EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Ei PS ega ka RKS ei sisusta, mida kujutab endast riigikontrolöri esitatav ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta (edaspidi RVKS), miks see tuleks esitada ajal, mil Riigikogu arutab riigieelarve täitmise aruannet, ega ka seda, millises vormis RVKS tuleb esitada. PS tekstist tulenev samaaegsuse rõhutamine viitab justkui sellele, et need kaks dokumenti peaks sisuliselt omavahel olulisel määral seotud olema, kuid tegelikkuses see nii ei ole. Lisaks on PS sõnastus, mille järgi Riigikontroll peaks andma ülevaate riigi vara kohta, vastuolus rahvusvahelise praktikaga, mistõttu tuleb sõnastust lugeda ebaõnnestunuks ja auditeerimispõhimõtetest mittelähtuvaks. Klassikaliselt on riigi varast parlamendile ülevaate andmine täitevvõimu ehk vabariigi valitsuse ülesanne, kõrgeim auditiasutus ehk Riigikontroll saab aga valitsuse ülevaadet auditeerida ja kinnitada või mitte kinnitada selle õigsust.

Praktikas on RVKS olemus olnud pidevas muutumises, kõikudes riigi vara olemi kirjeldamisest kuni strateegilise tasandi probleemitõstatuste ja olulisemate aasta jooksul valminud auditite kokkuvõtteni välja. 2000. aastate esimesest poolest peale on praktika stabiliseerunud sellisena, et riigikontrolör esitab Riigikogule sügisel kirjalikult Riigikontrolli auditite (kuid mitte ainult) põhjal ülevaate probleemidest, mis riigis lahendamist vajavad, samuti on ülevaade eri aegadel sisaldanud infot riigi raamatupidamise õigsuse ja tehingute seaduslikkuse ning majandusolukorra kohta.

Riigikontrolör esineb ka Riigikogu ees kõnega, mida Riigikogu praktikas nimetatakse ülevaateks riigi vara kasutamise ja säilimise kohta. Praktikas on kõne keskendunud riigikontrolöri valikul olulisematele riigi probleemidele Riigikontrolli pädevusest ja vaatevinklist vaadatuna. Käsitletavad teemad tõukuvad enamasti kirjalikult esitatud materjalist pealkirjaga „Ülevaade riigi vara kasutamise ja säilimise kohta“. Riigikogu täiskogu arutab pärast riigikontrolöri kõne ärakuulamist RVKS, parlamendi liikmed saavad esitada riigikontrolörile küsimusi.

PS-s viidatud riigieelarve täitmise aruande koostamist ja kontrollimist täpsustab/sisustab RES. Selle seaduse järgi, mis räägib muu hulgas riigiasutuste finantsdistsipliini tagamisest ning seejuures riigieelarve täitmise kontrollist ja aruandlusest (vt §-d 75–79), on Riigikontrolli ülesanne auditeerida riigi majandusaasta koondaruande (RMKA) osaks olevat raamatupidamise aastaaruannet, mille üheks põhiaruandeks on riigieelarve täitmise aruanne. Selleks tehakse audit, mille põhieesmärk on anda Riigikogule ja avalikkusele kindlustunne riigi raamatupidamise aastaaruande ja riiklikus rahandusstatistikas kasutatavate raamatupidamisandmete usaldusväärsuse kohta, parandada asutuste eelarvedistsipliini ja seeläbi riigi finantsjuhtimist ning tagada läbipaistev aruandlussüsteem riigieelarve raha kasutamise kohta.

RES kohaselt (§ 79) koostab riigi raamatupidamise aastaaruande koos kõigi lisadega Rahandusministeerium ja esitab selle pärast Riigikontrolli auditiaruande valmimist Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks. Vabariigi Valitsus esitab riigi majandusaasta heakskiidetud koondaruande Riigikogule kinnitamiseks koos otsuse eelnõuga riigi konsolideeritud rahavoolise ülejäägi jaotamise kohta. Riigi majandusaasta koondaruandele lisatakse Riigikontrolli auditiaruanne. See tähendab, et riigi majandusaasta koondaruannet (mille üks osa on riigieelarve täitmise aruanne) ei saa Riigikogus arutada ilma Riigikontrolli arvamuseta selle aruande kohta.
Riigikontrolör esitab seega Riigikogule RVKS ja Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule RMKA, millele on lisatud auditeerimise tulemusel koostatud Riigikontrolli hinnang. RMKA-le hinnangu andmiseks auditeerib Riigikontroll igal aastal ministeeriumide raamatupidamist ja tehingute seaduslikkust, keskendudes viimasel ajal tehingute vastavusele riigieelarve baasseadusele ja igal aastal seadusena vastu võetavale riigieelarvele.

Riigi konsolideerimisgruppi kuuluvad kõik riigi raamatupidamiskohustuslased (iga ministeerium ja Riigikantselei oma valitsemis- ja haldusala ulatuses ning põhiseaduslikud institutsioonid – Riigikogu, Vabariigi President, Riigikontroll, õiguskantsler ja Riigikohus), riigi äriühingud, mittetulundusühingud ja sihtasutused ning Riigimetsa Majandamise Keskus vastavalt RPS §-le 27. Praktikas auditeerib Riigikontroll ministeeriumide, põhiseaduslike institutsioonide ja Riigikantselei raamatupidamist ja erasektori vandeaudiitorid auditeerivad ülejäänud üksusi.

Seega täidab Riigikontroll riigi raamatupidamise aastaaruannet auditeerides riigi konsolideerimisgrupi audiitori ülesandeid (RKS § 7¹). See tähendab, et Riigikontroll koordineerib ja juhendab vandeaudiitorite tegevust riigi konsolideerimisgrupi üksuste raamatupidamise aastaaruande auditi ja tehingute seaduslikkuse kontrollimisel. Riigikontroll määrab oma juhistes vandeaudiitoritele igal aastal kindlaks õigusaktid ning tehinguklassid, mida kontrolli käigus hõlmatakse. Juhised tehakse kättesaadavaks vandeaudiitoritele, kes seda tööd teevad. Konsolideerimine on konsolideerimisgruppi kuuluvate raamatupidamiskohustuslaste aruannete ühendamine nii, nagu oleks tegemist ühe raamatupidamiskohustuslasega.

Riigikontrolli enda tegevust auditeerib Riigikogu määratud audiitor, kellel on Riigikontrolli tegevuse kontrollimiseks samasugused õigused nagu Riigikontrollil kontrollimiste läbiviimiseks (RKS § 5). Nimetatud audiitor annab Riigikogule arvamuse selle kohta, kas Riigikontrolli raamatupidamise aastaaruanne kajastab olulises osas õigesti ja õiglaselt Riigikontrolli finantsseisundit aastalõpu seisuga, aruandeaasta majandustulemust ja rahavoogusid kooskõlas Eesti RPS ja Raamatupidamise Toimkonna juhendiga. Riigikontrolli töö kvaliteedi ja rahvusvahelistele standarditele vastavuse sõltumatu kontroll toimub teiste riikide kõrgeimate auditiasutuste kollegiaalhindamise vormis.