EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

KOVü-d (vallad ja linnad) kui haldusüksused rajanevad riigi territooriumi haldusjaotusel (PS § 2 lg 2). Eesti territooriumi haldusjaotus on Eesti territooriumi jaotus maakondadeks, valdadeks ja linnadeks (ETHS § 2 lg 1).

KOVü-de piirid on kantud riigi maakatastri kaardile (ETHS § 4) ja tähistatud Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras (ETHS § 14 lg 1, Vabariigi Valitsuse 24.09.1996 määrus nr 233 „Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse rakendamine“).

Tulenevalt õigusriigi põhimõttest (PS § 10) peab KOVü-de piiride muutmise menetlus olema reguleeritud seaduses. Haldusüksuste piiride muutmise alused ja korra sätestab ETHS, erisused haldusterritoriaalse reformi käigus sätestab HRS.

Piiride muutmine PS käesoleva paragrahvi mõttes toimub nii KOVü-de ühinemisel ja jagunemisel (PS § 156 lg 1 ls 2) kui ka väiksema ulatusega muudatustena. ETHS eristab haldusterritoriaalse korralduse muutmist (uue haldusüksuse moodustamine või haldusüksuste arvu vähenemine (§ 7 lg 1)) ja haldusüksuste piiride muutmist (territooriumiosa ühe haldusüksuse koosseisust teise haldusüksuse koosseisu arvamine või haldusüksuste piiride korrigeerimine vastavalt maakorraldus- ja ehitusplaneerimisvajadustele (§ 7 lg 2)). Ka HRS eristab haldusterritoriaalse korralduse muutmist (kahe või enama KOVü ühinemise tulemusena uue KOVü moodustamine või ühe KOVü suurenemine selle liitumise teel ühe või mitme piirneva KOVü-ga (§ 2 lg 1) ja piiride muutmist (§ 2 lg 2). Seega on mõiste „piiride muutmine“ PS käesolevas paragrahvis avaram vastavast mõistekasutusest seadustes, mistõttu käesoleva paragrahvi kommentaarides mõistetakse piiride muutmise all ka haldusterritoriaalse korralduse muutmist valdade ja linnade osas.

Valla- ja linnapiiride muutmise võib algatada riik (Vabariigi Valitsus (ETHS § 8, HRS § 9)) või asjaomane KOVü volikogu (ETHS §-d 8¹ ja 9, HRS § 4). Piirimuudatused võivad hõlmata piiratud arvu KOVü-sid või leida aset kogu riigi territooriumi hõlmava haldusterritoriaalse reformi käigus. Kui piirimuudatusega taotletav legitiimne eesmärk on piiride vabatahtliku muutmise teel samavõrd hästi saavutatav kui nende n-ö sundmuutmisega riigi poolt, on vabatahtlik lahendus eelistatav (vajalikkuse aspekt proportsionaalsuse testis; parem kooskõla KOV alusteooriaga PS-s). Et haldusterritoriaalsete reformide praktikas on üksnes vabatahtlikkusel põhinevad ümberkorraldused nendega kaasnevate probleemide tõttu (reformi kulgemise aeglus, vastuolud KOV teenistujate arvu vähendamisel jms) erandlikud, nõuab reformi läbiviimine enamasti teatud etapil ja ulatuses riigi sekkumist, mis ei tohi aga kahjustada KOV põhiseaduslikke tagatisi. Ka HRS-s eristuvad reformi vabatahtlik ja sunduslik etapp.

Piirimuudatus(ed) ei ole iseseisev õigusväärtus. Muudatus(t)e eesmärk peab olema selge, vastama avalikele huvidele (eeldab sellekohaseid uuringuid) ja selle saavutamise vahendid peavad olema sobivad ning KOV iseseisvust ja kogukondlikku identiteeti võimalikult säästvad. See kehtib ka üleriigilise haldusterritoriaalse reformi korral, kus piiride muutmist peab saama põhjendada KOV piisava haldussuutlikkuse saavutamisega ja sellega kohaliku kogukonna heaolu suurendamisega vm relevantsete põhiseaduslike väärtustega. Selliste muudatustega peavad kaasnema vajalikud muudatused KOV korralduse, ülesannete ja rahastamise sfääris. Kuna enamasti on KOVü-l piir mitme KOVü-ga, oli haldusreformi käigus omavalitsusüksuste ühendamiseks või liitmiseks mitmeid võimalusi, mille vahel Vabariigi Valitsus pidi menetluse algatamisel valima.

KOV-ta territooriumide loomine ei ole lubatud, sest Eestis ei eksisteeri alasid, kus ei ole ühtki kohaliku elu küsimust.

PS ei sätesta, milline riigiorgan KOVü-de piiride muutmise otsustab, see tuleb määratleda seadusega (vt ETHS § 7¹ lg-d 1–3, HRS §-d 8 ja 13). Vabariigi Valitsus kinnitab ja teeb ka muudatusi haldusüksuste nimistus (ETHS § 3 lg 1).

KOVü-de õigeaegne ja sobival viisil toimuv konsulteerimine on kohustuslik kõigi neid otseselt puudutavate küsimuste planeerimise ja otsustamise osas niipalju kui võimalik (EKOH art 4 lg 6).

Piiride muutmisele eelnev KOV arvamuse väljaselgitamine on käesolevas paragrahvis eraldi välja toodud. Ka EKOH art 5 sätestab, et muudatusi KOV võimupiirides ei tehta kõnealuse kogukonnaga eelnevalt nõu pidamata. Kus seadus lubab, võib seda teha rahvahääletuse teel.

Arvamuse ärakuulamise eesmärk on KOV kaitse ning riigi otsuse ja avaliku huvi kokkulangevuse tagamine. KOVü arvamus peaks olema piisavalt põhjalik ja sisuline ning võimaldama selgitada, kas piiride muutmisega saavutatakse soovitud eesmärk.

Kui piiride muutmisel volikogu algatusel mõni asjaomane volikogu sellega ei nõustu või peab küsimuste lahendamist ebapiisavaks, siis vastav menetlus lõpetatakse (ETHS § 8¹ lg 5 ja § 9 lg 5). Kui algatus lähtub Vabariigi Valitsuselt, siis ETHS ja HRS analoogset sätet ei sisalda.

Käesolev paragrahv reguleerib KOVü kui õigussubjekti ärakuulamist. Ka Riigikohus on sedastanud, et PS §-st 158 tuleneb riigi täitevvõimu kohustus kuulata ära KOVü organi arvamus ja sellest sättest ei tulene kohustust välja selgitada kohalike elanike arvamus (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 136). Tagatud peab olema KOVü sisuline, mitte pelgalt formaalne ärakuulamine.
EKOH art 5 ei nõua kohalike elanike arvamuse ärakuulamist. Harta jätab sellega ühinenud riigi otsustada, kas korraldada rahvahääletus, mis Eesti õiguskorra kohaselt on siduva iseloomuga, või rahvaküsitlus, mis Eesti õiguskorras siduvat õiguslikku jõudu ei oma, või anda elanike arvamuse andmine kogukonda esindava KOV organi pädevusse (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 136). Samas lähtub EKOH art 5 eeldusest, et piirimuudatused on fundamentaalse tähtsusega nii KOVü-le kui ka kohalikele elanikele, kelle huvides KOVü peab tegutsema. Seetõttu on lisaks KOVü ärakuulamisele oluline ka kogukonna vahetu ärakuulamine. Ka ETHS ja HRS näevad ette nii asjaomase volikogu seisukoha küsimise (ETHS § 8 lg 3 p 1, § 8¹ lg-d 2 ja 7, § 9 lg-d 2 ja 7, HRS § 4 lg 1, § 9 lg-d 2 ja 8, § 12 lg 2 p 2) kui ka elanike arvamuse väljaselgitamise (ETHS § 7 lg-d 7 ja 8, HRS § 6, § 12 lg 2 p 1 ja lg 3), seda nii juhul, kui muudatuse algatajaks on Vabariigi Valitsus, kui ka juhul, kui see toimub volikogu algatusel. Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise ulatus ja kord on kehtestatud 28.07.2016 Vabariigi Valitsuse määrusega nr 87.

Haldusreformi käigus toimusid elanike küsitlused KOVü-des korrakohaselt. Olenemata nende tulemustest nõustus Riigikohus Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §-st 158 (RKPJKo 13.10.2017, 5-17-15/10, p 69; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-17/13, p 88; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-18/9, p 66; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-20/9, p 77; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-24/9, p 74; vt ka RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 136).

Kui KOVü andis sundühendamismenetluses esitatud Vabariigi Valitsuse ettepanekule negatiivse vastuse, tuli tal oma negatiivset arvamust ka põhjendada. Arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada HRS § 9 lg-s 3 sätestatud erandeid või miks ta leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lg-s 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lg-st 9 tulenevalt, kuid seaduse kohaselt ei toonud negatiivne arvamus automaatselt kaasa menetluse lõpetamist (Vabariigi Valitsusel tuli HRS § 9 lg-st 9 tulenevalt hinnata omavalitsusüksuse põhjenduste kaalukust ja otsustada, kas jätkata menetlust või mitte).

Haldusreformi käigus kerkis mh üles sundühendamismenetluste osalise lõpetamise õiguspärasuse teema. 15.06.2017 ja 16.06.2017 muutis Vabariigi Valitsus väiksemaks omavahel sundühendatavate KOVü-de ringi, lõpetades HRS § 9 lg 1 p-le 1 viidates mõnede ettepanekus toodud KOVü-de suhtes haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse ja jätkates sama lõike p-le 2 viidates mitme KOVü suhtes menetlust (HRS ei näinud otseselt ette võimalust, et menetluse käigus muudetakse sundühendatavate KOVü-de ringi). Sellega seoses kerkis küsimus, milline tähendus on asjaolul, et KOVü-de arvamust küsiti algul teatud KOVü-dega ühendamise kohta, kuid ei küsitud hiljem uuesti neist ainult osa KOVü-dega ühendamise kohta. Riigikohus leidis, et menetluse käigus ei saa ilma uut ettepanekut tegemata kaasata uusi KOVü-sid, kuid mõne KOVü väljajätmine ühendatavate ringist on võimalik ning seadus ei näe sellisel juhul ette uut ärakuulamist ega täiendavat elanike arvamuse väljaselgitamist. Riigikohus märkis veel, et konkreetsel juhul poleks uus küsitlus või ärakuulamine tõenäoliselt menetluse lõpptulemust muutnud (RKPJKo 13.10.2017, 5-17-15/10, p 69).