EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

KOV süsteemi kuuluvate omavalitsustasandite arvu ja KOV liikide problemaatika üle diskuteeriti Põhiseaduse Assamblees palju (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 101–103, 123, 125, 139, 145–146, 151–152, 155, 211–216, 231–232, 337–349, 404, 572–573, 766, 788–790). Ühelt poolt sätestatakse antud paragrahvis KOVü-dena Eestis traditsioonilised vallad ja linnad, teisalt pole PS välistanud ka muu(de) KOV tasandi(te) moodustamist seaduse alusel.

Käesoleva paragrahvi lg 1 kinnitab KOVü-de, st KOV õiguste ja kohustuste kandjate olemasolu ja määrab kindlaks nende liigid.

KOVü on iseseisev õigusvõimeline haldusüksus – haldusekandja –, kus teostatakse omavalitsuslikku haldamist. Haldusüksustena on KOVü-d osa riigi territoriaalsest haldusjaotusest (PS § 2 lg 2; ETHS § 2 lg-d 1 ja 3). Omavalitsuslike haldusekandjate seas kuuluvad KOVü-d territoriaalkorporatsioonide hulka: küsimused, mida nad haldavad, on seotud territooriumiga. Eesti õiguskorras on KOVü-d avalik-õiguslikud juriidilised isikud (KOKS § 10). Avalik-õigusliku korporatsioonina on KOVü-l oma liikmeskond – valla- ja linnaelanikud. KOVü õiguslikku staatust iseloomustavad ka tema võime olla varaliste õiguste ja kohustuste kandja (munitsipaalomand), kohtumenetlusõigus- ja -teovõime, teenistus- ja tööandmisvõime, nimi jm tunnused. KOVü tegutsemine võib kaasa tuua avalik-õigusliku vastutuse riigivastutuse näol ja eraõigusliku vastutuse lepingulise vastutuse või deliktiõigusliku vastutuse näol.

Käesoleva paragrahvi lg 1 sätestab, et KOVü-d on vallad ja linnad. Seega määrab PS kindlaks KOVü-de kaks liiki. Selleks et õhutada KOVü-sid ühinema oma loogiliseks tõmbekeskuseks oleva linnaga, nägi HRS § 14 lg 1 ette võimaluse säilitada linna ja valla ühinemisel moodustuva KOVü kuuluvus liiki „linn“. Selle tulemusena asuvad moodustunud linna territooriumil ka külad. Samuti andis HRS § 14 lg 2 (võrdse kohtlemise kaalutlusel) enne 2017. aastat ühinenud linnadele, mis olid iseseisva linna staatuse minetanud, võimaluse ühinemise käigus taastada oma kuuluvus liiki „linn“ (seda siiski ei kasutatud).

Olulistelt tunnustelt erinevate KOVü-de õiguste maht võib ülesannete iseloomu ja haldussuutlikkust silmas pidades olla erinev. Seetõttu on võimalik KOVü-de eri liikide eraldi reguleerimine ühe seaduse raames või eraldi seadustes. PS ei välista ka pealinna kui spetsiifilise KOVü staatuse reguleerimist eriseadusega. Kehtivad õigusaktid valdade ja linnade kui KOVü-de liikide pädevust üldiselt ei diferentseeri. 01.01.2018 jõustusid KOKS muudatused, mille kohaselt maakonnakeskus on KOVü, mis on maakonnaplaneeringus maakonnakeskusena nimetatud. Maakonnakeskuseks oleva KOVü volikogu nõusolek on üks tingimus selleks, et saaks võtta vastu maakonna arengustrateegia (KOKS § 37⁴ lg 6) või täita maakonna arengu kavandamise ja selle elluviimise ülesannet KOVü-de koostööorgani kaudu olukorras, kus kõik maakonna KOVü-de volikogud pole koostööorgani valiku suhtes otsust teinud (KOKS § 6¹ lg 3). Planeerimisala maakonnakeskuses tagatakse maakonnaplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise eelnõu avaliku väljapaneku ajal isikute juurdepääs nimetatud eelnõudega seotud materjalidele ja infole (PlanS § 62 lg 7, § 67 lg 8).

Vallad ja linnad kantakse Vabariigi Valitsuse poolt kinnitatud Eesti territooriumi haldusüksuste nimistusse (vt PS § 2 komm-d). Seisuga 01.03.2020 on sellesse kantud 15 linna ja 64 valda, seega kokku 79 KOVü-d (võrdluseks: 01.03.2017 oli linnu ja valdu vastavalt 18 ja 100, seega kokku 118).

Linna nimetus on kasutusel ka KOVü-ks mitteoleva asula tähisena (ETHS § 6 lg-d 2 ja 3). Asustusüksus ei ole KOVü PS mõttes (vt ETHS § 6 lg 6).

PS muutmata ei ole seaduse alusel põhiseaduspäraselt võimalik kaotada valdu ja/või linnu KOVü liikidena.

HRS ega Vabariigi Valitsuse antud nn sundühendamismääruste põhiseaduspärasuse kohtuasjades ei viidanud KOVü-d (ega ka Riigikohus) käesoleva paragrahvi lg-le 1. Määruste vaidlustamisel olnuks ka keeruline põhjendada, et reformi tulemusel moodustuvad haldusterritoriaalsed üksused on olemuslikult varasematest sedavõrd erinevad, et ei kujuta endast enam valdu ja linnu selle sätte tähenduses.

Käesoleva paragrahvi lg 2 võimaldab luua täiendavaid KOVü-de liike, seega jätab võimaluse mitmetasandilise KOV kehtestamiseks. KOVü-de täiendavad liigid tuleb sätestada seaduses, mis peab sisaldama ka uute liikide moodustamise alused ja korra ning nende staatuse. Aluste ja korra all tuleb mõista eeskätt riigi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamist ja läbiviimist, sest KOV rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel. Kindlaks tuleks määrata ka moodustatavate KOVü-de suhete alused teiste KOVü-dega, nende pädevus ja tuluallikad, organid, reguleerida üleminekuajaga seotud küsimused jne.

Lõike 2 alusel loodud KOVü-de liike on võimalik seadusega kaotada. See eeldab mitmesuguste protseduuride läbimist ja põhiseaduslike väärtustega arvestamist (KOVü-de seisukoha ärakuulamine, avalike huvide kaalumine, demokraatia jne).

Käesolevate kommentaaride koostamise ajaks pole § 155 lg 2 alusel täiendavaid KOVü-de liike loodud ja KOV on ühetasandiline.

Vajadus reformida KOV süsteemi oli ilmne juba pikema aja vältel (demograafilised arengud: pooltes KOVü-des vähem kui 2000 elanikku, üle 80% KOVü-des alla 5000 elaniku, ääremaastumine; elanikkonna üldine vananemine; ebapiisav võimekus täita avalikke ülesandeid (nt sotsiaalabi) ja tagada isikute põhiõigusi ning vabadusi; vajadus tõhustada kohaliku demokraatia toimimist jpm). Korduvad reformikavad aga ei realiseerunud (vt lähemalt M. Kaldmäe „Eesti haldusterritoriaalse korralduse ümberkujundamise kavad“. – Haldusreform. Artiklikogumik 2017. Rahandusministeerium 2018, lk 323–342). Riigireform jõudis 2015. a kevadel ametisse astunud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi. Selles oli mh kokku lepitud, et KOV reform toimub ja et vajalikud seadusemuudatused, sh reformi ajakava, tuleb seadusena vastu võtta hiljemalt 01.07.2016. Haldusreformi valikute, sh ajakava esimene sõnastamine pidi toimuma haldusreformi kontseptsioonis, mille väljatöötamise tähtaeg oli 2015. a oktoober. Kontseptsiooni arutati valitsuskabinetis 2015. a novembris, kuid kiideti põhimõtteliselt heaks vaid 5000 elaniku kriteerium, selle erandid ning ajakava. Reformi ettevalmistajad lähtusid valdavalt siiski kontseptsioonis esitatud põhimõtetest ja valikutest.

Haldusreformi põhimõtete väljatöötamisel lähtuti mitmesugustest uuringutest, analüüsidest ja eksperdiarvamustest, Euroopa Nõukogu ja OECD soovitustest ning välisriikide reformikogemustest.

07.06.2016 võttis Riigikogu vastu HRS, mis jõustus sama aasta 1. juulil (erandeid sellest tähtajast vt HRS § 39). HRS oli eriseadus ETHS suhtes. Haldusreformi elluviimisel tuli kohaldada mõlema seaduse sätteid, arvestades HRS-st tulenevaid erisusi (HRS § 1 lg 4).

Reformi elluviimise korraldamise eest vastutas Rahandusministeerium (HRS § 2 lg 5) ja selle ajakava oli kolmeetapiline:

1)  reformi ettevalmistamine (kuni juulini 2016);

2)  reformi omaalgatuslik, st valla- ja linnavolikogude algatusel toimunud KOVü-de vabatahtliku ühinemise etapp (kuni jaanuarini 2017);

3)  Vabariigi Valitsuse algatatud KOVü-de sundühendamise etapp (veebruarist 2017 kuni KOV volikogude korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamiseni sama aasta oktoobris – vt HRS § 2 lg 4).

Reformi eesmärgina määratles HRS toetada KOVü-de võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesmärgi elluviimiseks nägi HRS ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise, mille tulemusena peavad KOVü-d olema võimelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Haldusreformi rakendamisel tuli lähtuda ka riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid (HRS § 1 lg 2). HRS kohaselt tuli reformi eesmärgi saavutamiseks haldusterritoriaalse korralduse muutmisel eelistada KOVü-de moodustamist, kus elab vähemalt 11 000 elanikku (KOVü soovitusliku suuruse kriteerium) (HRS § 1 lg 3). Haldusterritoriaalse korralduse muutmise viisid HRS tähenduses olid: 1) kahe või enama KOVü ühinemise tulemusena uue KOVü moodustamine; 2) ühe KOVü suurenemine selle liitumise teel ühe või mitme piirneva KOVü-ga (HRS § 2 lg 1). Haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus võis muuta ka ühinevate või liituvate KOVü-de piire (HRS § 2 lg 2).

HRS sätestas haldusreformi eesmärkide saavutamiseks valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused ja korra, sh haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks vajalike otsuste ja toimingute tegemise tähtajad, reformi aluseks olnud KOVü-de elanike arvust lähtuva KOVü miinimumsuuruse kriteeriumi, erandite kohaldamise tingimused selle kriteeriumi rakendamisel ning KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevad üldised õigused ja kohustused (HRS § 1 lg 1).

HRS sätestas KOVü-de võimekuse tõstmiseks haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni, mis nägi üldjuhul ette vähemalt 5000 elanikuga (miinimumsuurus) KOVü-de moodustamise (HRS §-d 3 ja 9). Alates 2004. a-st oli seadusandja püüdnud soodustada suuremate KOVü-de tekkimist nende täielikult vabatahtlike ühinemiste rahalise toetamisega KOÜS alusel. Riigikohus hindas senised meetmed ebatõhusaks, kuna 01.01.2016 seisuga oli Eestis 213 KOVü-d (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 119).

Miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavusega kaasnes haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt (HRS § 9). Lõpliku otsustamisõiguse selle üle, millise elanike arvuga KOVü-d haldusreformi tulemina moodustada, usaldas seadusandja Vabariigi Valitsusele.

See, kas elanike arvult suuremate KOVü-de moodustamine parandab reaalselt nende avalike teenuste osutamise võimekust, on teoreetiliselt vaieldav küsimus (jaatavalt nt A. Viks. Kohaliku omavalitsuse üksuse suuruse seos majandusliku efektiivsusega. – RiTo 2010, nr 21, lk 124–133; eitavalt nt W. Drechsler. Coercive Municipal Amalgamation Today With Illustrations from Estonia. – Administrative Culture 2013, 14(1), lk 158–165). Riigikohus on sedastanud, et tal pole põhjust kahelda eelnimetatud seost jaatava seisukoha paikapidavuses ja et eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga KOVü-d neile pandud ülesandeid paremini täita kui väiksema elanike arvuga KOVü-d. Kohus möönis, et abstraktselt võib KOVü võimekuse hindamiseks kasutada ka muid kriteeriume, ja sedastas, et kohtuvõim ei saa asendada seadusandja vastavat lähenemisnurka enda omaga. Seejuures arvestas Riigikohus Vabariigi Valitsusele haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisõiguse andvate HRS sätete (eelkõige §-d 3 ja 9) põhiseaduspäraseks tunnistamisel ka seda, et seadusandja oli Vabariigi Valitsusele tema enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta lõpliku otsustuse tegemisel jätnud ulatusliku kaalumisõiguse. Riigikogu ei sidunud haldusterritoriaalse korralduse muutmist jäigalt KOVü miinimumsuuruse kriteeriumiga, vaid volitas Vabariigi Valitsust hindama KOVü tegelikku võimekust haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel. Nii sätestas HRS § 9 lg 3 Vabariigi Valitsuse poolt KOVü miinimumsuuruse kriteeriumist erandi kohaldamise võimalikkuse, kui:

1)  ühinevad vähemalt kaks KOVü-d, mis moodustavad haldusterritoriaalselt loogilise terviku, mille pindala on kokku vähemalt 3500 elanikku;

2)  2) moodustatakse vähemalt nelja ajalooliselt, kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud KOVü haldusterritooriumidest või nende osadest RiPS § 22 lg 1 tähenduses Eesti Vabariigi ajutise kontrolljoonega maismaal piirnev KOVü, milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 01.01.2017 seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku;

3)  3) KOVü on mereline saarvald ehk vald, mis asub Eesti territoriaalmeres paikneval saarel, mille territooriumi vald tervikuna hõlmab ja kus teostatakse iseseisvat omavalitsuslikku haldamist;

4)  4) Vabariigi Valitsuse määruses volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS § 8) sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustamisel oleva KOVü elanike arv vastas rahvastikuregistri andmete kohaselt 01.01.2016 seisuga KOVü miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid elanike arvu vähenemise tõttu ei vasta 01.01.2017 seisuga enam sellele kriteeriumile.

Samuti sai Vabariigi Valitsus HRS § 9 lg-st 9 tulenevat kaalutlusõigust kasutades lõpetada juba algatatud menetluse, kui muud tegurid kinnitasid, et KOVü-de ühendamine pelgalt miinimumsuuruse saavutamiseks pole otstarbekas. Viimasel juhul sidus HRS § 9 lg 9 Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise HRS § 9 lg-tes 2 ja 3 sätestatuga, mille kohaselt pidi Vabariigi Valitsus arvestama ka ETHS § 7 lg-s 5 sätestatud kriteeriume (ajalooline põhjendatus; mõju elanike elutingimustele, avalike teenuste osutamise kvaliteedile, haldussuutlikkusele, demograafilisele situatsioonile, transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele, ettevõtluskeskkonnale, hariduslikule olukorrale; elanike ühtekuuluvustunne; KOVü organisatsiooniliselt ühtse teenusepiirkonnana toimimine) (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 120–122).

KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmine võis toimuda KOVü volikogu või Vabariigi Valitsuse algatusel (vastavalt HRS 2. ptk §-d 4–8 või 3. ptk §-d 9–13). Ka ETHS § 7 lg 4 kohaselt võis valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise, samuti valla või linna piiride ja nime muutmise algatada asjaomane volikogu või Vabariigi Valitsus. Mõlema seaduse järgi otsustab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus määrusega.

Haldusreformi teine etapp – KOVü-de vabatahtlik ühinemine – toimus valla- ja linnavolikogude algatusel ETHS §-s 9 sätestatud korras, arvestades HRS 2. ptk-s (§-d 4–8) sätestatud erisusi (HRS § 4 lg 2 ls 1). HRS § 4 järgi pidi KOVü, kes ei vastanud miinimumsuurusele ja kellel ei olnud ühinemisprotsess pooleli, hiljemalt 01.10.2016 esitama teiste KOVü-de volikogudele ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks. Kui KOVü-d jõudsid kokkuleppele, sõlmisid nad ühinemislepingu, millest lähtudes pidi Vabariigi Valitsus hiljemalt 01.02.2017 andma määruse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS § 8). Vabatahtliku ühinemise etapis esitas 160 KOVü-d 47 ühinemispiirkonnas taotluse ühinemiseks. Vabariigi Valitsus kinnitas 157 KOVü ühinemise 46 piirkonnas.

Vabariigi Valitsuse moodustatud piirkondlikud komisjonid andsid asjaomastele KOVü-dele soovitusi haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, nõustasid volikogusid kokkulepete sõlmimisel ja vaidlusaluste küsimuste lahendamisel jms (HRS § 5 lg-d 1 ja 2). Vabatahtliku ühinemise menetluse käigus tuli ka selgitada välja elanike arvamus Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korra kohaselt. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise protsessis osalesid lisaks KOVü-dele ja piirkondlikule komisjonile ka maavanemad, Rahandusministeerium ja lõppotsustajana Vabariigi Valitsus (HRS § 7 lg-d 4–6 ja § 8).

Haldusreformi kolmas etapp – KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel (nn sundühendamine) toimus ETHS §-s 8 sätestatud korras, arvestades HRS §-s 9 sätestatud erisusi (HRS § 9 lg 1 ls 1). KOVü institutsionaalse õigussubjektsuse riive oli siin intensiivne. Siin võis teatud eeldustel kõne alla tulla ka territooriumiosa ühe KOVü koosseisust teise üleandmine (HRS § 9 lg 7). Seadus nägi ette, et Vabariigi Valitsus algatab hiljemalt 15.02.2017 nende KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride muutmise, mis ei vasta 01.01.2017 seisuga KOVü miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole ta vastu võtnud HRS §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrust (st pole otsustanud volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmist) ning millele Vabariigi Valitsus ei kohalda HRS-s võimaldatavat erandit. Rahandusministeeriumil tuli asjaomastele KOVü-de volikogudele esitada arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise kohta, mille kohta volikogud pidid arvamuse esitama hiljemalt 15.05.2017 (vastasel juhul tuli nimetatud ettepanek lugeda vastuvõetuks – HRS § 9 lg 8). Vabariigi Valitsuse ettepanek võis hõlmata ka KOVü miinimumsuurusele vastavaid või kriteeriumile mittevastavaid KOVü-sid, kelle suhtes ta oli juba andnud määruse volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta, kui haldusterritoriaalse korralduse muutmisel oleks positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lg-s 5 nimetatud asjaoludest, ning kui muutmine on vajalik ja otstarbekas sellise KOVü võimekuse tagamiseks (HRS § 9 lg 2). Vabariigi Valitsus esitas oma ettepanekud 14.–15.02.2017. Kokku sai ettepaneku 104 KOVü-d 22 piirkonnas (lisaks esitati ettepanek Kohtla-Järve linnale ja Misso vallale territooriumiosa üleandmiseks vastavalt moodustuva Narva-Jõesuu linna ja Setomaa valla koosseisu). 65 KOVü-d (ligi 2/3 Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustest) ei nõustunud esitatud ettepanekuga ning ei teinud ka ühinemiseks ettevalmistavaid toiminguid. Ettepanekuga nõustus 25 KOVü-d ja ettepanekule ei vastanud 14 KOVü-d (mida HRS kohaselt loeti vaikimisi nõustumiseks).

KOVü miinimumsuuruse kriteerium oli Vabariigi Valitsusele siduv üksnes KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse algatamisel (ettepaneku tegemisel), mitte aga lõppotsuse tegemisel. HRS sätestas tingimused, mille puhul Vabariigi Valitsus võis jätta miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmata, lõpetades menetluse (HRS § 9 lg-d 9 ja 2). HRS § 9 lg-test 9 ja 2 tulenes, et kui KOVü miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav KOVü, kellele ei saa teha erandit HRS § 9 lg 3 alusel, on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile KOVü elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lg-s 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga, ei pea Vabariigi Valitsus enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse reformi sellise KOVü suhtes lõpule viima. Seega sai Vabariigi Valitsus HRS § 9 lg 9 p 1 alusel lõpetada ka selle KOVü puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, mis leidis põhjendatult negatiivses arvamuses, et suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita ka siis, kui KOVü-s on elanikke vähem kui 5000 (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 100–105).

Kui KOVü-de sundühendamise põhjendusi sai avalikkus näha sundühendamismääruste eelnõude seletuskirjadest, siis nii ei olnud see juhtudel, mil KOVü-d otsustati jätta sundühendamata (vt Vabariigi Valitsuse 15.06.2017 istungi protokolli päevakorrapunkti nr 10 p 1). Sellisel juhul määruse eelnõu ja selle seletuskirja ei koostatud ja Vabariigi Valitsuse 15.06.2017 istungi protokollis puudusid põhjendused. See olnuks aga KOVü-de suhtes sedavõrd olulise otsustuse puhul vajalik nii üldsusele kui ka KOVü-dele (nende võrdset kohtlemist silmas pidades – vt ka RKPJKo 04.10.2017, 5-17-23/10, p 91).

HRS reguleeris KOVü-de nn sundühendamise menetlusega seoses ka piirkondlike komisjonide tegevust (§ 10), maavanemate tegevust (§ 11), KOVü-de tegevust Vabariigi Valitsuse vastava ettepaneku saamisel (elanike arvamuse väljaselgitamine, kokkulepped teiste KOVü-dega, valimistoimingud jm – vt RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 170–183) (§ 12). Lõppotsustaja antud menetluses oli Vabariigi Valitsus (HRS § 10).

Haldusreformiga põhjustatud KOVü õigussubjektsuse riive intensiivsust leevendas ja valdu ning linnu motiveeris vabatahtlikule ühinemisele KOVü-dele makstud ühinemistoetus (HRS §-d 20–23). Ühinemistoetuse määr oli 50 eurot ühinenud KOVü elaniku kohta, sealjuures oli toetuse minimaalne suurus 150 000 eurot ja maksimaalne suurus 400 000 eurot (HRS § 20 lg 2). Et KOVü-sid ühinema motiveerida, nägi HRS § 21 lg 4 ette, et kui ühinemisel moodustunud vallas või linnas elab 5000 või enam elanikku, arvutatakse iga ühinenud KOVü puhul ühinemistoetust elaniku kohta kahekordses määras (st 100 eurot) või ühinemistoetuse kahekordses minimaalses või maksimaalses suuruses (vastavalt 300 000 ja 800 000 eurot). Ühinemistoetuse arvutamise, maksmise ja kasutamise alused sätestasid HRS §-d 21–23. Vabariigi Valitsuse algatatud KOVü-de haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud KOVü-le ühinemistoetusi ei makstud (v.a HRS § 24 lg-s 1 sätestatud erandid) ja selliselt moodustunud KOVü-le hüvitati riigieelarvest KOÜS-s või HRS-s nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel (HRS § 24 lg 1). Eelnimetatud hüvitise ulatusele seadusega kehtestatud piirmäära tunnistas Riigikohus põhiseadusvastaseks ja kehtetuks (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16).