EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahvi 30 lg 1 sätestab esiteks Eesti kodanike põhiõiguse kandideerida avalikku teenistusse. Sätte sõnastus sellise põhiõiguse olemasolule ei viita, kuid selle paiknemisest PS II ptk-s tuleb seda järeldada. Et selline õigus on küll laiemalt sätestatud ka §-s 29 (vt § 29 komm 3; RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 52), tuleb neid sätteid kohaldada koostoimes. Koosmõjus §-ga 12 tuleb § 30 lg 1 mõista nii, et see näeb ette igale Eesti kodanikule võrdse õiguse ametikohale asumiseks. Riigile ja KOV-dele tuleneb sättest kohustus täita ametikohad Eesti kodanikega. Paragrahv 30 on aluseks ka riigiteenistujate muude põhiõiguste piirangutele. Ametikohtade täitmine peab § 30 kohaselt toimuma seaduse alusel, seega nõuab PS avaliku teenistuse reguleerimist (vähemalt põhilistes küsimustes) seadusega.

Kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 25 p c näeb ette iga kodaniku õiguse ilma art-s 2 mainitud mis tahes diskrimineerimiseta ja põhjendamata kitsendusteta pääseda omal maal riigiteenistusse üldise võrdsuse juures. Paragrahvi 30 tuleb tõlgendada viidatud sättega kooskõlas. ÜRO inimõiguste ülemvoliniku ameti üldiste selgitavate märkuste kohaselt tuleb selle õiguse kasutamisel kohelda kodanikke võrdselt, sõltumata kodakondsuse omandamise viisidest ning kõik selle õiguse piirangud peavad tuginema objektiivsetele ja mõistlikele kriteeriumidele, nagu näiteks teovõime ja mõnede ametite puhul kõrgem vanus. Ka edutamise, ametist kõrvaldamise ja teenistusest vabastamise alused peavad olema objektiivsed ja mõistlikud. Positiivne diskrimineerimine võib olla vajalik, et tagada võrdne juurdepääs avalikule teenistusele kõigile kodanikele. Avaliku teenistuse ametikohtadel on oluline vältida poliitilist survet, et ära hoida ametnike võimalikku diskrimineerimist poliitiliste vaadete alusel.

Paragrahvi 30 lg 1 kohaselt on kaitstud ametikohtadele asumine kõikides riigiasutustes ja KOV-des. Küsimusele, milline ametikoht on käsitatav riigi või KOV asutuse ametikohana, tuleb vastata, võttes arvesse PS mõiste autonoomiat. Seetõttu ei ole võimalik tugineda üksnes ATS-s toodud definitsioonile. PS tõlgendamisel on avaliku teenistuse ametikohtade ja muude töötajate eristamisel olulise tähtsusega kodakondsuse nõude ning teenistusega kaasnevate piirangute lubatavuse hindamine. Kui isiku teenistusülesanded ei ole seotud avaliku teenistuse tuumfunktsioonide täitmisega, ei ole lubatud ka isiku põhiõiguste ulatuslik piiramine, samuti välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele juurdepääsu piiramine sellisele ameti- või töökohale. Lähtuda tuleb eeldusest, et PS jätab seadusandjale ametikohtade määratlemisel otsustusruumi, kuid selline otsustusruum on kohtulikult kontrollitav. ATS §-d 5, 7 ja 8 lähtuvad põhimõttest, et riigi või KOV ametikohad on vaid need, kus ametnik teostab avalikku võimu ATS § 7 lg 3 tähenduses (nt riikliku järelevalve teostamine, riigi julgeoleku ja põhiseadusliku korra tagamine, süütegude menetlemine jms), muudel juhtudel võivad avaliku võimuga töösuhtesse astuda kõik inimesed, sõltumata kodakondsusest. Selliseid muid ametikohti täitvate isikute põhiõiguste piiramine on küll ka nende ametikohast tulenevalt lubatud, ent tuginedes mõnele teisele sama kaalukale PS väärtusele või põhimõttele. Arvestades, et ATS ei tõmba selget piiri ametiasutuse ametnike ja töötajate vahel, vaid jätab haldusorganitele võimaluse määratleda ametiasutuse struktuuris teenistuskoht kas ametniku või töötaja kohana (RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p 64), tuleb ka seaduse rakendamisel silmas pidada § 30 nõudeid.

Paragrahvis 30 sätestatud õiguse kaitsealas olevad ametikohad võivad olla reguleeritud töösuhete kaudu, nt valitsusasutuste või KOV hallatavates asutustes või avalik-õiguslikes juriidilistes isikutes, samuti riigi ja KOV osalusega äriühingutes. Arvestada tuleb sellega, et PS kehtestamise ajal ei olnud riigi ja KOV ametikohad määratud samasugusel viisil, kui õiguskorra hilisemad muudatused need ette on näinud. Muutunud on ka era- ja kolmanda sektori võime täita neid ülesandeid, mida PS väljatöötamise ajal täitis vaid riik. Paragrahvi 30 eesmärki arvestades on vajalik, et täidetavad ülesanded seonduksid olulist avalikku huvi väljendava tegevusega, mida ei ole võimalik või piisavalt võimalik saavutada era- ja kolmanda sektori vahendusel, ning nende ülesannete täitmisel teostataks otseselt või kaudselt avalikku võimu. Üheselt selge ei ole, kas § 30 käsitleb ka isiku teenistust, mis seondub avaliku huvi täitmisega tegutsemisel eraõiguslikus vormis, nt notari või advokaadina. Pigem tuleb asuda seisukohale, et sellisel juhul ei kaitse isiku õigust mitte § 30, vaid § 31. Kuna ettevõtlusvabaduse piiranguid, nt Eesti kodakondsuse nõude seadmise kaudu, saab õigustada kaaluka avaliku huviga, ei ole PS kaitse siiski erinev.

Ka KOV volikogu liikme kohta käsitab Riigikohus ametikohana § 30 lg 1 mõttes. KOV volikogu teostab avalikku võimu ja tema pädevuses on muu hulgas vastu võtta üldakte, millega teatud tingimustel võib piirata põhiõigusi ja vabadusi. Avaliku võimu teostamine KOV poolt ei piirdu üksnes kohalike ülesannete lahendamisega. PS § 154 lg-st 2 tulenevalt võib KOV-le panna ka riiklikke kohustusi. Demokraatia põhimõtte ja võrdse kohtlemise põhimõttega ei ole vastuolus, et KOV volikogu valimistel ei saa kandideerida kodakondsuseta isikud (RKPJKo 15.10.2013, 3-4-1-47-13, p 18). KOV volikogu liikme ülesannete täitmisele ei laiene üldjuhul aga ATS või TLS ning esinduskogu liikme vastutus oma tööülesannete nõuetekohase täitmise, sh esinduskogu tööaja järgimise eest on eelkõige poliitilist, mitte õiguslikku laadi (RKPJKo 16.05.2017, 3-4-1-11-16, p 71).

Õigus ametikohtadele asumiseks on tagatud kõigile Eesti kodanikele. Juhul kui nendele ametikohtadele asumine on lubatud ka välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele, tuleb tagada ametisse asumisel kõigi võrdne kohtlemine. Välistatud ei ole aga erandi sätestamine viisil, mis võimaldab Eesti kodakondsuseta isikul sellisesse ametisse asuda vaid juhul, kui muudele tingimustele vastavaid Eesti kodanikke, kes sellele ametikohale sooviksid asuda, ei ole.

EL liikmesriikide kodanikel on tulenevalt tööjõu vaba liikumise põhimõttest õigus kandideerida avaliku sektori töökohtadele võrdsetel alustel Eesti kodanikega (ELTL art 45). Erandiks on vaid ametikohad, millel töötamine on igapäevaste tööülesannete täitmisel otseselt või kaudselt seotud riigivõimu teostamisega ja avaliku huvi tagamisega ning mis eeldavad seetõttu tihedat sidet ja solidaarsust riigiga. Sellised tihedad sidemed on vaid kodanikel. Need ametikohad on lubatud reserveerida Eesti kodanikele (ELTL art 45 lg 4 ja Euroopa Kohtu praktika (EKo C-149/79, Euroopa Komisjon vs. Belgia Kuningriik, 26.05.1982; EKo C-66/85, Lawrie-Blum vs. Baden-Württemberg, 03.07.1986; EKo C-290/94, Euroopa Komisjon vs. Kreeka, 02.07.1996; EKo C-283/99, Euroopa Komisjon vs. Itaalia, 31.05.2001; EKo C-405/01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española vs. Administración del Estado, 30.09.2003; EKo C-47/02, Anker jt vs. Bundesrepublik Deutschland, 30.09.2003; EKo C-89/07, Euroopa Komisjon vs. Prantsusmaa, 11.03.2008; EKo C-345/08, Peśla vs. Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern, 10.12.2009; EKo C-460/08, Eurooa Komisjon vs. Kreeka, 10.12.2009; EKo C-270/13, Haralambidis vs. Casilli, 10.09.2014; EKo C-392/15, Eurooa Komisjon vs. Ungari ja Tšehhi Vabariik, 01.02.2017)). Taolisteks ametikohtadeks on eelkõige teatavad töökohad sellistes institutsioonides nagu relvajõud, politsei või muud korrakaitseorganid, kohtusüsteem, maksuamet ja diplomaatiline korpus, samuti ametikohad keskpankades, KOV-s ja teistes sarnastes asutustes, kus teostatakse riigivõimu, antakse õigusakte, rakendatakse ja tehakse järelevalvet. Küsimuse üle, kas ametikohale lubada asuda ka mõne teise EL liikmesriigi kodanikke, peab olema Euroopa Komisjoni töödokumendi (SEC(2010) 1609 final) järgi ametikoha-, mitte sektoripõhine. Kuna Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei ole liikmesriikidel kaalumisruumi otsustamisel, millistele ametikohtadele teiste liikmesriikide kodanikke lubada – kui teenistusülesanded ei seondu avaliku teenistuse tuumfunktsioonidega, tuleb teiste liikmesriikide kodanikke teenistusse lubada –, ent § 30 lubab riigi- või KOV teenistuses töötada Eesti kodakondsuseta isikutel vaid erandina – tuumfunktsioone peaks täitma ainult Eesti kodanikud –, ei ole kodakondsuse nõude ulatuse kindlaksmääramisel teiste EL liikmesriikide kodanike osas seadusandjal poliitilist valikuruumi. Õiguskantsler asus 16.12.2009 kirjas 6-1/091828/0907462 seisukohale, et vallavanemale seatud Eesti kodakondsuse nõue on õiguspärane.

Õigus kandideerida ei tähenda, et igaühel on õigus ametikoht hõivata. Võrdsete võimaluste tagamine eeldab, et valiku tegemiseks tuleb kehtestada valikukriteeriumid. Nendeks on eelkõige kvalifikatsiooninõuded, millele kandidaat peab vastama, sh riigikeele oskuse ja kandidaadi (erialase) hariduse nõue, aga ka isikuomadustele ja kõlbelisusele esitatavad nõuded, nt varasema karistuse puudumine (ATS § 15 p 1). Kõik sellised nõuded peavad vastama teenistusülesannetest tulenevale vajadusele. Nõuete ülemäärasuse eest ei kaitse § 30, vaid §-d 12 ja 29, sageli ka EL õigusest tulenev töötajate vaba liikumise põhimõte.

Kuigi igaühel on teoreetiliselt võrdne juurdepääs avaliku teenistuse ametikohtadele, ei pruugi olla tagatud eri ühiskonnagruppide võrdne esindatus avalikus teenistuses. Riik võib soodustada vähem esindatud ühiskonnagruppide esindatust avalikus teenistuses. Seda on soovitatud nt konventsiooni naiste diskrimineerimise kõigi vormide likvideerimise kohta art-s 4 ja selle konventsiooni alusel moodustatud komitee soovituses nr 25. Samas ei tohi konkreetse ametikoha täitmisel eelistada vähem kvalifitseeritud kandidaati.

Lisaks isiku subjektiivsele õigusele asuda avalikku teenistusse sätestab § 30 riigi kohustuse täita avalik teenistus ainult Eesti kodanikega. Kodakondsuseta isikud ja välisriikide kodanikud võivad ametikohti riigi- ja KOV teenistuses täita erandkorras juhul, kui seadus selle võimaluse ette näeb. Seadusega võib erandeid kehtestada juhul, kui seda nõuavad avalikud huvid – näiteks kui kvalifitseeritud Eesti kodanikke ei ole võimalik leida. Selliseid võimalusi isikutele, kes pole EL kodanikud, seadused praegu ette ei näe. Erandi tegemine ei tähenda, et Eesti kodakondsuseta isikut ei saa ametisse nimetada tähtajatult, kui seadus selleks võimaluse annab, kuid nõuab, et võimalus nimetada ametisse Eesti kodakondsuseta isik ei tohi olla avar ning peab olema piiratud vähestes valdkondades ette nähtud ametikohtadega, lühikese tähtajaga selliste isikute ametisse nimetamiseks või olema seotud lisaeelduste või raskemini teostatava menetlusega (nt konkursi korras ei leita sobivat Eesti kodanikku, erandi tegemise otsustamine kõrgemalseisva asutuse poolt vms). Kuna Eesti kodakondsuseta isikute töötamine avalikus teenistuses on võimalik vaid erandina, on lubatav ka avalikust teenistusest vabastamine Eesti kodakondsusest lahkumise korral, kuid selliseks erandiks võib anda aluse ka teenistujal ametisse nimetamise ajal Eesti kodakondsuse olemasolu.

PS lubab piirata riigiteenistujate tegevust väljaspool ametikohta. Paragrahvi 30 lg 2 näeb ette lihtsa seadusereservatsiooni, mistõttu on seadusandjal nende üle otsustamisel avar kaalutlusruum. Piirangud peavad olema aga demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ja proportsionaalsed. Paragrahvi 30 lg 2 lubab grammatilist tõlgendust arvestades piiranguid kehtestada mõne kategooria riigiteenistujate, mitte kõigi riigiteenistujate ning KOV teenistujate osas. Riigikohus on aga § 30 lg 2 tõlgendanud laialt, leides, et selles sättes mõistetakse riigiteenistujate all ka KOV teenistujaid (RKKKo 07.05.2001, 3-1-1-41-01). Piirangute kehtestamine ei ole lubatud kõigi ametnike suhtes üldiselt, vaid arvestada tuleb konkreetse ametikoha nõudeid.

Selliste piirangute eesmärk on ametnikueetika – eelkõige avaliku teenistuse erapooletuse, objektiivsuse ja §-s 14 sätestatud hea halduse põhimõtte – tagamine, sooviga ära hoida ametnike majanduslike või muude (sh poliitiliste) huvide mõju ja korruptsiooni ametikohal tehtavates otsustes (vt nt RKÜKo 25.01.2007, 3-1-1-92-06; RKPJKo 27.03.2012, 3-4-1-1-12; vrd RKPJKo 17.04.2020, 5-19-45/9, p-d 67–80).