EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Õiguse haridusele näeb ette inimõiguste ülddeklaratsiooni art 26. Põhjalikud reeglid haridusega seoses on sätestatud ka MSKÕP art-tes 13 ja 14, lapse õiguste konventsiooni art-tes 28 ja 29 (viiteid haridusele sisaldub ka teistes artiklites, nt art-s 23 seoses puudega lapse erivajadustega), puuetega inimeste õiguste konventsiooni art-s 24, PTESH art-s 17 (art 10 käsitleb lisaks õigust kutseõppele), EIÕK 1. lisaprotokolli art-s 2 ning ELPH art-s 14. Haridust käsitleb ka EL toimimise lepingu XII jaotis. Eesti ei ole ratifitseerinud UNESCO 1960. a konventsiooni diskrimineerimise vältimise kohta hariduses.

Kõik varasemad Eesti PS-d on sisaldanud haridusega seotud norme, sätestades samamoodi nagu kehtivas PS-s näiteks koolikohustuse, õiguse tasuta haridusele, vähemusrahvuste õiguse saada emakeelset haridust (vt toonase regulatsiooni ja kohtupraktika kohta nt K. Rebane. Vähemusrahvuste õiguste kohtulik kaitse Riigikohtu administratiivosakonna praktikas 1920–1940. Magistritöö. Tartu 2019, lk 39–86) ning riigi järelevalvekohustuse. PS § 37 lg-s 3 sätestatud vanemate õigus määrata lastele antava hariduse sisu varasemates PS-des ei sisaldunud.

Riigi kohustus korraldada kutseõpet on sätestatud kehtiva PS § 29 lg-s 3 (vt § 29 komm-d). Haridusega on seotud ka PS § 20 lg 2 p 4, mis sätestab mh, et vabaduse võib võtta ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras alaealise üle kasvatusliku järelevalve sisseseadmiseks. Viidatud sätte eeskujuks olev EIÕK art 5 lg 1 p d näeb sõnaselgelt ette võimaluse alaealise kinnipidamiseks hariduslikuks järelevalveks (vt mõiste „hariduslik järelevalve“ kohta EIKo 47152/06, Blokhin vs. Venemaa, 23.03.2016). PS § 38 käsitleb teaduse vabadust ning ülikoolide ja teadusasutuste autonoomiat. PS § 130 lubab erakorralise või sõjaseisukorra ajal riigi julgeoleku ja avaliku korra huvides seadusega ettenähtud juhtudel ja korras piirata õigust haridusele. Kommenteeritaval paragrahvil võib olla puutumus ka eelloetlemata PS normidega, mis seonduvad riigi ja KOV ülesannete eristamise, puuetega inimeste kaitsega, laste õigustega jms.

Haridus on üks olulisemaid moodsa riigi avalikke teenuseid (EIKo 5335/05, Ponomaryovi vs. Bulgaaria, 21.06.2011, p 55). Õigus haridusele on ise nii põhiõigus kui ka samal ajal n-ö võimestava õigusena eeldus mitmete teiste põhiõiguste teostamisele, olles seeläbi fundamentaalse tähendusega (majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste komitee üldine kommentaar nr 13 „Õigus haridusele“, p 1; EIKo 44774/98, Leyla Şahin vs. Türgi, 10.11.2005, p 137; EIKo 16032/07, Velyo Velev vs. Bulgaaria, 27.05.2014, p 33). Õigus haridusele on nii negatiivne õigus (avaliku võimu kohustus hoiduda sekkumast) kui ka positiivne õigus, eeldades avaliku võimu tegevusi õiguse tagamisel.

Haridusel on nii ühiskondlik kui ka individualistlik külg: ühelt poolt on kehtestatud koolikohustus (hariduse ühiskondlik aspekt), kuid teisalt on inimesel õigus saada (vähemasti kohustuslikus ulatuses) tasuta haridust (hariduse individualistlik aspekt).

Hariduse ühiskondlik aspekt väljendub riigi huvis haritud elanikkonna järele, mis tagaks demokraatia, ühiskonna (majandusliku jne) edendamise ning riigi elanikkonna homogeense väärtussüsteemi. Seejuures tuleb õppekavasse lülitatud teavet või teadmist edasi anda doktrinarismi vältivalt ning „objektiivsel, kriitilisel ja pluralistlikul viisil“ (nt EIKo 15472/07, Folgerø jt vs. Norra, 29.06.2007, p 84). Viimati öeldu hõlmab lisaks õppe sisule ka kooli keskkonna kujundamist, nt ususümbolite kasutamist õppehoones, usulistest veendumustest lähtuva koolitoidu pakkumise õigust või kohustust jms. Tagatud peab olema südametunnistuse-, usu- ja mõttevabadus (PS § 40 lg 1) – õpilase õigus uskuda või mitte uskuda (EIKo 30814/06, Lautsi jt vs. Itaalia, 18.03.2011, p 78). EIK-l on korduvalt tulnud tegeleda küsimusega, kas teatud õppeaine, -meetod, -keskkond vms on hariduse andmisel kooskõlas eeltoodud kriteeriumiga „objektiivsel, kriitilisel ja pluralistlikul viisil“ ning austab õpilase religioosseid ja filosoofilisi veendumusi, nt kohustuslik usuõpe ja sellest erandi saamise võimalused (EIKo 15472/07, Folgerø jt vs. Norra, 29.06.2007; EIKo 21163/11, Mansur Yalçın jt vs. Türgi, 16.09.2014; EIKo 4762/18 ja 6140/18, Papageorgiou jt vs. Kreeka, 31.10.2019), kohustuslik seksuaalharidus (EIKo 5095/71, 5920/72 ja 5926/72, Kjeldsen jt vs. Taani, 07.12.1976; EIKo 22338/15, A. R. ja L. R. vs. Šveits, 19.12.2017), kohustuslik osalemine paraadil (EIKo 21787/93, Valsamis vs. Kreeka, 28.12.1996), kehaline karistamine (EIKo 7511/76 ja 7743/76, Campbell ja Cosans vs. Ühendkuningriik, 25.02.1982), pearäti kandmise lubatavus (EIKo 44774/98, Leyla Şahin vs. Türgi, 10.11.2005), religioossed sümbolid klassiruumide seintel (EIKo 30814/06, Lautsi jt vs. Itaalia, 18.03.2011), moslemitüdruku kohustus osaleda koos poistega ühises ujumistunnis (EIKo 29086/12, Osmanoğlu ja Kocabaş vs. Šveits, 10.01.2017) jms.

Hariduse individualistlik aspekt väljendub isiku õiguses end arendada, et seeläbi saada ise kasu omandatud haridusest.

Haridus PS § 37 tähenduses hõlmab kõik haridustasemed, s.o nii alus- (s.o koolieelsed lasteasutused), põhi- (s.o põhikoolid), kesk- (s.o gümnaasiumid ja kutseõppeasutused) kui ka kõrghariduse (s.o ülikoolid ja rakenduskõrgkoolid), samuti on hõlmatud kutse- ja huviharidus. Sõltuvalt hariduse tasemest erinevad siiski isiku õiguse haridusele ulatus ja sellele korrespondeeruvad avaliku võimu positiivsed tegutsemiskohustused. Üldjuhul (erandiks koolieelsed lasteasutused): mida kõrgem haridustase, seda suuremad on lubatavad piirangud ja seda väiksemad avaliku võimu kohustused. Siiski tuleb silmas pidada ühiskonna arenguid. Nii on ka EIK möönnud, et riikide arenemisel „teadmistepõhise“ ühiskonna suunas muutub haridus (sh kesk- ja kõrgharidus) üha tähtsamaks – üksnes baasteadmiste omandamisvõimalus on takistuseks isiksuse ja professionaalsele arengule ning mõjutab oluliselt indiviidide heaolu (EIKo 5335/05, Ponomaryovi vs. Bulgaaria, 21.06.2011, p 57). Mõistagi peavad mis tahes õiguse haridusele piirangud olema kantud legitiimsest eesmärgist ning proportsionaalsed.

Hariduse omandamise õigust on lubatud piirata, eelkõige haridussüsteemi efektiivse toimimise ning riigi arengu tagamiseks. Riik võib teha valiku, eriti hariduse kõrgematel astmetel, kellele võimaldada asuda õppima mingis kindlas õppeasutuses. Kutsekool või ülikool ei ole kohustatud vastu võtma kõiki soovijaid, kui see seaks ohtu kvaliteetse hariduse andmise. Samuti ei ole riik kohustatud võimaldama lõputut hariduse omandamist. Näiteks on riigil õigus üliõpilane tasuta õppekohalt eksmatrikuleerida, kui ta nominaalaja jooksul ei suuda õpinguid lõpetada. Finantskaalutlused ning ülikooli efektiivse funktsioneerimise vajadus võivad olla piisavaks õigustuseks. EIK praktika kohaselt on lubatud üliõpilase eksmatrikuleerimine ülikoolist petmise tõttu isegi juhul, kui üliõpilane kaotab sellega võimaluse uuesti ülikooliharidust omandama asuda (EIKo 24515/94, Sulak vs. Türgi, 17.01.1996).

PS § 37 lg 1 esimene lause näeb ette igaühe õiguse haridusele, s.o õigustatud subjektiks olemine ei sõltu inimese rahvusest, soost, kodakondsusest vms. Mitmetes riikides (sh Euroopas) on siiski kehtestatud erireegleid sõltuvalt õpilase kodakondsusest või riigis viibimise seaduslikust alusest, nähes ette näiteks välismaalaste kohustuse tasuda omandatava hariduse eest. USA Ülemkohus jõudis 1982. a järeldusele, et ebaseaduslikult riigis viibivate välismaalaste kohustus maksta õppemaksu on vastuolus konstitutsiooni 14. parandusega, s.o võrdse kohtlemise klausliga (Plylervs. Doe (457 U.S. 202)). EIK on möönnud, et haridus on kallis avalik teenus, mistõttu põhimõtteliselt on mõeldav hariduse kui avaliku teenuse eest tasu võtta inimestelt, kes ei ole panustanud maksude ja/või töötasu kaudu riigi sotsiaalsüsteemi (nagu välismaalaste puhul on sageli tegu). Siiski on kohus hoidunud abstraktselt seisukoha võtmisest, millal on selline erinev kohtlemine kooskõlas EIÕK-ga. Konkreetset situatsiooni analüüsides ja kõiki asjaolusid arvesse võttes (avaldajad ei sisenenud riiki ebaseaduslikult, nad tegid endast kõik, et oma viibimist seadustada, nad rääkisid vabalt bulgaaria keelt jne) leidis EIK, et Bulgaaria eksis EIÕK vastu, nõudes avaldajatelt keskhariduse omandamise eest tasu (vt EIKo 5335/05, Ponomaryovi vs. Bulgaaria, 21.06.2011).

EL õigusega on kehtestatud teatud reeglid teise liikmesriigi territooriumil töötava EL kodaniku laste hariduse omandamisele (määrus nr 492/2011 5. aprillist 2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires) ning õpingute ja koolitusega seotud sätteid sisaldab ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38/EÜ 29. aprillist 2009, mis käsitleb EL kodanike ja nende perekonnaliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, ja nõukogu direktiiv 2003/109/EÜ 25. novembrist 2003 pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta. Kuigi EL pädevus hariduse valdkonnas on piiratud, on küllaltki ulatuslikult sekkutud liikmesriikide tegemistesse kõnealuses valdkonnas. Kohtupraktikas on käsitletud juurdepääsu haridusele nii füüsilises mõttes, st seoses õigusega elada sihtliikmesriigis (nt EKo 293/83, Gravier vs. Ville de Liège, 13.02.1985; EKo C-413/99, Baumbast ja R., 17.09.2002; EKo C-480/08, Teixeira, 23.02.2010), kui ka majanduslikus mõttes, nt seonduvalt õigusega sotsiaaltoetustele või sisseastumis- vms tasu maksmisega (nt EKo 152/82, Forcheri vs. Belgia riik, 13.07.1983; EKo C-679/16 A, 25.07.2018; vrd EKo C-158/07, Förster, 18.11.2008). Mõistagi on seejuures tuginetud olulises osas võrdse kohtlemise argumendile (nt EKo C-73/08, Bressol, 13.04.2010 jt). Õigus haridusele on ka üks neist valdkondadest, kus tuleb lähtuda võrdse kohtlemise direktiivist 2000/43/EÜ (vt nt EKo C-457/17, Maniero, 15.11.2018), ning kooli ja õpilase vaheline leping võib langeda tarbijalepingute direktiivi 93/13/EMÜ kohaldamisalasse (EKo C-147/16, Karel de Grote, 17.05.2018). Kindlasti tuleb meeles pidada, et EL õiguses on terminil „haridus“ autonoomne liikmesriigi õigusest sõltumatu sisu (käibemaksu näitel nt EKo C-449/17, A & G Fahrschul-Akademie, 14.03.2019).

Õigus haridusele on igaühel, sõltumata tema erivajadustest (vt ka nt vastuvõetamatuse kohta EIKo 77023/12,  Ozan Barış Sanlisoy vs. Türgi, 08.11.2016). Tänapäeva haridusõigus lähtub kaasava hariduse põhimõttest, s.o erivajadustega lapsed peaksid ideaalis õppima koos nn tavalastega (vt Puuetega inimeste õiguste komitee üldine kommentaar nr 4 (2016) õigusest kaasavale haridusele, 25.11.2016; RKPJKo 31.03.2017, 3-4-1-16-16, p 24). Tegelikuks rakendumiseks eeldab see aga olulisi riigi positiivseid samme alates õpetajate väljaõppest ja piisavast arvust, lõpetades ruumide füüsilise kohandamise ja meditsiiniteenuste vajalikul määral kättesaadavusega koolis. Et määrata riigi kohustuste ulatus kaasava hariduse põhimõtte rakendamisel, saab lähtekohana kasutada puuetega inimeste õiguste konventsioonis sätestatut, nt art-s 2 nimetatud „mõistliku abinõu“ kriteerium, art 9 juurdepääsetavus (vt ka EIKo 77023/12,  Ozan Barış Sanlisoy vs. Türgi, 08.11.2016, p 60; EIKo 23065/12, Enver Şahin vs. Türgi, 30.01.2018, p 60 ja eriarvamus; EIKo 289/14, Stoian vs. Rumeenia, 25.06.2019, p 102; vt ka EIKo 2282/17, Dupin vs. Prantsusmaa, 18.12.2018). Kui puudub objektiivne ja mõistlik põhjus mitte lubada puudega inimest õppetööle, vaatamata edukalt sooritatud sisseastumiseksamitele, on tegemist tema diskrimineerimisega (EIKo 51500/08, Çam vs. Türgi, 23.02.2016).

Õigus haridusele on kahtlemata ka kinnistes asutustes viibivatel inimestel (vt nt Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitus REC(2006)2 Euroopa vanglareeglistik, p 28.1 jj; ÜRO standard miinimumreeglid kinnipeetavate kohtlemiseks (Nelson Mandela reeglid), p 104). Alaealistel säilib vaatamata kinnises asutuses viibimisele koolikohustus (vt PGS § 9). Vanglas viibiva täiskasvanud süüdimõistetu võimalus alustada või jätkata õpinguid sõltub selle kajastamisest tema individuaalses täitmiskavas (vaidlustatavuse kohta vt RKHKo 3.10.2012, 3-3-1-31-12, p-d 11 ja 12; RKHKo 19.10.2015, 3-3-1-28-15, p 29). EIK on hoidunud riikidele kohustuse panemisest vanglates haridust anda; kui kool on aga loodud, peavad keeldumisalused juurdepääsust haridusele olema eesmärgipärased ja proportsionaalsed (vt EIKo 29343/10, Epistatu vs. Rumeenia, 24.09.2013, p 62 jj; EIKo 16032/07, Velyo Velev vs. Bulgaaria, 27.05.2014, p 34; EIKo 56443/11, Flămînzeanu vs. Rumeenia 19.03.2019, p 37 jj). Haridusõiguse olulisuse tõttu on EIK suhtunud kriitiliselt internetile juurdepääsu piirangutesse vanglates, kui juurdepääs on vajalik haridustee jätkamiseks (vt EIKo 21575/08, Jankovskis vs. Leedu, 17.01.2017; EIKo 47151/06, 13988/07 ja 34750/07, Mehmet Reşit Arslan ja Orhan Bingöl vs. Türgi, 18.06.2019).

Põhiõigusele haridusele peab vastama võimalus seda kohtulikult maksma panna. Kui avalik-õiguslikku õppeasutusse vastuvõtmise ja väljaarvamisega seotud otsuste puhul küsimust kaebeõigusest üldjuhul ei teki (vt täiskasvanud kinnipeetavate kohta komm 13), seondub muude hariduslike otsuste vaidlustamisvõimaluste ja kohtuliku kontrolli ulatusega mitmeid probleeme, näiteks kui tegu on hindamisotsustega või põhiõigus haridusele põrkub ülikooli akadeemilise vabadusega, vt nt ülikooli eksam kui eelhaldusakt (RKHKo 04.03.2013, 3-3-1-68-12), ülikooli õppekorralduseeskiri kui üldkorraldus (RKHKm 14.11.2018, 3-16-2290/23, p 17), hinnatud eksamitöö kui eksaminandi ja hindaja isikuandmeid sisaldav dokument (EKo C-434/16, Nowak, 20.12.2017) jne. Kuigi õigus haridusele ei tähenda õigust konkreetsele õpetajale või õppimisele kindlas koolihoones, võib koolivõrgu kujundamine mõjutada hariduse kvaliteeti, õppekeelt, juurdepääsetavust jms. Seetõttu kohtupraktikas üldjuhul tunnustatakse laste ja/või vanemate kaebeõigust koolide sulgemise vms ümberkorraldamise otsuste vaidlustamisel (nt TlnRnKm 30.01.2020, 3-19-2418; lapse ja vanema kaebeõiguse eristamise kohta vt nt RKHKm 23.02.2016, 3-3-1-66-15, p 13).

PS § 37 lg 1 teine lause näeb ette inimese põhikohustuse õppida: õppimine on kooliealistel lastel seadusega määratud ulatuses kohustuslik. Normis sätestatud seadusereservatsioonist tulenevalt peab seadusandja määrama põhikohustuse sisu, st selle, mis ulatuses on õpe lastele üldhariduskoolis kohustuslik, nii laste vanuse (s.o kooliealisuse) kui ka õppe sisu (s.o õppimise ulatuse) mõttes.

Vanuse kohta sätestab PGS, et koolikohustuslik on Eestis inimene (lisaks Eesti kodanikule välisriigi kodakondsusega või määratlemata kodakondsusega isik, v.a Eesti Vabariiki akrediteeritud välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooni esindaja laps, kelle elukoht on Eestis), kes on saanud enne käimasoleva aasta 1. oktoobrit seitsmeaastaseks, kuni põhihariduse omandamiseni või 17-aastaseks saamiseni (PGS § 9 lg 2; teiste riikide kohta vt nt EIKo 5335/05, Ponomaryovi vs. Bulgaaria, 21.06.2011, p 37). Arvestades alushariduse kasvavat olulisust võrdsete võimaluste tagamisel elus edasijõudmisel, arutatakse rahvusvahelisel tasandil üha enam ka lasteaia kohustuslikuks muutmist paar aastat enne kooli. Arvestades põhiõiguste ja riigi kaitsekohustuste koostoimet, ei ole see ka Eestis PS järgi välistatud, kuigi PS § 37 lg 1 viitab kohustuslikkuse osas sõnaselgelt üksnes koolile. Küll aga eeldab lasteaia osaliselt kohustuslikuks muutmine seda, et samamoodi kui põhikool peaks kohustuslik lasteaiaharidus olema tasuta.

Kohustusliku õppe sisu kohta sätestab HaS § 15 esimene lause, et põhiharidus on riigi haridusstandardiga ettenähtud kohustuslik üldharidusmiinimum. HaS § 2 lg 6 järgi on riigi haridusstandard igale haridustasemele kehtestatavate nõuete kogum, mis esitatakse riiklikes õppekavades. Õppekavad on täpsemalt reguleeritud PGS §-s 15 jj, kus muu hulgas on riikliku õppekava sisu täpsem kehtestamine seadusega sätestatud raamides delegeeritud Vabariigi Valitsusele. Rahvusvahelise õppekava alusel toimuva õppe puhul ei pea kool ega kooli pidaja lähtuma PGS-s sätestatust.

Koolikohustuse kehtestamisel on EIK aktsepteerinud riigi õigust kehtestada kohustuse käia koolis, keelates koduõppe, mis on ajendatud vanemate soovist ise oma lapsi õpetada oma usulistest või filosoofilistest veendumustest lähtudes. Koolis käimise kohustus on EIK hinnangul oluline, kuna lisaks teadmiste edasiandmisele on koolil ka inimese ühiskonda integreerimise ülesanne (vt EIKo 35504/03, Konrad jt vs. Saksamaa, 11.09.2006; EIKo 18925/15, Wunderlich vs. Saksamaa, 10.01.2019).

Õigus haridusele ega koolikohustus ei välista distsiplinaarmeetmete kasutamist õpilase suhtes, sh koolikohustusliku õpilase ajutist õppetööst eemaldamist ja koolist väljaheitmist, et tagada kehtestatud reeglitest kinnipidamine (vt EIKo 40385/06, Ali vs. Ühendkuningriik, 11.01.2011, p 54 ja seal toodud viited varasematele lahenditele).

Seadusandja poolt koolikohustuse kui põhikohustuse määratlemise tagajärjeks on, et kohustusliku õppe ulatuses peab õppimine (PS § 37 lg 1 esimeses lauses sätestatud õigus haridusele) olema riigi ja KOV üldhariduskoolides PS järgi õppemaksuta. Teisisõnu, põhikohustuse (nii vanuse kui ka õppe sisu) sisustamise kaudu määratakse tasuta hariduse saamise põhiõiguse miinimum – põhikohustus õppida ja põhiõigus õppida tasuta käivad PS §-st 37 tulenevalt käsikäes. Inimese nõudeõigus tasuta haridusele sõltub põhikohustuse mahust. Kõnealune tasu küsimise keeld hõlmab siiski vaid riigi- ja munitsipaalkoole ega puuduta erakoole.

Millised teenused (lisaks kitsalt õpetamisele ka näiteks pikapäevarühmas osalemine, logopeedi või psühholoogi abi, koolitoit, huviringid jne) ja asjad (õpikud, töövihikud, spordivahendid, kohustuslik kirjandus jne) peavad üldhariduse andmisel olema riigi- ja munitsipaalkoolides tasuta, see sõltub esiteks nende seotusest õppekavaga, milles sisaldub see teave, mille omandamist riik lapselt nõuab. Teiseks peab „õppemaksuta“ sisustamisel ja tasulisuse piiride määramisel arvestama laste kaitse põhimõttega (PS § 27 lg 4, § 28 lg 4), hariduse kui ühiskonna jätkusuutlikkuse tagamise vahendi olulisusega, sotsiaalriigi printsiibiga (sh sellest tuleneva võrdsete võimaluste tagamise ideega, PS § 10) ja võrdsuspõhiõigusega (PS § 12). Kolmandaks peab seadusandja silmas pidama tänast Eesti õiguslikku ja sotsiaalset olustikku. Vaid kõigi eeltoodud põhimõtetega arvestamine kindlustab põhiõiguse haridusele reaalsuses ning aitab tagada seda, et lapse elukoht ja/või sotsiaalne päritolu ei saaks määravaks lapse tulevikuväljavaadetes ning et ei taastoodetaks sotsiaalset ebavõrdsust. Oma kohustusi saab avalik võim teatud ulatuses piirata PS-st tulenevale vanemate ja perekonna kasvatamis- ja hoolitsuskohustusele tuginedes (PS § 27 lg-d 3 ja 5).

Kuna PS-st tulenevalt peab tasuta olema koolikohustuslik haridus, siis lubab PS võtta tasu lapse lasteaias vms koolieelses lasteasutuses käimise eest (nii sealse hariduse andmise kui ka toidu, õppevahendite, ürituste jms eest). Arvestades siiski asjaolu, et lasteaial on oluline lapsehoiu funktsioon (lisaks hariduse andmisele), on lasteaiakoha võimaldamine, sh selle majanduslik juurdepääsetavus oluline meede töö ja pereelu ühitamisel ning lapsevanemate (eeskätt naiste) võrdse kohtlemise edendamisel ühiskonnas. Lasteaia osaliselt kohustuslikuks muutmise kohta vt komm 16.

Rahvusvahelised lepingud näevad ette riigi kohustuse tagada tasuta alg- ja keskharidus. Tasuta kõrg- ja/või kutseharidust peab riik üksnes edendama või järk-järgult sisse seadma.

PS § 37 lg 2 esimene lause sätestab, et hariduse kättesaadavaks tegemise eesmärgil peavad riik ja KOV-d ülal pidama vajalikul arvul õppeasutusi. Viidatud kohustus ei hõlma mitte üksnes üldhariduskoole, vaid ka kutse- jms koole.

Norm ei ütle konkreetsemalt seda, mida taoline „ülalpidamise“ tagamise kohustus tähendab, st kas see hõlmab üksnes õppeasutuse sisu (s.o selles toimuvat õpet) või ka õppeasutuse füüsilist vormi (s.o piltlikult majakarpi), ning kas PS eeldab, et õppeasutus oleks avaliku võimu otseses omandis (s.o tegu on riigi- või munitsipaalkooliga) või piisab normide täitmiseks sellest, et avalikul võimul on osalus kooli pidavas eraisikus või ta üksnes rahastab õppeasutusi. Riigi ja KOV kohustused kooli ülalpidamisel võiks ilmselt olla täidetud ka erakooli loomise ja finantseerimise läbi, kui kehtivad seadused annavad taolisele erakoolile n-ö sama taustsüsteemi, mis on sätestatud riigi- ja munitsipaalkooli puhul. Teisisõnu, õpilase seisukohalt ei oleks põhimõttelist vahet, millise õigusliku vormiga koolis ta õpib (nt õppemaksu küsimus, kooli vastuvõtmise ja väljaarvamise võimalused, õppe sisu jne). Lubamatu on siiski avaliku võimu poolt erakooli loomine, kui selle eesmärgiks on vältida riigi- ja munitsipaalkoolidele kehtestatud nõuete laienemist (nt nõuded õppekeelele vms). Selline lähenemine on vastuolus PS mõttega.

Loodavaid õppeasutusi peab olema „vajalikul arvul“. Nii näiteks kohustab KELS kohalikku omavalitsust tagama kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on selle valla või linna haldusterritooriumil ning kelle vanemad seda soovivad, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Arvestades Eestis kehtivat vanemahüvitise süsteemi ja seda, et alushariduse andmist peetakse ka rahvusvaheliselt üha olulisemaks võrdsete võimaluste tagamiseks, on selline seadusesäte igati põhjendatud. Seega võib KOV reguleerida üksnes lasteaeda vastuvõtmise menetluslikku korda, kuid materiaalseid tingimusi võrreldes seaduses sätestatuga kehtestada ei või – lasteaiakohti peab olema piisaval arvul (RKPJKo 19.03.2014, 3-4-1-66-13; RKPJKo 19.03.2014, 3-4-1-63-13). Ka kohustusliku tasuta hariduse ulatuses peab igale koolikohustuslikule lapsele olema tagatud koolikoht. Võimalus naasta tasuta kohustuslikku haridust pakkuvasse kooli peab säilima isegi juhul, kui vanem langetab esmalt valiku erakooli kasuks.

Riigi ja KOV poolt kättesaadavaks tehtav haridus peab olema kvaliteetne ja võimaldama iga inimese võimete parimat mõeldavat väljaarendamist. Hariduse kvaliteedi kohta kasutab EIK märksõna „efektiivne“, mis tähendab, et isikul peab olema omandatud haridusest võimalik saada kasu selle ametliku tunnustamise kaudu (nt EIKo 15472/07, Folgerø jt vs. Norra, 29.06.2007, p 84). Nii näiteks on lubamatu asetada laps valiku ette, et kas õppida emakeeles, ladina tähestiku ja tänapäevase õppekava järgi, kuid langeda seetõttu pidevalt ühiskonnaliikmete alanduste ja ähvarduste ohvriks, või muus õppekeeles, kirillitsas, vananenud õppekavade järgi, vähendades seetõttu mh edasiõppimise ja elus edasi jõudmise perspektiivi (EIKo 43370/04, 8252/05 ja 18454/06, Catan jt vs. Moldova Vabariik ja Venemaa, 19.10.2012, p 137 jj; EIKo 30003/04, Bobeico jt vs. Moldova Vabariik ja Venemaa, 23.10.2018; EIKo 40942/14, Iovcev jt vs. Moldova Vabariik ja Venemaa, 17.09.2019). Välismaal omandatud kõrghariduse tunnustamise küsimust on EIK analüüsinud art-st 8 tuleneva eraelu kaitse riivena (EIKo 33160/04, Şahin Kuş vs. Türgi, 07.06.2016).

Rahvusvahelisel tasandil (vt ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste komitee üldine kommentaar nr 13 „Õigus haridusele“, p 6) on riigi kohustusi kvaliteetse hariduse tagamisel kirjeldatud nelja kriteeriumi kaudu, s.o neli A-d, silmas pidades ingliskeelseid termineid: kättesaadavus (availability), juurdepääsetavus(accessibility), tunnustatavus (acceptability), kohandatavus (adaptability).

Koolivõrgu kujundamisel ei ole esmatähtis, et igas asustusüksuses paikneks kool, kuid otsus konkreetse kooli asukoha (sh sulgemise) kohta kui kaalutlusotsus peab põhinema kõikide oluliste asjaolude põhjalikul analüüsil: finantsmajanduslikud kaalutlused, sh mitte üksnes kulud konkreetse kooli ülalpidamiseks, vaid ka nt vanematele kooli sulgemisega kaasnevad kulud lapse saatmisel kaugemal asuvasse kooli jms; pakutava hariduse kvaliteet; demograafilised näitajad; koolitee pikkus ja korraldus; kooli roll kohalikus elulaadis jne. Koolitranspordi, õpilaskodude, õppetoetuste jms meetmete kaudu tuleb igaühe õigus kvaliteetsele haridusele tagada reaalsuses. Siiski tuleb lisada, et õppeasutuste kui organite liitmisega ei pea iseenesest igal juhul kaasnema muutused tegevuskohas, õpetajate arvus jms (vt nt RKHKm 06.08.2015, 3-3-1-44-15).

Riigi kaitsekohustus laieneb ka eraõppeasutustele, kelle suhtes peab riik kehtestama teatud kvaliteedinõuded ning nende nõuete järgimist kontrollima. Seejuures kui erasektor ei garanteeri piisaval hulgal haridusasutuste, sealhulgas kõrgkoolide olemasolu või ei ole tagatud hariduse omandamise võimalus mingis valdkonnas, peab riik vastavaid õppeasutusi ise ülal pidama.

Kvaliteetne haridus tähendab lisaks kõigele eeltoodule ka seda, et koolil on kohustus tagada õpilaste elu, tervis ja heaolu. EIK hinnangul tekib selline positiivne kaitsekohustus eeskätt juhtudel, kui kool teab või peab teadma tegelikust otsesest ohust inimese elule või tervisele ning kooli võimuses on võtta meetmeid, mis mõistlikult eeldades seda riski väldiks. Näiteks ootamatu lumetormi korral peab kool teavitama õpilasi koju viivat õpilasbussi koolitundide varasemast lõppemisest (vt EIKo 19986/06, Ilbeyi Kemaloğlu ja Meriye Kemaloğlu vs. Türgi, 10.04.2012) või vältimaks võimalikku vägivalda peab avalik võim võtma järelevalvemeetmeid, et koolisööklast ei viidaks välja nugasid ja et kooli lähiümbrus oleks turvaline (vt EIKo 60444/08, Kayak vs. Türgi, 10.07.2012; vt ka Beslani kooli terrorirünnaku kohta EIKo 26562/02 jt, Tagajeva jt vs. Venemaa, 13.04.2017, p 481 jj). Koolis turvalisuse tagamist reguleerivad Eestis PGS §-d 44 ja 45 ning need seavad nii koolile kui koolipidajale kõrgendatud hoolsuskohustuse (vt ruumilise ja ajalise ulatuse, hoolsuskohustuse sisu jms kohta RKHKo 05.12.2017, 3-14-52324/185, p 15 jj; vrd lasteaia kohta RKTKo 05.04.2017, 3-2-1-28-16). Lapse suhtes jõu kasutamise alused tulenevad LasteKS §-st 24 (vt ka A. Soo. Karistusõiguslik hädakaitse ja hädaseisund põhiõiguste piiramise alusena koolides ning nende suhestumine 1. jaanuaril 2016 jõustuva lastekaitseseaduse § 24 lõikega 3. – Juridica 2015, nr 6, lk 418–426).

PS § 37 lg-te 1 ja 2 kohustuse adressaatideks on nii riik kui ka KOV koos, st tegu on riigi ja KOV kaasvastutusalaga (RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14, p 53). Juhtiv roll (kvaliteetse) hariduse garanteerimisel lasub siiski riigil, kes peab ühest küljest vastava regulatsiooni abil n-ö ennetavalt, kuid teisalt ka järelevalvet tehes (PS § 37 lg 5) reaktiivselt tagama kõigile Eesti territooriumil elavatele isikutele kvaliteetse hariduse kättesaadavuse. Seetõttu on näiteks hariduse sisu ning riigi- ja munitsipaalharidusasutuste keelekasutus riigielu, mitte kohaliku elu küsimus, mistõttu ei saa KOV enesekorraldusõigusele viidates nende üle omatahtsi otsustada (RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 25). PS § 37 lg-st 2 tulenev KOV kohustus piirdub kohustusega tagada ühetaoline võimalus omandada põhiharidus üksnes vastava omavalitsuse munitsipaalkoolis. See ei hõlma kohustust rahastada eraüldhariduskoole (RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14, p 55) ega omavalitsuse õpilase õppimist teise omavalitsuse munitsipaalkoolis (RKPJKo 09.11.2017, 5-17-8/8, p-d 63 ja 64 (vt samas ka erandite kohta)).

PS § 37 lg 2 teise lause järgi võib seaduse alusel avada ja pidada ka erakoole. Sarnane õigus on omaks võetud EIÕK tõlgendamise praktikas (EIKo 23419/94, Verein Gemeinsam Lernen vs. Austria, 06.09.1995). Kui erakool osutab teenust vabatahtlikult, st ilma riigi või KOV ees võetud kohustuseta, nt turul valitseva nõudluse rahuldamiseks, ei täida ta haridusteenuse pakkumisel avalikku ülesannet (RKHKo 19.06.2014, 3-3-1-19-14, p 12). Erakoolina tegutsemise eeldusena võib kehtestada loareservatsiooni, sh asjakohased kvaliteedinõuded õppekavale, ja teha järelevalvet erakooli tegevuse üle (PS § 37 lg 5), sest riigil on kohustus tagada efektiivne ja tasakaalustatud haridus. Seejuures on erakoolidega seonduva reguleerimine (sh rahastamist puudutav) riigi, mitte KOV ülesanne (RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14, p 54).

PS kohaselt ei ole riik kohustatud subsideerima erakoole, sealhulgas vähemusrahvuste ega ka teatud religioonil vms vanemate tõekspidamistele tuginevaid õppeasutusi. Kui aga riik erakoole subsideerib (s.o võtab endale vabatahtlikult vastava ülesande), ei tohi seda teha diskrimineerivatel alustel (majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste komitee üldine kommentaar nr 13 „Õigus haridusele“, p 54; vrd ka ÜRO Inimõiguste Komitee otsus Waldman vs. Kanada, § 10.6 – vaid katoliiklike koolide toetamine diskrimineerib muude vähemuste õppeasutusi). Riik võib olla kohustatud erakoole rahastama vaid juhul, kui riik ise vastavat haridusteenust ei paku (nt erivajadustega lastele) ja sisuliselt täidab erakool avalikku ülesannet. Küll aga ei saa riik kohustada KOV-d erakoole rahastama, jättes riikliku kohustuse täitmiseks vajalikud vahendid eraldamata (RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14; RKHKo 21.05.2015, 3-3-1-84-14; RKHKo 12.01.2016, 3-3-1-41-15; RKHKo 17.02.2016, 3-3-1-38-15). Vähemusrahvuste õigust asutada erakoole on rõhutatud ka ENRKR art-s 13.

PS § 37 lg 3 sätestab, et lapse hariduse valikul on otsustav sõna vanematel. Kuigi PS kasutab sõna „vanemad“, tuleb selle all mõelda kõiki seaduslikke esindajaid. Kui võrrelda seda normi EIÕK lisaprotokolli 1 art-ga 2, siis tagab PS § 37 lg 3 selgelt laiema õiguse vanematele oma lapse haridusega seonduva üle otsustamisel. Nimelt piirab EIÕK vanemate otsustava sõna õiguse üksnes vanemate usuliste ja filosoofiliste veendumustega. Nii näiteks on ka EIK kinnitanud, et sättes kasutatud mõiste „usulised ja filosoofilised veendumused“ ei hõlma vanemate lingvistilisi eelistusi (vt EIKo asjas „Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium“ vs. Belgia, 23.07.1968). Kõnealune PS § 37 lg-st 3 tulenev vanemate õigus põhistab ka vanema subjektiivset kohtukaebeõigust lapse haridust puudutavates küsimustes (nt RKHKm 23.02.2016, 3-3-1-66-15, p 13). Vt ka komm 14.

Vanematel on üldjuhul õigus otsustada, milliste maailmavaateliste tõekspidamiste järgi, missuguseid meetodeid kasutades jne lapsele haridust antakse. EIK praktika kohaselt on vanematel näiteks õigus otsustada selle üle, kas ja kuidas last hariduse andmise käigus karistada tohib (EIKo 7511/76 ja 7743/76, Campbell ja Cosans vs. Ühendkuningriik, 25.02.1982). Vanemate õigused ei ole siiski piiramatud, kuigi PS kasutab sõna „otsustav“. Vanematel on otsustusõigus teatud raamides. Näiteks ei saa vanemad otsustada, et lapsele haridust üldse ei anta, sest PS kehtestab koolikohustuse. Samuti ei ole vanematel õigust nõuda, et riik tagaks vanemate soovide kohase hariduse (vt ka EIKo 30814/06, Lautsi jt vs. Itaalia, 18.03.2011, p 61) või et nende lapse haridusest oleks religiooni ja filosoofiaga seotud teemad täiesti välja jäetud (EIKo 15472/07, Folgerø jt vs. Norra, 29.06.2007, p 89). Kui vanemad soovivad lapsele teistsugust haridust anda kui riigi või KOV haridusasutustes pakutakse, on neil õigus laps erakooli paigutada. Vanemal ei ole aga õigust nõuda erakooli rahastamist ega ka seda, et KOVü rahastaks lapse õpinguid teises munitsipaalkoolis, kui elukohajärgne omavalitsusüksus on taganud lapsele nõuetekohase õppimisvõimaluse (RKPJKo 09.11.2017, 5-17-8/8, p 64).Üldiseks kriteeriumiks, et määrata vanemate otsustusõiguse ulatus lapse hariduse sisu puudutavates küsimustes, peaks olema lapse parimate huvide põhimõte (lapse õiguste konventsiooni art 3 lg 1, LasteKS § 5 p 3, § 21).

Paragrahvi 37 lg 4 esimese lause kohaselt on igaühel õigus saada õpetust eesti keeles. Viidatud sätte teisest lausest järeldub, et vähemustele on muukeelne õpetus garanteeritud juhul, kui vähemusrahvuse õppeasutus valib selle keele õppekeeleks.

Eeltoodud normidest nähtub, et kuigi PS § 37 lg 1 annab õiguse haridusele igaühele ja koolikohustuslikud võivad olla ka välismaalased (nt Eestisse saabunud pagulased), ei ole riik PS kohaselt kohustatud pakkuma haridust muus keeles kui eesti keeles või ülal pidama vähemusrahvuse õppeasutusi (RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 26). Viimast rõhutab ka ENRKR art 13 lg 2 (vrd aga EIKo 25781/94, Küpros vs. Türgi, 10.05.2001, kus EIK pidas inimõiguste rikkumiseks kreekakeelsete keskkoolide sulgemist Küprose põhjaosas). Vähemasti koolikohustuslike muukeelsete laste puhul peab riik võtma meetmeid selleks, et neil oleks võimalik eestikeelses haridussüsteemis hakkama saada. Samas tuleb arvestada, et haridus on oluline vahend rahvusliku identiteedi säilitamisel ja kujundamisel. Kui ainult eestikeelne haridus muutub faktiliselt vähemuse sundassimileerimise vahendiks, võib tekkida vastuolu PS §-ga 49.

PS § 37 lg 4 esimene lause annab küll igaühele õiguse saada õpetust eesti keeles, kuid seadusandja võib siiski eristada haridustasemeid eestikeelse õpetuse tagamisel: mida kõrgem tasand, seda enam võib piirata. Nii näiteks ei pea eesti keelt mitteoskavat tudengit ilmtingimata vastu võtma ülikooli eestikeelsele õppekavale. Igal juhul peab olema aga tagatud eesti keeles põhihariduse kui kohustusliku hariduse omandamise võimalus. Kommenteeritavat sätet silmas pidades on probleemne KELS § 8 lg 2, sätestades vaid eestikeelsele lapsele õiguse lasteaiakohale eestikeelses lasteaias. Olukorras, kus laps alles õpib rääkima ja kirjutama, keeleõpe on varases elueas kiire ega eelda ressursimahukaid kulutusi ning ka mitmekeelsetest peredest laste õpingutes edasijõudmisel ei esine üldjuhtudel probleeme, tuleks igale lapsele tagada õigus eestikeelsele lasteaiale, kui lapsevanem nii soovib. See aitaks eos vähendada ka segregatsiooni keele alusel.

Kuigi nii põhikoolis kui gümnaasiumis on põhiliseks õppekeeleks eesti keel, on sellest reeglist siiski erandid.

Esiteks, põhikoolis, s.o kohustusliku hariduse ulatuses on õppekeele valik (sh venekeelne õpe) munitsipaalkoolide osas KOV volikogu ning riigikoolide osas haridus- ja teadusministri otsustada (PGS § 21 lg 2).

Teiseks, gümnaasiumide osas on muukeelne õpe samuti võimalik, kuid loa selliseks erandiks üldreeglist (s.o eestikeelsest õppest) annab Vabariigi Valitsus valla- või linnavolikogu taotluse alusel, kes omakorda lähtub kooli hoolekogu arengukavale tuginevast ettepanekust (PGS § 21 lg 3). Erandi tegemisel peab Vabariigi Valitsus kaaluma eelkõige neid erandlikke ja olulisi asjaolusid, mis puudutavad konkreetse omavalitsuse, kogukonna (sh õpilaste ja nende vanemate põhiõigusi) ja kooli vajadusi ning valimisolekut eestikeelsele õppele üleminekuks; pelgalt ettevalmistusaja kestuse põhjal ei või siiski teha järeldust, et konkreetses koolis on ülemineku eeldused täidetud (RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p-d 30–33). Üldine poliitiline suundumus on anda kõnealust luba väga erandlikel juhtudel. Sellise praktika deklareeritud eesmärk on kaitsta riigikeelt, suurendada sotsiaalset sidusust ning tõsta muukeelsete noorte konkurentsivõimet, s.o lihtsustada õpingute jätkamist eestikeelses ülikoolis ja edaspidist töö leidmist.

Üleminek venekeelselt gümnaasiumiõppelt eestikeelsele õppele (mida Riigikohus on nimetanud „ülekaalukas avalikuks huviks“ – RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 30) toimus järk-järgult alates 2007. a. Sellekohane otsustus sisaldus juba 1993. a vastu võetud PGS-s, nähes ette ülemineku aastatel 1993–2000. 1997. a vastu võetud muudatusega seda tähtaega pikendati kuni 2007. a. Ka pärast eestikeelsele õppele üleminekut jääb õpe gümnaasiumiastmes sisuliselt siiski kakskeelseks, st vähemalt 60% eesti ja 40% vene keeles.

Koolis või klassis, kus õppekeel ei ole eesti keel, on eesti keele õpe 1. klassist alates kohustuslik ning kool peab tagama niisuguses koolis või klassis eesti keele õppe korraldamise tasemel, mis võimaldaks põhikooli lõpetajatel jätkata õpinguid eesti õppekeelega õppeasutuses (PGS § 21 lg 4).

Arvestades asjaoludega, et kohustusliku hariduse ulatuses on vene keeles õppimise võimalused avaramad; et põhiharidust omandavatele õpilastele, kelle emakeel ei ole õppekeel, on oma emakeele õppimiseks ja rahvuskultuuri tundmaõppimiseks loodud erikord (PGS § 21 lg-d 5–6); et vene keele ja kirjanduse tundide arv võrreldes eesti keelele ülemineku eelsega ei vähenenud ja on võrdne eesti õppekeelega koolide eesti keele ja kirjanduse kursuste arvuga; et riik on teinud rohkelt pingutusi (koolitused, rahalised toetused, metoodikate ja õppevara väljatöötamised jms), tagamaks sujuva ülemineku eestikeelsele õppele ja õppekvaliteedi säilimise ning et vene keele ja kultuuri õpet saab kool süvendada ka valikainete arvel, ei peaks eelduslikult gümnaasiumiastmes eesti keelele üleminek seadma ohtu isiku õigust haridusele (PS § 37) ning õigust säilitada rahvuskuuluvus (§ 49).

Euroopa Nõukogu tasandil on vastu võetud mitmeid akte, mis käsitlevad romade õigust haridusele. Ka EIK-l on korduvalt tulnud tegeleda selle teemaga, silmas pidades eeskätt romade diskrimineerivat segregeerimist, nt Tšehhis laialt levinud praktika saata roma lapsi õppima lugemisraskustega laste koolidesse (EIKo 57325/00, D.H. jt vs. Tšehhi, 13.11.2007), Kreekas keeldumine roma laste kooli registreerimisest ning seejärel segregeerimine eraldi klassidesse eraldi hoones (EIKo 32526/05, Sampanis jt vs. Kreeka, 05.06.2008), Horvaatias roma laste eraldamine üksnes roma lastele mõeldud klassidesse tulenevalt nende halvast horvaatia keele oskusest (EIKo 15766/03, Oršuš jt vs. Horvaatia, 16.03.2010).