menetluse ausus sisaldab lisaks ka usalduse kaitse (vt § 10 komm-d) ja võrdse kohtlemise (vt § 12 komm-d) aspekte.

Haldusmenetluse reguleerimisel võib olla nõutav vaidlusaluse küsimuse lahendamiseks haldusorganile pädevuse andmine, et vältida isiku koormamist kohtusse pöördumisega (RKÜKo 19.10.2020, 3-18-1672/38, p-d 32 ja 44 jj; RKPJKo 08.11.2017, 5-17-9/8, p 39). Riigikohus ei pidanud samas pideva kohtusse pöördumise vajaduse argumenti kaalukaks samasooliste paaride perekonnapõhiõiguse tagamist puudutavas kohtuasjas, kuigi seda toetasid esimese ja teise astme kohtud (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p-d 7, 11 ja 37; vrd EIKo 18766/11 ja 36030/11, Oliari jt vs. Itaalia, 21.07.2015, p 171).

Kui põhiõiguse menetlusele ja korraldusele tagamine on vaadeldavas olukorras haldusorgani pädevuses, siis räägitakse hea halduse põhimõttest või tavast. Sealjuures on Riigikohus pidanud hea halduse tava kohalduvaks ka täidesaatva võimu poolt läbiviidavas kohtueelses süüteomenetluses (RKKKo 12.10.2016, 3-1-1-65-16, p 21). Vaieldav on sealjuures, kas hea halduse taval on mingi tähendus ka õigustloovate aktide andmise menetluses ja kas see laieneb siis ka Riigikogule, nt eriliselt puudutatud isikute individuaalselt kaasamise kohustuse osas. Riigikohus on vastava kaasamiskohustuse saavutanud sellega, et on õigustloova aktina vormistatud õigusakti kvalifitseerinud sisuliselt haldusaktiks, täpsemalt üldkorralduseks (esmalt RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 12 jj; RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 22 jj; kriitiliselt kohtupraktika kohta: M. Ernits. Määruse mõiste. – Õiguskeel 2010, nr 3). Õigusaktide ümberkvalifitseerimisest parema tulemuse võib anda hea halduse tava (piiratud ulatuses) õigustloova akti andmise menetlusele laienemise tunnustamine (nt Vabariigi Valitsus ongi HÕNTE-ga näinud ette kaasamise hea tava kohaldamise). Siis võib küll olla kohasem rääkida hea õigusloome tavast või laiemalt hea avaliku võimu teostamise tavast.

Kas ja millal on isikul enda kaitseks hea halduse tavale tugineda vaja, sõltub ka regulatsiooni tihedusest vastavas valdkonnas – kui juba õigusnormid on haldusorgani tegevuse suhtes nõudlikud, siis läheb sisuliselt hea halduse tava rikkumine järelduses kirja õigusnormi rikkumisena (puudub vajadus sõnastada see ühtlasi hea halduse tava rikkumisena). Riigiti on erinev see, milline õiguslik tähendus on hea halduse tava rikkumisel väljaspool õigusnormidega reguleeritud ala. Eestis on Riigikohus käsitlenud seda põhiseadusega kaitstud põhimõttena (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 14). Seega tähendab Eestis hea halduse tava rikkumine ühtlasi õigusvastasust. Sama kehtib EL õiguse kohaldumise juhtudel ELPH art-s 41 sätestatud hea halduse tava nõuete rikkumise puhul (Euroopa Liidu lepingu art 6 lg 1 esimese lõigu kohaselt on sellel aluslepingutega samaväärne õigusjõud; vt ka EL ombudsmani antud Euroopa hea halduse tava eeskiri). Hea halduse tava aitab sisustada ka Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee hea halduse tava soovitus. Hea halduse tava peamine kasu seisneb selles, et sellele saab tugineda juhul, kui õigusnormidega ei olegi võimalik reguleerida kohast menetlust piisava detailsusega ning moraali- ja eetikanorme (nt lugupidamine, heasoovlikkus, viisakus) hõlmavana. Näiteks on Riigikohus leidnud, et menetluse läbiviimisest ja selle tulemusest tuleb teatud tingimustel teavitada õigusnormides ettenähtust intensiivsemalt (vt RKHKm 23.04.2008, 3-3-1-12-08, p 13; RKHKo 28.05.2014, 3-3-1-8-14, p 14 jj), haldusorgani tegevus ei tohi olla näilik või eksitav (RKHKo 16.11.2011, 3-3-1-65-11, p 12), haldusorganil tuleb püüda heastada enda tegevusega tekitatud kahjulikku tagajärge (RKHKo 16.12.2010, 3-3-1-83-10, p 17). Hea halduse tava tagamisele võib kaasa aidata halduseeskirja kehtestamine, kuid see peab jätma haldusorganile kaalumisvõimaluse ehk võimaluse teha põhjendatud juhul konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades halduseeskirjast erandi (RKHKo 12.12.2017, 3-11-1355/319, p 30). Mõistagi tuleb haldusorganil sealjuures püsida põhiseaduse raames – eelkõige ei või haldusorgan kehtestada normi, mille peab kehtestama Riigikogu (vt komm 17). Halduseeskirja kehtestamise võimalus ei vabasta Riigikogu põhiõiguste teostumiseks minimaalselt vajaliku raamistiku paikapanekust.

Hea halduse tava rikkumise õiguslikud tagajärjed on omaette küsimus. Eelkõige tekib küsimus, kas sellise menetluse tulemus (haldusakt) kehtib või tuleb menetlusega alustada otsast peale. Arvestada tuleb ka sellega, et tõhusa menetluse nõue nõuab teiselt poolt nii enda kaitseks hea halduse tavale tugineva isiku kui ka teiste puudutatud isikute tarbetu koormamise vältimist ja menetlust mõistliku aja jooksul. See võib õigustada menetluslike õiguste suhtes teatavate möönduste tegemist ja uue menetluse alustamata jätmist. Näiteks haldusakti põhjendamiskohustuse rikkumisel on Riigikohus uue menetluse alustamise nõutavuse üle otsustades arvestanud, kas haldusakti andmise alus annab haldusorganile kaalutlusõiguse (RKHKo 05.11.2008, 3-3-1-49-08, p 11), kas kohtul on veendumus, et uue menetluse tulemus oleks sama sh kaalutlusõiguse nullini taandumise tõttu (RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 44), ning ka põhjendamise kohtumenetlusse kandumise ulatust (RKHKo 04.03.2020, 3-18-1740/36, p 18.4) ja kolmandatel isikutel tekkinud õiguspärast ootust (RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 32 jj). Hea halduse tavast möönduste tegemist võivad õigustada ka muud ülekaalukad väärtused. Nii sisaldab ka kehtiv HMS § 40 lg 3 mitmeid kaasamisest ja ärakuulamisest erandi tegemise võimalusi (nt p 1 kohaselt juhul, kui on viivitusest tuleneva kahju ärahoidmiseks või avalike huvide kaitseks vaja viivitamatult tegutseda). Kui rikkumist ei ole võimalik parandada, siis tuleb kõne alla tuleb puuduliku menetlusega tekitatud kahju hüvitamine, sh kohtusse pöördumise vajaduse põhjustamisega tekitatud kulude vastava jaotuse kaudu (esmakordselt RKHKo 29.11.2012, 3-3-1-29-12, p 30; vt ka riigikohtunike eriarvamuse p 10). Teatavakstegemise nõuete rikkumise tüüpiliseks õiguslikuks tagajärjeks on vaidlustamistähtaja arvestamine hetkest, mil haldusorgani tegevus isikule tegelikult teatavaks sai (nt RKHKm 01.10.2002, 3-3-1-57-02, p 16; RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 35), kuid ka seda võib teiselt poolt piirata kolmandate isikute õiguspärane ootus (viimati viidatud lahend). Mõnes olukorras võib hea halduse tava rikkumise ainsaks õiguslikuks tagajärjeks olla haldusorgani suunamine rikkumise eest vabandama. Sellest tulenevalt on hea halduse tava vähetõsise rikkumise puhul kohtusse pöördumisele heaks alternatiiviks õigusvahemehe (ombudsman) ehk Eestis õiguskantsleri ja EL õiguse kohaldumisel Euroopa ombudsmani poole pöördumine.

2002. a alguses jõustunud HMS tagab menetlusosaliste õigused väga heal tasemel. Õiguskirjanduses peetakse siiski põhiõiguslikult probleemseks olukordi, kus haldusakt loetakse isikule teatavaks tehtuks, ilma et seda oleks talle isiklikult kätte toimetatud (M. Ernits. Kättetoimetamisest põhiõiguste valguses. – Juridica 2004, nr 5, lk 321–333). See probleemipüstitus on aktuaalne 2020. a SARS-Cov-2 viiruse leviku tõkestamiseks vastuvõetud täidesaatva võimu õigusaktide kehtima hakkamise aja küsimuses (vt õiguskantsleri 06.10.2020 seisukoha p 9 jj, 16.09.2020 seisukoht ja 02.09.2020 seisukoht). Ei Eesti õigusteoorias ega kohtupraktikas ei ole kommentaari kirjutamise aja seisuga leidnud põhjalikumat käsitlust küsimus, milline on haldusakti kättetoimetamise fiktsiooni tähendus karistusõiguses (pidades silmas PS § 23 lg 1), kui karistamine on võimalik haldusaktiga pandud kohustuse täitmata jätmise või keelu rikkumisega seoses, kuid teo toimepanijale ei ole seda haldusakti isiklikult teatavaks tehtud (Riigikohus on samas koguni Riigi Teatajas avalikustatud õigustloova akti puhul leidnud, et hea halduse tavaga võib olla vastuolus isiku karistamine neljandal päeval pärast muudatuse jõustumist teo eest, mis oluliselt ei kahjusta kaitstavat õigushüve, RKKKo 12.10.2016, 3-1-1-65-16, p 21).

Kuna § 14 sätestab põhiõiguste adressaadid, siis tekib esmalt küsimus, millal on pelgalt seetõttu vaja mõne teise põhiõiguse riive korral täiendavalt tugineda §-le 14. Põhiõiguste adressaat on ju vältimatu osa iga põhiõigusnormi koosseisust, kuna põhiõigused on subjektiivsed õigused (subjektiivne õigus on suhe õigustatud subjekti, kohustatud subjekti ja õiguse eseme vahel, vt R. Alexy. Theorie der Grundrechte. 2. vlj. 1994, lk 171 jj). Sellisel juhul on §-le 14 viitamine (täiendavalt sellele teisele põhiõigusnormile) küll sisuliselt põhjendatud, kuid ei ole vajalik. Vastasel juhul tuleks §-le 14 täiendavalt viidata igas olukorras, milles on asjakohane mõni teine põhiõigusnorm. Näiteks olukorras, kus avalik võim sekkub töökoha valiku vabadusse ja seega on riivatud vabaduspõhiõigus § 29 lg-s 1, piisab viitest sellele – ei ole vaja viidata selle kohaldumisele koostoimes §-ga 14. Paragrahvile 14 peaks tuginema siis, kui see on asjakohane mingis osas, mis juba mõnest teisest põhiõigusest endast ei tulene. Üleliigne viitamine muudaks § 14 iseseisvat tähendust puudutava teooria ja kohtupraktika otsimise sarnaseks nõela otsimisega heinakuhjast.

Järgnevalt tekib küsimus, millal on mõne teise põhiõiguse asjakohasuse korral vaja täiendavalt tugineda §-le 14 kui üldisele põhiõigusele menetlusele ja korraldusele. Kui mõni teine põhiõigusnorm sisaldab erilist põhiõigust korraldusele ja menetlusele, siis piisab tuginemisest viimasele (põhimõttel lex specialis derogat legi generali). Sellisel juhul koostoimele §-ga 14 viitamine tekitab küsimuse, kas teine põhiõigus eraldi vastavat kaitset ei tagagi.

Paragrahvile 14 on kohtupraktikas tuginetud erinevates koostoimetes teiste põhiõigustega. Näiteks on leitud, et § 26 esimesest lausest, mis annab igaühele õiguse perekonna- ja eraelu puutumatusele, tuleneb koostoimes §-ga 14, et riik kehtestaks eraelu puutumatuse tagamiseks piisava õigusliku regulatsiooni (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 36). Kõige sagedamini kohaldatakse seda koostoimes §-ga 13 või 15 või koostoimes korraga nii §-dega 13 kui 15. Riigikohus on leidnud, et õigus tõhusale menetlusele enda kaitseks tuleneb §-dest 13, 14 ja 15 (viimati RKKKm 15.05.2012, 3-1-1-43-12, p 34; esmakordselt RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 19). Teisal on Riigikohus õiglase ja tõhusa menetluse nõude toetanud vaid §-dele 14 ja 15 (nt RKPJKm 07.11.2014, 3-4-1-32-14, p 28). Ka õigust kohtulikule kaitsele on toetatud nii § 15 lg-le 1 eraldi, § 15 lg-le 1 ja §-le 14 nende koostoimes (RKPJKo 20.11.2014, 3-4-1-46-14, p 22) kui ka §-dele 13, 14 ja 15 korraga (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 41). See on õige, et kõik need sätted sisaldavad õigust õiglasele ja tõhusale kaitsele, kuid need peavad silmas erinevaid olukordi ja hea oleks neid eristada.

Paragrahvi 13 lg 1 nõuab põhiõiguste kandja kaitset teiste põhiõiguste kandjate ründe eest (põhiõiguste kolmikmõju, vt § 13 lg 1 komm). Seetõttu tuleb nõustuda ettepanekuga loobuda viitest §-le 13, kui tegemist ei ole ühtlasi põhiõiguste kolmikmõju olukorraga (M. Ernits. Põhiseaduse § 14 kommentaar 9. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017). Eristamine toetab õigusteooria ja -praktika järjekindlat kujunemist, jälgitavust, leitavust ja selle kaudu õiguskindlust laiemalt. Mingi menetluse või korra kehtestamine on põhiõiguste kolmikmõju olukorras nõutav, kui teisiti ei ole võimalik leida põhiõiguste kandjate vastandlike õiguste vahel kohast tasakaalu (vt nt RKHKo 22.10.2014, 3-3-1-42-14, p 15; RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p-d 17–18; Riigikohus siin § 13 lg-le 1 ei viita, vaid tugineb §-le 14). Sellise menetluse või korralduse nõutavus ei sõltu siis §-st 14, vaid tuleneb § 13 lg-st 1 endast. Paragrahvi 13 lg 1 sisaldab erilist põhiõigust menetlusele ja korraldusele põhiõiguste kolmikmõju olukorras.

Vaevalt on ka võimalik ette kujutada § 15 lg-st 1 tulenevat põhiõigust pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse või § 24 lg-st 5 tulenevat põhiõigust kaevata enda kohta tehtud kohtuotsuse peale seadusega sätestatud korras edasi kõrgemalseisvale kohtule selliselt, et need ei sisaldaks juba ise nõuet õiglasele ja tõhusale kohtumenetlusele. Seda illustreerib järgmine mõtteharjutus: kui § 14 kehtetuks tunnistataks, siis ei kaoks ju õiglase ja tõhusa kohtumenetluse nõue koos sellega. Õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 41). Selle järeldamiseks ei ole vaja kohaldada § 15 lg 1 ega § 24 lg 5 koostoimes §-ga 14. Paragrahvi 15 lg 1 ja § 24 lg 5 sisaldavad erilist põhiõigust korraldusele ja menetlusele. Täiendavalt §-le 14 tuginemine võiks olla vajalik juhul, kui konkreetses kohtuasjas ei ole probleem vaid kohtule ligipääsus ja sellega seotud kohtumenetluses, vaid puudused tõhusa menetluse tagamisel esinevad sellest laiemalt (nt on puudu ka õiguste tagamiseks vajalik haldusmenetlus enne kohtu poole pöördumist).

Kuna üks põhiõigusnorm võib sisaldada mitut eri liiki põhiõigust, siis võib soorituspõhiõigust sisaldada ka vabaduspõhiõigusena sõnastatud norm. Seetõttu võivad ka muud põhiõigusnormid peale eelnimetatute sisaldada erilist põhiõigust menetlusele ja korraldusele. Näiteks on seda järeldatud § 44 lg 3 esimese lause suhtes (see annab Eesti kodanikule õiguse seaduses sätestatud korras tutvuda tema kohta riigiasutustes ja KOV-des ning riigi ja KOV arhiivides hoitavate andmetega) tulenevalt sõnadest „seaduses sätestatud korras“ (RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, p 52; §-de 26, 33 ja 43 põhjal sarnaselt RKPJKo 04.11.1993, III-4/A-4/93).

Veel võiks §-le 14 tugineda olukorras, kus iseenesest on teise põhiõigusnormiga kaitstav saavutatud, kuid tee selleni menetluslikult konarlik ja põhiõiguse kandjat põhjendamatult koormav. Näiteks on §-le 14 viidatud nõudes, et avalik võim tagaks § 28 lg-st 2 tuleneva õiguse riigi abile puuduse korral (nagu RKPJKo 05.05.2020, 5-20-1/15, p 36). Paragrahvi 28 lg 2 on omaette soorituspõhiõiguse alaliik – sotsiaalne põhiõigus. Isikul on pelgalt selle põhjal nõue abile puuduse korral. Teiseks nimetab § 28 lg 2 põhiõiguse adressaadina riiki. Kui „riiki“ tuleb siin mõista laiemalt nii riiki kui KOV hõlmavas tähenduses (analoogselt mõistega „riigivõim“ üldiselt omistatavale tähendusele § 3 lg-s 1), siis puudub vajadus täiendavalt §-le 14 viitamiseks. Kui „riiki“ tuleb siin mõista kitsamas, sh KOV-st eristamise tähenduses, siis peaks § 28 lg 2 käsitama erinormina § 14 suhtes. Paragrahvile 14 viitamine selles kohtuasjas olnuks aga kohane juhul, kui Riigikohus oleks asunud hindama, kas sotsiaalkaitsesüsteem tervikuna, kuigi see iseenesest tagas Riigikohtu hinnangul piisava abi kõigi meetmete koostoimes (samas, p-d 34 ja 35), vastab üldisele põhiõigusele menetlusele ja korraldusele seda arvestades, et jagab sotsiaalse miinimumi saavutamise paljude erinevate toetuste ja meetmete vahel (samas, p 34), milles orienteerumine võib olla abivajaja jaoks keeruline ja vaevanõudev. Riigikohus ei asunud aga selles küsimuses seisukohta kujundama. Pealegi peaks ka § 28 lg 2 eraldi olema käsitatav erilise põhiõigusena menetlusele ja korraldusele, mille eesmärk oleks takistada sotsiaalabi vajava inimese liigset menetluslikku koormamist.

See tekitab aga küsimuse, kas § 14 on üldse üldise põhiõigusena menetlusele ja korraldusele tõlgendada vaja, kui menetluse ja korralduse miinimumnõuded on põhimõtteliselt tuletatavad ka igast teisest põhiõigusnormist endast (arvestades ka PS §-ga 10 ja § 19 lg-ga 1, mis võimaldavad põhimõtteliselt katta kõik eluvaldkonnad). Paragrahv 14 üldise põhiõigusena menetlusele ja korraldusele tõlgendamine on siiski hea vähemalt selleks, et vältida vaidlust iga üksiku põhiõigusnormi üle küsimuses, kas sellest ka tuleneb eriline põhiõigus menetlusele ja korraldusele (sisuliselt muudab § 14 sellisena tagajärjetuks järelduse, et see teine põhiõigusnorm ise menetlust ja korraldust ei taga). Paragrahvile 14 võib seega täiendavalt viidata, kuid parem oleks sealjuures loobuda määratlusest „koostoimes“. Viimase aja Riigikohtu praktika paistabki olevat seda teed läinud (vt nt RKÜKo 21.06.2019 5-18-5/17, p 47 jj; selle p 48 lõpus viidatakse samas ka varasemale lahendile, kus PS § 26 kohaldati PS §-ga 14 koostoimes).

Keeruline on § 14 eristamine ka õigusselguse põhimõttest (vt § 10 ja § 13 lg 2 komm-d) olukorras, kus on küsimus menetluse või korralduse normide (süsteemi) selguses (vt sellise olukorra näitena RKTKm 19.02.2014, 3-2-1-155-13, p 67). Sel juhul on põhimõtteliselt võimalik normide PS-le vastavuse kontrolli toetada nii õigusselguse põhimõttele kui ka üldisele põhiõigusele menetlusele ja korraldusele. Näiteks saaks tugineda õigusselguse põhimõttele siis, kui üldise põhiõiguse menetlusele ja korraldusele miinimumnõuetele vastav regulatsioon oleks küll normidest tõlgendamise teel tuletatav, aga see ei oleks normi adressaatidele seaduse teksti põhjal piisavalt äratuntav (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31; RKPJKo 05.10.2000, 3-4-1-8-00, p 13). Paragrahvile 14 võiks kontrolli toetada siis, kui menetlus ja korraldus ei olegi reguleeritud. Samas oleks selline vahetegu pigem kunstlik, sest tõlgendamisvõimalustel ei ole absoluutseid piire. Niisiis võiks § 14 alla paigutada ka kõik juhud, kus tekib küsimus menetlust ja korraldust reguleerivate normide (süsteemi) piisavas selguses (vt nt RKTKm 19.02.2014, 3-2-1-155-13, p-d 67 ja 69).

Paragrahv 14 täiendab §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet võimuvolituste funktsionaalse jaotusega. PS ei nõua sealjuures, et §-s 14 nimetatud funktsioonide jaotus jookseks rangelt mööda §-s 4 nimetatud institutsioonide piire. Võimuvolituste paigutamisel üle institutsioonide piiride võivad aga siiski olla põhiseaduslikud takistused.

Näiteks ei tulene seadusandliku võimu kuulumisest Riigikogule (§ 59), et ükski teine institutsioon ei või üldse tegeleda materiaalses tähenduses seadusandlusega ehk anda üldiselt siduvaid eeskirju (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p-d 48–51), kusjuures see institutsioon ei pea olema isegi PS-s nimetatud (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 51; vt ka riigikohtunike eriarvamuse p 9). Samas seab PS õigusloome volituste üleandmisele siiski teatud piirid (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p-d 51–54; vt ka § 3 lg 1 komm).

Küsitav on, kas funktsionaalse võimude lahususe põhimõttest (või ka §-st 86, mille kohaselt täidesaatev riigivõim kuulub Vabariigi Valitsusele) tuleneb teiselt poolt ka täidesaatva võimu tuumikvaldkonna kaitse Riigikogu sekkumise eest. Näiteks Saksa konstitutsiooniõiguses leidub õigusteoreetilisi käsitlusi, mille kohaselt täitevvõimul peab olema parlamendi poolt puutumatu initsiatiivi-, konsulteerimis- ja toimimisala (T. Hebeler, J. Schulz. Prüfungswissen zum Untersuchungsausschussrecht. – JuS 2010, nr 11, lk 972). Parlamentaarses riigis ei saa pelgalt võimude lahususe üldisest põhimõttest siiski tuletada täidesaatva võimu mingit üldist tuumikvaldkonda, mis oleks kaitstud Riigikogu sekkumise eest (teisiti on see juhul, kui PS-s on täpne erinorm, vt nt RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, osa V; RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96, osa III). Näiteks on üks tüüpiline täidesaatva võimu funktsioon konkreetsete eluliste olukordade lahendamine. Konkreetse olukorra lahendamist ei ole võimalik täielikult välistada ka Riigikogu tegevuses, kas või juba seetõttu, et § 65 näeb ette Riigikogu poolt ka mitmete üksikjuhtumite lahendamise pädevuse (selle paragrahvi p 1 toob selgelt seaduste vastuvõtmise kõrval välja ka otsuste tegemise pädevuse). Põhiseaduslikud takistused Riigikogu poolt otsuse tegemisele võivad siiski tuleneda hoopis teistest PS sätetest. Näiteks võib § 3 lg 1 ja § 12 lg 1 põhjal järeldada, et Riigikogu ei või lahendada otsusega põhiõiguste kandjat puudutavat üksikjuhtu, kui selles olukorras võrdse kohtlemise tagamiseks teistel sarnastel juhtumitel on vältimatult vajalik, et enne otsuse tegemist oleks seadusega kehtestatud üldine regulatsioon (siis kohaldub seaduse normis ettenähtud õiguslik tagajärg ühtmoodi kõigil selle normi abstraktse faktilise koosseisu alla minevatel juhtumitel).

Õigusemõistmise funktsioonideks on klassikaliselt olnud õigeks- või süüdimõistmine, eraisikute vaheliste vaidluste ning eraisiku poolt täidesaatva võimu peale esitatud kaebuste lahendamine, uuemal ajal ka põhiseaduslikkuse järelevalve normikontrollina. Õigusemõistmise funktsiooni andmisel kohtust väljapoole tuleb olla väga tagasihoidlik, sest õigusemõistmise teostamine kõigi sõltumatuse tagamiseks PS §-des 147, 150 ja 153 nõutud garantiidega kohtuniku poolt on õigusriigis üks olulisemaid nõudeid. Kui sisuliselt õigusemõistmiseks olevaid funktsioone siiski kohtust väljapoole anda (nagu nt väärteomenetluses kohtueelne menetlus), siis tuleb tagada tehtud otsuste suhtes kohtusse pöördumise võimalus. Sealjuures ei saa Riigikogu asendada halduskohut (esimese astme kohtuna) haldusorganiga (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 33). Kohtueelse menetluse kohustuslikuks tegemisel tuleb jälgida, et tulemuseks ei oleks ebatõhus menetlus isiku õiguste kaitseks (RKHKm 06.02.2019, 3-17-1151/92, p 6).

Õigusemõistmise funktsiooni üleandmise piiridega tuleb arvestada ka kohtu kui institutsiooni sees pädevusi andes. Paragrahvi 146 mõtteks koostoimes §-des 147, 150 ja 153 sisalduvate kohtuniku sõltumatuse tagatistega on kindlustada, et õigust mõistaks kohtus ainult isik, kelle puhul on täidetud need sõltumatuse tagatised. Teisisõnu ei või õigusemõistmist kohtus anda iseseisvaks teostamiseks kellelegi, kes ei ole kohtunik (RKÜKo 02.10.2018, 2-17-10423/20, p 36; RKÜKo 04.02.2014, 3-4-1-29-13, p 44.2 jj – eriarvamusele jäänud kohtunikud leidsid, et § 146 nõuded on täidetud, kui kohtunikuks mitteoleva kohtuametniku otsustuse õiguspärasus on allutatud kohtuniku kontrollile). Samas on kohtutele antud üle ka mõned täidesaatva võimu pädevused, nt registrite pidamine. Seda arvestades on kohtunike ja kohtunikeks mitteolevate kohtuametnike pädevuse jaotamise lubatud piiride määratlemine keeruline. Iseenesest ei ole õigusemõistmiseks mitteoleva funktsiooni kohtuametnikule üleandmine §-ga 146 vastuolus (RKÜKo 02.10.2018, 2-17-10423/20, p 36; RKÜKo 04.02.2014, 3-4-1-29-13, p 48), kuid silmas tuleb pidada ka seda, et teatud täidesaatva võimu funktsioonid on kohtutele antud üle just nende teostamise sõltumatust silmas pidades. Seega võib küsida, kas üleandmise eesmärk on saavutatud, kui seda funktsiooni täidab kohtuametnik. Võrdleva konstitutsiooniõiguse argumendina võib välja tuua, et Austrias eelnes kohtuametnikele teatud ulatuses iseseisva otsustusõiguse andmisele PS vastav täiendamine (vt art 87a).

Üleüldiselt tuleb avaliku võimu funktsioonide jaotamisel silmas pidada, et ühelegi põhiseaduslikule institutsioonile ei või panna ülesandeid, mis ei ole seotud selle institutsiooni põhitegevusega ja mis võivad põhiülesannete täitmist raskendada, ning lisaülesande panekul tuleb arvestada põhiseaduse eesmärki piirata rahva kaitseks avaliku võimu teostamist, seega peab sellel olema kaalukas põhjus (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 43 jj).