EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Õiguskantsler on ametkonna ainuisikuline juht. PS alusel on õiguskantsleril kantselei juhtimisel samad õigused, mis seadusega on antud ministrile ministeeriumi juhtimisel. Seadusandja ei saa ministri pädevust ministeeriumi juhina reguleerides siiski seada õiguskantslerile piiranguid, mis on vastuolus tema sõltumatusega. Õiguskantsleri tegevus kantselei juhina on sätestatud ka ÕKS §-s 36, mille kohaselt kinnitab õiguskantsler kantselei juhina nt kantselei põhimääruse, struktuuri jms sisedokumendid. Õiguskantsleri Kantselei koosseisus on lisaks õiguskantslerile kaks õiguskantsleri asetäitja-nõunikku, kantselei direktor, osakonnajuhatajad-nõunikud, vanemnõunikud, nõunikud, nooremnõunikud ja teised kantselei teenistujad. Õiguskantsleri institutsiooni sõltumatuse võimestamiseks näeb ÕKS ette nõunike ja asetäitja-nõunike tegevuspiirangud, mis on rangemad kui nn tavaametnikel (nt erakonda kuulumise keeld). Kui 1993. a lõpus pärast institutsiooni taasasutamist töötas kantseleis 16 teenistujat, siis nüüdseks on see arv mitmekordistunud. Tagamaks õiguskantsleri organisatsioonilise ja finantsilise sõltumatuse tõhus kaitse, tuleks ÕKS 5. ptk Õiguskantsleri Kantselei juhtimise regulatsiooni kriitiliselt hinnata ning vähendada liialt detailseid ettekirjutusi, nt ametinimetustele, sisedokumentidele jms.

Õiguskantsleri ülesannete täitmine läheb õiguskantsleri asetäitja-nõunikule üle juhul, kui õiguskantsler ei saa oma ametiülesandeid ajutiselt täita, ning ka juhul, kui õiguskantsleri volitused on lõppenud ja uus õiguskantsler ei ole veel ametisse astunud. Õiguskantsleri asetäitja-nõuniku positsioon on Eesti õiguskorras ainulaadne. ÕKS § 37 lg 1 kohaselt nimetab Riigikogu õiguskantsleri ettepanekul ametisse kaks õiguskantsleri asetäitja-nõunikku. Riigikogupoolne ametisse nimetamine on oluline institutsiooni sõltumatuse garantii. Lisaks saab õiguskantsler end vajadusel menetlusest asetäitja-nõuniku kasuks taandada kahjustamata institutsiooni erapooletust ja autoriteeti.

Kuigi põhiseadus õiguskantsleri asetäitja-nõunikuga seonduvat ei reguleeri, on tema ametist tagandamise, volituste lõppemise, julgeolekukontrolli ja riigisaladusele juurdepääsu ning sõltumatust tagavate tegevuspiirangute regulatsioonid ÕKS alusel pea samad mis õiguskantsleri kui põhiseadusliku institutsiooni kandja enda puhul. See on õigustatud tulenevalt eelviidatud õiguskantsleri asendamise kohustusest, st asetäitja-nõuniku ametikohale kandideerivale ja selles ametis olevale isikule nõuete kehtestamisel saab ja tuleb seadusandjal lähtuda sellest, et asetäitjal tuleb teatud olukordades õiguskantslerit asendada. Erinevalt õiguskantslerist ei määra seadus õiguskantsleri asetäitja-nõuniku ametiaja kestust, kuid ÕKS § 37 lg 3 p 3 järgi vabastatakse asetäitja-nõunik ametist uue õiguskantsleri poolt esitatud uue õiguskantsleri asetäitja-nõuniku ametisse astumise päevast. Nimetatud sätet üksnes grammatiliselt tõlgendades võib näida, et õiguskantsleri asetäitjat-nõunikku ei saa selle sätte alusel ametist vabastada enne, kui Riigikogu on nimetanud ametisse uue õiguskantsleri, välistades seega näiteks ametist vabastamise usalduse kaotuse või vastastikuse sobimatuse tõttu. Sisuliselt on aga selle sätte mõte vastupidine, andes õiguskantslerile oma asetäitjate valikul vabad käed.

ÕKS § 36 lg 3 järgi otsustab kantselei teenistujatele allkirjaõiguse andmise ja selle ulatuse õiguskantsler. Oluline on silmas pidada ka ÕKS § 20 lg 2, mille kohaselt võib õiguskantsler volitada ÕKS IV peatükis „Järelevalve põhiõiguste ja -vabaduste järgimise üle“ ettenähtud toiminguid sooritama õiguskantsleri asetäitja-nõuniku või nõuniku. Ka võib õiguskantsler määrata mõne kitsama põhiõiguste valdkonna kontrollimisega tegelema kindla nõuniku (ÕKS § 38 lg 5) ning määrata nõunikke n-ö kohapeale maakondadesse (ÕKS § 38 lg 6; praktikas on olnud esindusi Tartus, Ida-Virumaal ja Pärnus). Tulenevalt eeltoodust võib küsida, kui suures ulatuses tohib õiguskantsler delegeerida talle põhiseadusest ja seadusest tulenevaid pädevusi oma nõunikele. Selge on, et õiguskantsleri menetlustoiminguid (nt kontrollkäike) võivad õiguskantsleri volitusel teha ka õiguskantsleri nõunikud iseseisvalt ning järelevalvealustel asutustel tekib koostöökohustus seeläbi otse õiguskantsleri nõunike ees. Teisalt tuleb silmas pidada õiguskantsleri ja eriti ombudsmani institutsiooni monokraatlikku iseloomu, mistõttu liigne pädevuste delegeerimine võib lõppkokkuvõttes hakata kahjustama institutsiooni autoriteeti. Suhteliselt ulatusliku delegeerimise kasuks räägib aga asetäitja-nõunike ametisse nimetamine Riigikogu poolt. Praktikas on õiguskantsleri volituste osaline delegeerimine aset leidnud – nii on delegeeritud teatud nõunike pädevusse menetluse alustamisest keeldumisi ja avalduste läbi vaatamata jätmisi puudutavate vastuste allkirjastamine, samuti osa menetlustoiminguid (nagu teabe nõudmine järelevalvealuselt asutuselt).

PS § 141 lg-s 2 sätestatud õiguskantsleri sõnaõigus Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungitel võimaldab õiguskantsleril kontrollida õigustloovate aktide põhiseaduslikkust eelkontrolli vormis. Õiguskantsleri sõnaõigusele ei ole PS-s piiranguid seatud.

ÕKS § 2 lg-st 2 johtuvalt on õiguskantsleril elektrooniline juurdepääs kõigile Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungite materjalidele. Sellega tagatakse õiguskantsleri teavitamine õigustloovate aktide vastuvõtmisest ja õigusloomeprotsessist tervikuna. Õiguskantsler on hoidunud olulise põhjuseta õigusloomeprotsessi siiski sekkumast. Oma sõnaõigust on õiguskantsler kasutanud Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu komisjonide istungitel sisuliselt konsultatiivse iseloomuga eelkontrolli käigus eesmärgiga hoida ära seaduseelnõu või määruse vastuolu PS-ga või määruse vastuolu seadusega. Juriidilist nõu on ta andnud eriti keerulistes isikute põhiõigustesse ja -vabadustesse puutuvates küsimustes.

Sõnaõigust Riigikogus ja selle komisjonides on õiguskantsler senise praktika kohaselt kasutanud, esinedes Riigikogus ettekandega, kui arutamisel on tema ettepanek viia seadus või otsus kooskõlla põhiseaduse või seadusega, samuti juhul, kui õiguskantsler on teinud Riigikogule ettekande seaduste muutmise, uute seaduste vastuvõtmise ja riigiasutuste töö kohta. Heaks tavaks on kujunenud ka õiguskantsleri või tema nõunike sõnaõigusega osavõtt neist Riigikogu komisjonide istungitest, kus arutatakse põhiseaduslikkuse järelevalve ning isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiramise seisukohast eriti olulisi eelnõusid. Õiguskantsleri sõnaõiguse kasutamine Riigikogus on mõeldav ka selleks, et teha kokkuvõte mingi ulatusliku sisulise analüüsi tulemustest või esitada tähtsas riigielu küsimuses tehtud uurimisaruanne või muu raport, mis teadvustab probleemi või mis nõuab analüüsi tulemusena Riigikogu otsustusi.

Vastavalt PS §-le 74 ning ÕKS §-le 3 vastab õiguskantsler suuliselt ka Riigikogu liikmete arupärimistele. RKKTS § 139 lg 1 kohaselt peab arupärimine puudutama õiguskantsleri võimkonda reguleerivate õigusaktide täitmist. Lisaks arupärimistele peab õiguskantsler RKKTS § 147 lg 1 järgi vastama ka tema võimkonda kuuluva üksikküsimuse kohta teabe saamiseks esitatud Riigikogu liikmete kirjalikele küsimustele. Kirjaliku küsimuse ja arupärimise instituudi raames on põhjendatud õiguskantslerile esmajoones selliste küsimuste esitamine, mis seonduvad õiguskantsleri tegevuse ja ametkonna juhtimisega. Arupärimise ja kirjaliku küsimuse instituudi eesmärk ei ole saada vastus teemal, millega õiguskantsleril varasem kokkupuude puudub. Seda põhjusel, et nii õigustloova akti põhiseaduspärasuse kui ka ombudsmani menetluse raames haldusaktide ja toimingute kiiranalüüs vastamiseks arupärimisele ja kirjalikule küsimusele vastamiseks ettenähtud lühikese tähtaja jooksul ei võimalda üldjuhul selgitada välja kõiki asja lahendamiseks vajalikke asjaolusid ega kuulata ära osapoolte seisukohti.

Õiguskantslerile seatud ootuses teha üheaegselt nii efektiivset eelkontrolli kui ka sõltumatut järelevalvet on kindlasti sisemine vastuolu. Kuigi eelkontrolli funktsiooni täitmine võimaldab muuta põhiseadusvastast eelnõu enne selle vastuvõtmist, on nii võimude lahususe põhimõtet kui ka õiguskantsleri kantselei piiratud ressursse arvestades vajalik silmas pidada, et eelkontroll on siiski vaid täiendav võimalus tagada seaduste ja määruste õiguspärasus. Eelkontrolli käigus keskendub õiguskantsler vaid eelnõu ilmselgelt põhiseadusega vastuolus olevatele sätetele. Ka tuleb arvestada, et õiguskantsleri eelkontrolli vormi tõttu on õiguslik analüüs ajaliselt piiratud. Õiguskantsler ei ole oma eelkontrolli käigus antud hinnangutega seotud määral, mis takistaks tal oma seisukohta hiljem muuta konkreetsete kaasuste lahendamisel. Samuti ei saa õiguskantsler võtta sisuliselt seadusandliku võimu funktsiooni ega kirjutada Riigikogule või Vabariigi Valitsusele ette põhiseaduspäraste normide sisu. Vastasel korral riivataks oluliselt nii võimude lahususe ja tasakaalustatuse printsiipi kui ka õiguskantsleri sõltumatust põhiseaduslikkuse järelevalvel. Õiguskantsleri tegevus õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse hindamisel toimub eeskätt ikkagi järelkontrolli vormis.