EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahv 3 lülitati PSTS-i põhjendusel, et kuna PSTS täiendab PS esimesse peatükki kuuluva PS § 3 põhimõtteid, on selle vastuvõtmine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine lubatud üksnes rahvahääletusel (vt PSTS eelnõu 1067 SE I seletuskiri). Põhimõtte, et PS I ja XV ptk saab muuta ainult rahvahääletusega, sätestab juba PS § 162. Seetõttu võib nimetatud sätet käsitleda kui selgitava funktsiooniga lisagarantiid (vt ka J. Laffranque, Ü. Madise, K. Merusk, J. Põld, M. Rask. Põhiseaduse täiendamise seaduse eelnõust. – Juridica 2002, nr 8, lk 568). Seega tuleb PS § 162 vaatlemisel arvestada PSTS §-ga 3 ja vastupidi. Samas ei ole ei õiguskirjanduses ega ka kohtupraktikas PSTS muutmise aspekt täiendavat käsitlemist leidnud (vt selle kohta siiski P. K. Tupay. Verfassung und Verfassungsänderung in Estland: Eine Analyse zu Theorie und Praxis mit vergleichenden Anmerkungen zum deutschen Recht, Dissertation, Universität zu Köln. Berliner Wissenschafts-Verlag 2015; kus küsitakse, kas ainult sellised PSTS muudatused, mis puudutavad PS § 3, kuuluvad rahvahääletusele või tuleks PSTS § 3 kasutada analoogselt ka selliste muudatuste üle otsustamiseks, mis toovad EL õigusest tulenevalt kaasa vajaduse muuta PS I ja XV ptk ning millise intensiivsusastmega peavad PSTS muudatused olema, et kuuluda PSTS § 3 kohaldamisalasse. Sama autori arvates võimaldab samas PSTS § 3 ka sellist tõlgendust, mille kohaselt ainuüksi PSTS vormiline muudatus eeldab PSTS § 3 kohast menetlust. Samal ajal ei kuulu PSTS § 1 ammendamata loetelu PS aluspõhimõtetest ainuüksi seepärast PSTS § 3 alla, et viimane ei kuulu otseselt PSTS reguleerimisalasse, vaid on pigem sisustatud Eesti riigisisese õiguse abil). Lisaks tuleks arvata, et ka PSTS § 3 puhul nagu PS § 162 osas eeldab rahvahääletusele panek eelnevat Riigikogu koosseisu 3/5 häälteenamuse heakskiitu (PS § 164).

Juhul kui EL aluslepinguid täiendavad lepingud muudavad seniseid lepinguid määral, mis väljub meie liitumistingimuste ja PSTS raamidest, tuleb täiendavalt muuta PSTS, mis saab toimuda ainult rahvahääletusel. See kaitseb rahvast ka Riigikogu sellise tegevuse eest, kus ilma rahvahääletust korraldamata nõustutakse põhimõtteliste ja PSTS puudutavate/muutvate EL aluslepingutega.

PSTS ettevalmistamisel leiti, et PSTS hõlmab üksnes EL-i astumisel sõlmitavat liitumislepingut. Sellest järeldati, et juhul kui Eesti soovib ühineda järgmiste EL olemust muutvate lepingutega, tuleb korraldada PS täiendamiseks uus rahvahääletus (vt Riigikogu 11.06.2002 stenogramm, milles kajastatakse arutelu seadusandja tahtest PSTS kehtestamisel, ja SE 1067 kolmas lugemine Riigikogus, 18.12.2002). M. Nutt väljendas Riigikogus järgmist: „Teiseks, põhiseaduse täiendamise eelnõu andvat mõnede ajakirjanduses kõlanud etteheidete järgi valitsusele ja Riigikogule blankovolituse teha Euroopa Liiduga liitumise otsused rahva seljataga. Algatajad on aga esitanud menetlusse eelnõu just nimelt sellises vormis ja sellises sõnastuses, mis sellist blankovolitust ei anna. Põhiseaduse täiendamisel kolmanda aktiga laienevad Eestile üksnes liitumislepingust tulenevad õigused ja kohustused, mitte aga hilisemad Euroopa Liitu ümber korraldavad lepingud. [---] See säte välistab põhimõtteliselt blankovolitused. See tähendab, kui Eesti kuulub Euroopa Liitu, siis ei kohaldata talle muid Euroopa Liidu akte kui üksnes liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Mida see praktikas tähendab? Praktikas tähendab see seda, et kõik järgnevad lepingud, kõik järgnevad Euroopa Liidu vastuvõetavad aktid vajavad Eestis täiendavat arutamist ja täiendavat õiguslike regulatsioonide vastuvõtmist, et need omandaksid Eestis õigusjõu. Põhimõtteliselt tähendab see seda, et kui Euroopa Liit kehtestab või Euroopa Liidus kehtestatakse mingi täiendav leping või täiendav korraldus – toome siin paralleelina Nizza lepingu –, siis ei hakka see põhiseaduse muudatustest tulenevalt Eestis automaatselt kehtima. Selleks, et täiendav leping kehtima saaks hakata, peab Eesti muutma põhiseadust ja seda saab teha üksnes rahvahääletusel. Seega oht, et põhiseaduse täiendamine tooks kaasa olukorra, kus Riigikogu või valitsus saaksid blankovolituse nõustuda Euroopa Liidu järgnevate lepingutega ilma rahva osaluseta, on põhjendamatu ja selline väide ei vasta tegelikkusele.“ 

Selle seisukoha põhjal võiks üks võimalik tõlgendus olla, et rahvas andis mandaadi üksnes lepingutele Eesti liitumise ajahetke seisuga. Teisalt on ka vastuargumente: eelkõige see, et seadusandja tahte tuvastamisel ei pruugi üks konkreetne selgitus olla määrav.

EL esmase õiguse tulevikus loodavaid muudatusi ei tohiks PSTS tõepoolest automaatselt hõlmata, kuivõrd need muudatused tuleb tavaliselt kõikidel liikmesriikidel vastavalt oma põhiseaduslikule korrale eraldi heaks kiita. Seega tuleks iga kord eraldi otsustada, kas Eesti PS on vaja enne vastava lepingu heakskiitu täiendada.

Igatahes Euroopa põhiseaduse leping, Lissaboni leping ja ESML ratifitseeriti Riigikogus rahvahääletuseta (viimase kohta vt siiski ka riigikohtunike eriarvamused, vt PSTS § 2 komm 32). Enne Euroopa põhiseaduse lepingu (jäi mõnede EL liikmesriikide vastuseisu tõttu jõustumata) ja Lissaboni lepingu ratifitseerimist kaasas Riigikogu põhiseaduskomisjon eksperte, et selgitada välja, kas lepingud mahuvad kehtiva PS raamidesse. Ekspertide hinnangul ei olnud nimetatud lepingute ratifitseerimiseks PS eelnev muutmine vajalik.

Riigikohtu üldkogu on seisukohal, et PSTS § 1 tuleb käsitada nii volitusena ratifitseerida EL-ga liitumisleping kui ka tulevikku suunatud volitusena, mis lubab Eestil kuuluda muutuvasse EL-i. Seda tingimusel, et EL aluslepingu muutmine või uus alusleping on PS-ga kooskõlas. Samas ei ole üldkogu hinnangul PSTS volituseks legitimeerida EL lõimumisprotsessi ega piiramatult delegeerida Eesti pädevust EL-le. Seetõttu peab eeskätt Riigikogu iga EL aluslepingu muutmisel, samuti uue aluslepingu sõlmimisel eraldi läbi arutama ja otsustama, kas EL aluslepingu muudatus või uus alusleping toob kaasa sügavama EL lõimumisprotsessi ja sellest tuleneva Eesti pädevuste täiendava delegeerimise EL-le, seega ka PS põhimõtete ulatuslikuma riive. Kui selgub, et EL uus alusleping või aluslepingu muutmine toob kaasa Eesti pädevuste ulatuslikuma delegeerimise EL-le ning PS ulatuslikuma riive, on selleks vaja küsida kõrgema võimu kandjalt ehk rahvalt nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti PS (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, vt ka PSTS § 2 komm 94). Seega ei pruugi veel iga aluslepingu muudatus iseenesest tuua kaasa vajadust see referendumile panna.