EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Käesolev paragrahv reguleerib KOVü-de vahelist koostööd.

KOVü-de õigus teha vastastikku kasulikku koostööd kuulub nende enesekorraldusõigusse, seega põhitagatisse (PS § 154 lg 1). Organiseeritud ja institutsionaliseeritud koostöö on tänapäeva ühiskonna ees seisvate ülesannete iseloomust tulenevalt kõigil võimutasanditel vältimatu ja möödapääsmatu. Esilekerkivate probleemide (regionaliseerumine, planeerimisvajadused, keskkond, liikluse kasv, haridus, elanike mobiilsus jne) lokaalsust ületav iseloom, ebapiisav haldussuutlikkus ja majandusliku efektiivsuse põhimõte nõuavad KOVü-de tihedat ja tõhusat koostööd. See aitab kaasa valdade ja linnade arengule ning võimaldab nende ühishuvide efektiivsemat esindamist ja kaitset. Kuigi avalike ülesannete täitmine on nii PS kui ka muude kehtivate õigusaktide kohaselt eelkõige iga valla ja linna ülesanne, annab nende koostöö võimaluse ülesandeid tõhusamalt täita. Vastasel juhul tuleks neid täita riigil endal või teistel haldusekandjatel. Seega kindlustab KOVü-de õigus arendada omavahelist koostööd nende staatust ja on nii valdade ning linnade kui ka kogu riigi huvides. Riigikohtu hinnangul pole KOVü-de koostöövõimalused praktikas KOVü-de haldussuutlikkust siiski märkimisväärselt parandanud (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 119).

KOVü-de koostööõigust sisustab ka EKOH art 10, mille kohaselt on kohalikel võimuorganitel õigus teha koostööd ning moodustada seadusega lubatud piires ühendusi teiste kohalike võimuorganitega ühiste eesmärkidega ülesannete täitmiseks (lg 1). Kõik liikmesriigid tunnustavad kohalike võimuorganite õigust kuuluda ühiste huvide kaitsmiseks ja edendamiseks moodustatud ühendusse (lg 2).

KOVü-de koostöö suhtes kehtib seaduslikkuse nõue (PS § 154 lg 1). Riigisisest koostööd võivad nad seaduse raames teha nii kohaliku elu küsimustes kui ka riiklike ülesannete täitmisel.

KOVü funktsionaalne suutlikkus õigussubjektina ei tohi omavalitsuskoostöö käigus kaduda. Seepärast ei saa vallad ega linnad koostöö vormis täita eksistentsiaalseid omavalitsuslikke ülesandeid, st ülesandeid, mis lahutamatult seonduvad KOVü kui õigussubjektiga (nt valitsuse moodustamine, volikogu esimehe valimine, valla või linna põhimääruse kinnitamine jne) (KOKS § 22 lg 1). KOVü-dele tuleb ühistes institutsioonides ühel või teisel viisil tagada kaasosalus- ja kontrolliõigus.

Riigi minimaalne kohustus on kehtestada KOVü-de vabatahtliku koostöö efektiivseks realiseerimiseks sobivad õiguslikud regulatsioonid. Võimaluse korral tuleks minna sellest kaugemale (KOVü-de koostööalane nõustamine, koolitamine jms).

Vabatahtlikud lahendused on koostöövaldkonnas eelistatavad sundkoostöö vormidele. Siiski ei välista PS ka valdadele ja linnadele kohustuslike koostöövormide kehtestamist ehk nn sundühendusi. Sundkoostöö eeltingimuseks on piisava avaliku huvi olemasolu, mida tuleb kaaluda omavalitsusõiguse riive suhtes (eesmärk, riive proportsionaalsus).

Liitu käesoleva paragrahvi mõttes tuleb mõista organisatsioonilises tähenduses (õigussubjekt kindlaksmääratud pädevusega, juhtorganitega, põhikirjaga jne).

PS võimaldab KOVü-de liidule omistada nii avalik-õiguslikku kui ka eraõiguslikku staatust, jättes seadusandjale liidu õiguslikul sisustamisel ka muus osas ulatusliku kaalutlusruumi. Siiski ei tohi õiguslikud regulatsioonid valdade ja linnade koostöövabadust ülemääraselt kitsendada.

Omavalitsusliitude asutamise ja tegevuse erisused võrreldes MTÜS-ga sätestab KOLS. Vastavalt KOLS-le (§ 1 lg 2) on liit mittetulundusühing. Seega on KOVü-de liidud kui eraõiguslikud juriidilised isikud mittetulundusühingute eriliik. Tegutsevad KOVü-de liidud on kantud mittetulundusühingute ja sihtasutuste registrisse. KOLS reguleerib ka liidu põhikirjale esitatavaid nõudeid, liidu liikmesuse teatud küsimusi, üldkoosolekut, liidu ülesannete ja rahastamisega seonduvat. Valla või linna esindajate ja nende asendajate nimetamine KOVü-de liidu üldkoosolekule ja sealt tagasikutsumine on volikogu ainupädevuses (KOKS § 22 lg 1 p 25¹).

Liit täidab omavalitsuslikke ülesandeid, mille liidu kaudu ühiselt täitmise on otsustanud üldkoosolek. Omavalitsuslikke ülesandeid täidab liit nende KOVü-de eest, kelle volikogu on otsustanud ülesande liidu kaudu ühiselt täitmise. Üldkoosolek võib otsustada ülesande täitmiseks võtmise teiselt liidult lepingu alusel (KOLS § 9 lg-d 1 ja 2).

KOVü-de liit täidab ka ülesandeid, mis on talle pandud seadusega, ning ta võib sõlmida valitsusasutusega lepingu, mille alusel ta võtab täita riikliku ülesande (KOLS § 10 lg-d 1 ja 2). Riikliku ülesande võtab liit täita juhul, kui ükski liitu kuuluv KOVü ei ole selle vastu (KOLS § 10 lg 3). Selline lahendus kindlustab KOV autonoomiat.

KOLS eristab üleriigilist, piirkondlikku ja maakondlikku liitu. KOVü võib samal ajal kuuluda ühte maakondlikku või piirkondlikku liitu ja ühte üleriigilisse liitu (KOLS § 4 lg 3).

Üleriigilise liidu võivad ühiselt asutada üle poole Eesti KOVü-dest või KOVü-d, kelle elanike arv kokku moodustab rahvastikuregistri andmete alusel üle poole Eesti elanike arvust (KOLS § 4 lg 2). Üleriigilise liidu eesmärgid on KOVü-de ühistegevuse kaudu KOV üldisele arengule kaasaaitamine, oma liikmete esindamine ja nende ühiste huvide kaitsmine, samuti liikmete koostöö edendamine ja liikmetele seadusega ettenähtud ülesannete paremaks täitmiseks võimaluste loomine (KOLS § 3 lg 2).

Praegu tegutseb üleriigilise KOVü-de liiduna Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL), mille liikmeteks on 2020. aasta seisuga 15 linna ja 62 valda. ELVL põhikiri on kinnitatud 27.02.2018. ELVL-ks ühinesid:

1)  Eesti Linnade Liit (asutatud 19.09.1920);

2)  Eesti Maaomavalitsuste Liit (asutatud 20.11.1921 Eesti Maakondade Liiduna, alates 1926 eeltoodud nimetusega).

ELVL esindus osaleb igal aastal Vabariigi Valitsuse esindajatega peetavatel eelarveläbirääkimistel.

Piirkondliku liidu võivad omavahel moodustada mitme maakonna KOVü-d. Piirkondlik liit hõlmab kahe või enama maakonna territooriumi koosseisu kuuluvaid KOVü-sid (KOLS § 2¹ lg 1). Piirkondliku liidu võivad ühiselt asutada üle poole iga osaleva maakonna KOVü-dest (KOLS § 4 lg 1). Piirkondliku liidu eesmärk on piirkonna KOVü-de ühistegevuse kaudu kaasa aidata piirkonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule, säilitada ja edendada piirkonna kultuuritraditsioone, esindada piirkonda ja oma liikmeid ning kaitsta liikmete ühiseid huvisid, samuti edendada piirkonna KOVü-de koostööd ja luua liikmetele võimalused seadusega ette nähtud ülesannete paremaks täitmiseks (KOLS § 2¹ lg 2). Seni pole piirkondlikke omavalitsusliite moodustatud.

Maakondliku liidu võivad ühiselt asutada üle poole maakonna KOVü-dest (KOLS § 4 lg 1). Maakondliku omavalitsusliidu eesmärkideks on lisaks üleriigilise liidu puhul nimetatule ka maakonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule kaasaaitamine, maakonna kultuuritraditsioonide säilitamine ja edendamine ning maakonna esindamine (KOLS § 2 lg 2).

Maakondlikud omavalitsusliidud tegutsevad kõigis 15 maakonnas.

Vallad ja linnad võivad KOKS § 62 lg-s 1 nimetatud koostöö korral ühiste ülesannete täitmiseks halduslepingu alusel otsustada moodustada ühisameti või -asutuse (KOKS § 62 lg 2 ja § 12). Ühisametid moodustatakse valla või linna ühiste ametiasutustena ja ühisasutused valla või linna ametiasutuste ühiste hallatavate asutustena (KOKS § 62¹ lg 1).

Ühisametile kohaldatakse selle moodustamise halduslepinguga kindlaks määratud või asukohajärgse valla või linna ametiasutusele kohalduvat ning ühisasutusele ametiasutuse hallatava asutuse kohta kohalduvat regulatsiooni, kui seadustes või ühisameti või -asutuse moodustamise halduslepingus ei ole sätestatud teisiti. Ühisameti ametnikud ja töötajad on selle KOVü ametiasutuse struktuuris ja teenistuskohtade koosseisus, kelle koosseisus on ühisamet moodustatud. Ühisasutuse töötajad on selle KOVü hallatava asutuse struktuuris ja koosseisus, kelle koosseisus on ühisasutus moodustatud. Ühisameti ametnikud ja töötajad ning ühisasutuse töötajad täidavad ülesandeid selle KOVü nimel, kes on halduslepinguga volitanud ühisameti või -asutuse ülesannet täitma. Valla või linna ühisamet ja -asutus registreeritakse riigi- ja KOV asutuste riiklikus registris valla või linna ametiasutusena või ühise ametiasutuse hallatava asutusena selle KOVü koosseisus, kelle koosseisus on ühisamet või -asutus moodustatud (KOKS § 62¹ lg-d 2–6).

Ühisameti või -asutuse moodustamine otsustatakse koostöös osalevate KOVü-de volikogude volitusel valla- ja linnavalitsuste vahel sõlmitud halduslepinguga ning moodustatakse volikogude kehtestatud ühisameti või -asutuse põhimäärusega. Halduslepingus määratakse kindlaks lepingupooled; KOVü, kelle koosseisus ühisamet või -asutus moodustatakse; ülesanded, mida volitatakse täitma ühisamet või -asutus; lepingupoolte õigused ja kohustused ühisameti või -asutuse juhtimisel, rahastamisel ning ülesande täitmise üle järelevalve korraldamisel jne. Ühisameti või -asutuse põhimääruses sätestatakse ühisameti või -asutuse nimetus, asukoht, tegevusvaldkond, õiguslik seisund ja teeninduspiirkond; põhitegevus, tegevuse eesmärgid ja ülesanded; ühisameti haldusaktide andmise kord; ametnike ja töötajate õigused ja kohustused; struktuur, finantseerimine, majandamine jne. Ühisameti või -asutuse tegevust rahastatakse koostöös osalevate valdade ja linnade eelarvetest. Ühisameti ja -asutuse kaudu täidetavate täpsemate ülesannete ja rahastamise mahus lepitakse igal aastal eraldi kokku (KOKS § 62² lg-d 1–3 ja 8).

Ühisameti või -asutuse strateegiliseks juhtimiseks ja tegevuse koordineerimiseks moodustatakse asjaomaste KOV-de volikogude esindajatest ning ekspertidest alaline nõukogu (esimees, aseesimees, valla- või linnavalitsuste nimetatavad liikmed). Nõukogu koosseisu kinnitab selle valla või linna volikogu, kelle koosseisus ühisamet või -asutus on moodustatud, kooskõlastatult kõigi ühisameti või -asutuse tegevuses osalevate KOVü-dega. Nõukogu pädevuses on ühisameti või -asutuse eelarve ja tegevuskava kinnitamine jm küsimused.

Ühisasutus osutab avalikke teenuseid (KOKS § 35 lg 1), ühisamet teostab avalikku võimu. KOKS alusel moodustatud ühisameti ja ühisasutuse kaudu KOV ülesande täitmist loetakse ülesande täitmiseks ühisameti või -asutuse moodustanud KOVü-de poolt (KOKS § 6¹ lg 6).

Ühisasutus on nt ühiskool kui valdade ja linnade poolt ühiselt hallatav kool (PGS § 61 lg 3).

KOVü-d võivad omavahelist koostööd teha ka osaühingutes, aktsiaseltsides, mittetulundusühingutes ja sihtasutustes, arvestades KOFS-s esitatud tingimusi. Valla ja linna eraõiguslikes isikutes osalemise ning KOFS täitmise korraldamise tingimused ja korra kehtestab valla- või linnavolikogu (KOKS § 35 lg 1). Kui sihtasutusel on mitu asutajat või kui äriühingus osaleb lisaks linnale või vallale ka teisi aktsionäre, samuti kui vald või linn osaleb liikmena mittetulundusühingus, otsustab osalemise või selle lõpetamise valla- või linnavolikogu. Muus osas teostab osaniku-, aktsionäri-, asutaja- või liikmeõigusi valla- või linnavalitsuse poolt nimetatud isik (KOKS § 35 lg 4).

Vallad ja linnad võivad ühiste huvide väljendamiseks, esindamiseks ja kaitsmiseks ning ühiste ülesannete täitmiseks anda sellekohased volitused mõnele vallale või linnale (KOKS § 62 lg 1 p 2). Samuti võivad vallad ja linnad sõlmida omavahel halduslepinguid ja eraõiguslikke lepinguid.

KOVü-de koostöövabadus avalike ülesannete täitmisel ei ole piiramatu. Seadused kitsendavad seda mh sellega, et võimalike koostööorganite ring on KOVü-dele ette antud. Näiteks sätestab JäätS § 67 lg 2, et volikogu võib RHS §-s 43 sätestatud korras korraldatud jäätmeveo riigihanke korraldamisega seonduvate ülesannete täitmiseks volitada teist KOVü-d, mittetulundusühingut või sihtasutust, mille liige vastav KOVü on ning mille liikmeteks saavad vastavalt põhikirjale olla ainult KOVü-d või KOVü-de liit. ÜTS kohaselt on piirkondliku ühistranspordikeskuse ülesanne tagada elanikele oma asutajate (KOVü-d ja riik) ettenähtud tegevuspiirkonnas (sõltumata selle territooriumi haldusjaotusest) soodsam ja majanduslikult tõhusam ühistransport, mille aluseks on ühtne liinivõrk, kooskõlastatud sõiduplaanid ning ühtne piletisüsteem (§ 15 lg 3). Piirkondlik ühistranspordikeskus on KOVü-de ja riigi asutatud äriühing või mittetulundusühing, kus riigil ja KOVü-del on enamusotsustusõigus (§ 15 lg 1).

Valdade ja linnade koostöövabadust riivab ka see, kui seaduse kohaselt peavad nad avalikku ülesannet täitma ühiselt (KOKS §-d 6¹, 37³ ja 37⁴). KOVü-de ülesanne ühiselt kavandada maakonna arengut ja suunata selle elluviimist antakse kõigi maakonna KOVü-de otsustega täitmiseks KOVü-de maakondlikule või piirkondlikule liidule, koostöökokkuleppe alusel ühele KOVü-le või mõnele teisele omavalitsusüksuste KOKS § 62 lg-tes 1 ja 2 nimetatud koostööorganile või KOVü-de või nende liidu asutatud mittetulundusühingule või sihtasutusele. Kui maakonna KOVü ei ole otsustanud, millise koostööorgani kaudu kõnealust ülesannet täita, täidab ülesannet koostööorgan, kelle kaudu on ülesande täitmist soovinud vähemalt kaks kolmandikku maakonna selliste KOVü-de volikogudest, mille elanike koguarv moodustab vähemalt kaks kolmandikku maakonna elanike koguarvust ning mille hulka peab kuuluma ka maakonnakeskuseks olev KOVü. Regionaalvaldkonna eest vastutav minister võib eelnimetatud koostööorganit halduslepinguga volitada ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt RES § 53¹ alusel kehtestatud riigisisese regionaalarengu toetusprogrammi elluviimisega seotud haldusülesannet täitma (vt KOKS § 6¹ lg-d 2–3).

KOVü-del on õigus kohaliku elu sfääris arendada ka rahvusvahelist, sh piiriülest koostööd välisriikide KOVü-de ja nende ühendustega.

EKOH kohaselt on kohalikel võimuorganitel seadusega lubatud tingimustel õigus teha koostööd teiste riikide vastavate võimuorganitega (art 10 lg 3) ning õigus kuuluda rahvusvahelisse kohalike võimuorganite ühendusse (art 10 lg 2).

Seniseks piiriülese koostöö levinud vormiks on olnud piiriülesed regioonid ehk euroregioonid kui piirialade vabatahtlikud, geograafiliselt määratletud ühendused, kuhu tavaliselt kuuluvad mitme naaberriigi haldusüksused, mis põhinevad avatud uste ja võrdsuse printsiibil ja mille tegevus väljendub piirialade lõimimises üldisesse kultuuri- ja majanduskeskkonda, nende majanduslikus arendamises, investeeringute ligimeelitamises, ühisprojektide elluviimises jne (nt Euregio Pskov-Livonia).

2008. a võttis Riigikogu vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1082/2006 „Euroopa territoriaalse koostöö rühmituse (ETKR) kohta“ rakendamise seaduse. Seaduse eesmärk on täpsustada eelnimetatud EL määruse rakendamise küsimusi juhtudel, kui loodava ETKR asukohaks on Eesti või kui Eesti-poolne liige osaleb mõnes teises riigis asutatud ETKR-s. ETKR-s võivad Eesti-poolsete liikmetena osaleda määruse art 3 kohaselt riik Rahandusministeeriumi kaudu, KOVü või KOVü-de liit, määruse art 3 lg 1 p-s d nimetatud avalik-õiguslik juriidiline isik või nimetatud isikute ühendused (§ 2). ETKR-le kohaldatakse TÜS, kui määrusest või antud seadusest ei tulene teisiti (§ 1 lg 3).

Rahvusvahelistest KOV-de ühendustest võib esile tuua järgmised.

-  Ühinenud Linnad ja Kohalikud Omavalitsused (United Cities and Local Governments, UCLG) (peakorter Hispaanias Barcelonas) – KOV-de huve esindav ja kaitsev ülemaailmne katusorganisatsioon. Asutati 2004. a kolme KOV ühenduse (Kohalike Omavalitsuste Rahvusvaheline Liit (IULA), Ühinenud Linnade Organisatsioon (UTO), Metropolis) ühinemise tulemusel. UCLG toetab rahvusvahelist koostööd linnade ja nende liitude vahel ja soodustab programme, võrgustikke ning partnerlusi KOV-le võimekuse loomiseks. See edendab naiste rolli kohalikus otsustusprotsessis ning koondab KOV kohta ülemaailmselt relevantset informatsiooni. UCLG on suurim KOV organisatsioon maailmas. See käsitab end demokraatliku KOV ühishääle ja kaitsjana, kes de facto esindab 70% maailma elanikkonnast. Käesoleval ajal kuulub organisatsiooni 240 000 linna, regiooni ja metropoli ning üle 175 kohalike ja regionaalsete omavalitsuste liidu 140 ÜRO liikmesriigist. Eesti Linnade ja Valdade Liit on UCLG liige.

-  Euroopa Kohalike Omavalitsuste ja Regioonide Nõukogu (Council of European Municipalities and Regions, CEMR) – 1951. a asutatud kohalike ja regionaalsete territoriaalkorporatsioonide üleeuroopaline organisatsioon. Tegu on suurima KOV-de ja regionaalsete omavalitsuste organisatsiooniga Euroopas, millega käesolevaks ajaks on ühinenud 60 rahvuslikku kohalike ja regionaalsete omavalitsuste liitu 41 Euroopa riigist (sektsioonid). CEMR on UCLG Euroopa sektsioon. Organisatsiooni liige on ka Eesti Linnade ja Valdade Liit.

-  Euroopa Kohalike ja Piirkondlike Omavalitsuste Kongress (Congress of Local and Regional Authorities of Europe, CLRAE) on Euroopa Nõukogu institutsioon, mis moodustati 1994. aastal Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee poolt riigi- ja valitsusjuhtide 1993. aasta Viini otsuse alusel Euroopa Kohalike ja Regionaalsete Omavalitsuste Alalise Konverentsi järglasena. Organisatsioon vastutab kohaliku ja regionaalse demokraatia tugevdamise eest oma 47 liikmesriigis ja EKOH kohaldamise hindamise eest. Euroopa KOVü-de ja regioonide häälena töötab CLRAE konsultatsioonide ja poliitilise dialoogi edendamiseks riikide valitsuste ja kohalike ning regionaalsete omavalitsuste vahel koostöös Euroopa Nõukogu Ministrite Komiteega. Kongress koosneb kahest kojast: kohalike võimuorganite kojast ja regioonide kojast. Sellesse kuulub 324 esindajat ja 324 asendusliiget, kes kõik on nimetatud neljaks aastaks ja kes esindavad üle 150 000 kohaliku ja regionaalse omavalitsuse Euroopa Nõukogu 47 liikmesriigis. Kongressi töö on korraldatud kolmes komisjonis (monitooringu-, valitsemis- ja jooksvate asjade komisjon). Eestist kuulub organisatsiooni kolm esindajat ja sama palju asendusliikmeid.

Euroopa Regioonide Komitee tegutseb EL-s 1994. a ELL-ga (Maastrichti lepinguga) asutatud regionaalsete omavalitsuste ja KOV-de esindajatest koosneva nõuandva staatusega organina (vt ELTL art-d 305–307). Regioonide Komitee on sõltumatu organisatsioon. Selle liikmed ei tohi olla seotud mingite kohustuslike juhistega. Nad on oma ülesannetes täiesti iseseisvad.

Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon peavad komitee ära kuulama EL aluslepingutes ette nähtud juhtudel ning kõigil muudel, eriti piiriülese koostööga seotud juhtudel, kui vastav eelnimetatud institutsioon seda vajalikuks peab (ELTL art 307 lg 1). Komitee kaasatakse juba EL õigusloome eelses staadiumis. Komitee võib samuti omal algatusel avaldada arvamusi ja esitada need Euroopa Komisjonile, nõukogule ja parlamendile. Aktuaalsetel poliitilistel teemadel koostab komitee ka resolutsioone. Regioonide Komiteel on õigus pöörduda Euroopa Kohtusse uue EL õigusakti tühistamise taotlemiseks, kui komiteel on alust arvata, et see rikub subsidiaarsuse põhimõtet (ELTL art 263 lg 5, protokoll nr 2 art 8 lg 2).

Komiteel on 329 liiget ja sama palju asendusliikmeid kõigist EL liikmesriikidest. Eestile kuulub Regioonide Komitees seitse kohta (vastavalt seitse liiget ja seitse asendusliiget).

KOVü-s on koostööõigus seadusega omistatud volikogule, valitsusele ja ametiasutustele (st valitsuse struktuuriüksustele) (KOKS § 13 lg 1). Suhetes rahvusvaheliste organisatsioonidega esindab valda või linna tema volikogu või selle poolt määratud esindus (KOKS § 13 lg 3). Sõlmitud lepingud kuuluvad eelnevalt läbivaatamisele ja heakskiitmisele volikogus, kui nende täitmisega kaasnevad kulutused KOVü eelarvest või võetakse muid varalisi kohustusi (KOKS § 13 lg 4).