EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 152 sätestab põhiseaduslikkuse järelevalve garantii, st normikontrolli ehk õigustloovate aktide põhiseaduspärasuse kohtuliku kontrolli põhialused: põhiseadusvastase õigusakti kohaldamata jätmise kohustuse (lg 1) ja Riigikohtu pädevuse tunnistada põhiseadusvastane õigusakt kehtetuks (lg 2). Sellega on visandatud Eestile iseloomuliku põhiseaduslikkuse järelevalve mudeli põhikontuurid. Need kätkevad endas nii tsentraliseeritud kui ka detsentraliseeritud põhiseaduslikkuse järelevalve elemente. Kohaldatava õigusnormi põhiseaduspärasust peab alati hindama iga Eestis tegutsev kohus, kuid lõpliku ja siduva lahendi tegemise ja põhiseadusvastasuse tagajärgede üle otsustamise monopol on Riigikohtul kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtul. Kummagi lõike koostoimest tuleneb seeläbi kohtu kohustus algatada Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus, kui asjasse puutuv seadus või muu õigusakt on põhiseadusvastane (komm 7 jj).

Õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse järelevalve jaguneb meil abstraktseks ja konkreetseks. Konkreetne normikontroll kaasneb üld- või halduskohtuliku vaidlusega. Selle esemeks on süüteo-, tsiviil- või haldusasjas kohaldamisele kuuluvad õigusnormid. Initsiatiiviõigus on põhikohtuasja lahendaval kohtul. Abstraktse normikontrolli puhul algatatakse põhiseaduslikkuse järelevalve konkreetsest kohaldamisvaidlusest sõltumata. Põhiseaduslik initsiatiiviõigus on Vabariigi Presidendil ja õiguskantsleril, seadusest tulenevalt ka KOVü-l omavalitsusgarantiisid puudutavas ulatuses.

Kommenteeritava paragrahvi kaudu tagatakse põhiseaduse reeglite ja printsiipide, iseäranis põhiõiguste tegelik, mitte ainult retooriline ülimuslikkus ning puhastatakse õiguskorda pidevalt põhiseadusvastasest mateeriast. Riigikohtule õigustloovate aktide kehtetuks tunnistamise monopoli andmise eesmärk on esmajoones demokraatlikult legitimeeritud seadusandja ja poliitilise mandaadiga valitsuse otsustusruumi kaitse. Sellega tasandatakse iga kohtu hajutatud hindamispädevuse mõju, koondades lõpliku otsustusõiguse erilises korras komplekteeritud Riigikohtusse kui põhiseaduskohtusse. Selle sätte eesmärk on tagada ka õiguskorra terviklikkus ja õiguse ühetaoline kohaldamine, et üldkohustuslike õigusaktide kehtivuse üle ei otsustaks iga kohus isemoodi.

Eesti varasemad põhiseadused on küll printsiibis tunnustanud PS ülimuslikkust ja õiguslikku jõudu, kuid nende põhimõtete elluviimise mehhanism oli märksa hägusem. 1920. a PS § 3 järgi võis riigivõimu teostada vaid PS või selle alusel antud seaduse põhjal. 1920. a PS § 86 ning 1938. a PS § 2 lg 2 kohaselt pidi põhiseadus olema „vankumatuks juhteks“ Riigikogu, Riigivanema, valitsusasutuste ja kohtute tegevuses. Seaduse põhiseadusvastasuse tagajärgedest need tekstid vaikisid. Probleemile pööras tähelepanu 1938. a PS § 121, jättes selle lahendamise parlamendile: „Seadusega määratakse menetluse algatamine ja kord riigivõimu teostamise põhiseaduspärasuse üle otsustamisel kohtutes.“ Praktikas oli esimesel iseseisvusperioodil kasutusel põhiseaduslikkuse järelevalve hajutatud mudel. Kohus võis jätta põhiseadusvastase seaduse konkreetses kohtuasjas tagajärjeta, kuid üldisemalt kehtis seadus muutmata kujul edasi.

Hajutatud põhiseaduslikkuse järelevalve mudel on praegu jätkuvalt kasutusel nt Soomes ja Rootsis. Sarnase skeemi järgi tagatakse täna Eestis EL õiguse ülimuslikkus. Mandri-Euroopa maades on põhiseaduslikkuse järelevalves seevastu tüüpiline konstitutsioonikohtu mudel, mille keskne element on tsentraalne eripädevusega põhiseaduskohus (vrd Austria PS art 89 lg 2 ning art-d 139–140; Belgia PS art 142; Hispaania PS art 161 lg 1 p a; Itaalia PS art 134 jj; Kreeka PS art 100 lg 1 p e; Leedu PS art 105 lg 1; Poola PS art-d 188 ja 193; Portugali PS art-d 280–283; Prantsuse PS art 56 jj; Tšehhi PS art 95 lg 2; Ungari PS art 24). Ka EL-s on määruste ja direktiivide õigusvastasuse ehk sekundaar- ja primaarõiguse vastuolu tuvastamise pädevus reserveeritud rangelt Euroopa Kohtule. Igal liikmesriigi kohtul on aga võimalus taotleda kahtluse korral selles küsimuses eelotsust (ELTL art 267).

PS § 152 on objektiiv-õiguslik põhiseadusnorm. See peab tagama kõigi PS reeglite ja printsiipide, mitte ainult põhiõiguste maksmapaneku. Subjektiiv-õigusliku mõõtme annavad konkreetsele normikontrollile PS § 15 lg 1 teine lause ja lg 2.

PS § 152 lg 1 annab kõigile kohtutele põhiseadusvastase õigusakti kohaldamata jätmise õiguse, kuid asetab neile ka samasisulise kohustuse. Ühtaegu tuleneb siit koostoimes PS § 15 lg-ga 2 iga kohtu kohustus rakendatavate õigusnormide põhiseaduspärasust enda initsiatiivil kontrollida (allpool komm 65 jj).

Õigusakti kohaldamata jätmise ja konkreetse normikontrolli algatamise eelduseks on pädeva kohtu veendumus kohtuasja lahendamisel, et asjasse puutuv õigusnorm või selle puudumine on põhiseadusvastane.

Kohtuks on PS § 152 lg 1 mõttes iga Eesti kohtusüsteemi kuuluv kohtuasutus vastavalt PS § 148 lg-tele 1 ja 2, sh Riigikohus ise (RKPJKm 13.11.2019, 5-19-43/2, p 12; RKPJKm 27.01.2017, 3-4-1-14-16, p 25). Õigustloovat akti ei või kohaldamata jätta haldusorgan, samuti mitte kohus, kui ta ei täida parasjagu õigusemõistmisfunktsiooni. Kohtuks ei ole kohtuvälised ega kohtueelsed vaidlusorganid, isegi kui nad vastavad EIÕK art 6 lg 1 või ELTL art 267 lg 2 nõuetele. Samuti ei saa õigusnormi põhiseadusvastaseks tunnistamist algatada vahekohus, kuid välistatud ei ole normi põhiseadusvastasuse kohta väidete esitamine vahekohtu otsuse tühistamise avalduses (TsMS § 751 lg 2 p 2; RKPJKm 02.07.2013, 3-4-1-25-13, p 6; RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p-d 7–8).

Põhiseadusvastase õigustloova akti kohaldamata jätmise üle otsustab põhiasja lahendav kohtukoosseis. Asjakohast normi ei või jätta kohaldamata kohtuametnik, sest normi põhiseaduspärasuse hindamine kujutab endast PS § 146 esimese lause rakendamisel õigusemõistmise delegeerimatut tuumikala. See ei tähenda, et PS § 15 lg 1 teine lause ja § 152 lg 1 lubaks kohtuametnikul kohaldada põhiseadusvastast õigusakti. Asjasse puutuva normi põhiseadusvastasuse korral peab kohtuametnik tema pädevuses olnud asja andma lahendamiseks üle kohtunikule (TsMS § 595 lg 2 p 4).

Kohtuasjade all peetakse lg-s 1 silmas mis tahes kohtus lahendamisel olevat õigusvaidlust, ennekõike tsiviil-, haldus- ja süüteoasju, aga ka spetsiifilisi Riigikohtu pädevusse kuuluvaid kohtuasju nagu valimisasjad ning kaebused Riigikogu otsuste, kohtunike eksamikomisjoni ja distsiplinaarkolleegiumi peale.

PSJKS § 9 lg 1 kehtestab esimese ja teise astme kohtutes asja esialgse lahendamise mudeli, mille järgi kohtuvaidlus tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks vastavas kohtuastmes esmalt lahendada, jättes põhiseadusvastase õigustloova akti kohaldamata Riigikohtu seisukohta ära ootamata. Menetlusseadustikud ei võimalda praegusel ajal küsida asjasse puutuva õigusnormi põhiseaduspärasuse küsimuses Riigikohtult eelotsust (RKPJKm 20.11.2017, 5-17-40/2, p 9; RKPJKm 03.03.2015, 3-4-1-56-14, p-d 34–35; RKPJKm 25.06.2013, 3-4-1-16-13, p 22; RKPJKo 07.05.2013, 3-4-1-11-13, p 25). Normikontrolli taotluse rahuldamata jätmise korral on menetlusosalistel võimalus maa-, haldus- või ringkonnakohtu lahend edasikaebe korras vaidlustada – selle tagab edasikaebetähtaja eriregulatsioon (nt HKMS § 181 lg 2, KrMS § 319 lg 6, TsMS § 642 lg 2).

Demokraatia põhimõte ega Riigikohtu ainupädevus ei välista põhikohtuasja lahendamist enne Riigikohtu otsust seaduse põhiseaduspärasuse küsimuses (vrd aga M. Ernits. Põhiseaduse § 152 komm 17. –Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017). Konkreetses kohtuasjas seaduse kohaldamata jätmine ei kujuta endast seaduse õiguskorrast kõrvaldamist. Kohus on õigusemõistmisel küll seotud seadusega, aga ainult tingimusel, et seadus on põhiseaduspärane (PS § 3 lg 1 ls 1). Iga kohus on pädev põhiasja kontekstis õigusnormi põhiseadusvastasust esialgselt tuvastama. Riigikohtul on tsentraliseeritud ainupädevus seaduse põhiseaduspärasuse küsimuses lõpliku otsuse tegemiseks ja seaduse kehtetuks tunnistamiseks, mitte seaduse põhiseaduspärasuse hindamise monopol. Liiatigi ei jõustu seadust kohaldamata jättev kohtuotsus üldjuhul selle tegemisega, vaid alles pärast Riigikohtu otsuse tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. Asja esialgse lahendamise mudel tagab kvaliteetsema asjaolude väljaselgitamise ja õigusnormi asjasse puutuvuse hindamise (nt RKPJKm 20.11.2017, 5-17-40/2, p 9).

Riigikohtus kehtib konkreetse normikontrolli algatamisel hübriidmenetluse mudel, mille järgi annab „kodukolleegium“ põhiseaduslike kahtluste tekkimisel asja üle üldkogule, kes lahendab nii põhivaidluse kui ka asjasse puutuva õigustloova akti põhiseaduspärasuse küsimuse (PSJKS § 14 lg 3, HKMS § 228 lg 1 p 3, KrMS § 356 p 3, TsMS § 19 lg 4 p 3).

Kohtuasja lahendamise all peetakse silmas nii asja sisulist lahendamist kohtuotsusega kui ka menetluslikes küsimustes kohtumäärusega vastavas kohtuastmes lõpliku seisukoha kujundamist (RKPJKm 20.11.2017, 5-17-40/2, p 9; RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04, p-d 15–18). Selleks võib olla muu hulgas avalduse tähtaegsuse või riigilõivu tasumata jätmise tõttu nõude käiguta jätmise küsimus (RKPJKm 03.03.2015, 3-4-1-56-14, p-d 34–35; RKPJKo 07.05.2013, 3-4-1-11-13, p 25). Asjakohase õigusküsimuse lahendamine pole pelgalt kohtumääruse põhjendustes riigilõivu põhiseaduspärase määra suhtes seisukoha kujundamine (RKPJKm 25.06.2013, 3-4-1-16-13, p 22). Põhiasja lahendava kohtu õigus algatada vaheotsusega põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus sõltub eelkõige sellest, kas ja kuivõrd on täidetud menetlusseaduses sätestatud vaheotsuse tegemise eeldused (RKPJKm 07.10.2015, 3-4-1-22-15, p 41).

Kohtuasja ei lahendata üldjuhul esialgse õiguskaitse määrusega. Vanglas suitsetamist keelava käskkirja kehtivuse peatamine ei ole õigusküsimus, mille lahendamisel tuleks algatada üldist keeldu sisaldava ministri määruse (vangla sisekorraeeskirja) põhiseadusvastaseks tunnistamine. Esialgse õiguskaitse korras võib halduskohus kohustada vanglat võimaldama kinnipeetavatel suitsetada ka olukorras, kus see oleks vastuolus sisekorraeeskirja sätetega, mille põhiseaduspärasus on vaieldav. Sisekorraeeskirja suhtes võib konkreetse normikontrolli algatada kohtuotsusega, milles otsustatakse käskkirja tühistamine, kui kohus jõuab järeldusele, et käskkirja pole võimalik tühistada sisekorraeeskirja kohaldamata jättes (RKPJKm 20.11.2017, 5-17-41/2, p-d 10–11; RKPJKm 20.11.2017, 5-17-40/2, p-d 10–11; RKPJKm 20.11.2017, 5-17-33/2, p-d 10–11). RKPJK on samas möönnud, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse võib algatada esialgse õiguskaitse menetlust ennast reguleerivate normide puhul (RKPJKm 20.11.2017, 5-17-40/2, p 9; RKPJKm 12.11.2015, 3-4-1-28-15, p 29). Sisuline vajadus normikontrolli algatamiseks võiks tulla kõne alla ka olukorras, kus on tõsine oht, et algne vaidlus esialgse õiguskaitse kohaldamisega ammendub, st esialgsel õiguskaitsel on kaalukad ja pöördumatud tagajärjed, nt vaidlus tundlike andmete avaldamise üle.

Normikontrolli esemeks ehk PS § 152 mõttes õigusaktiks on õigustloovad aktid ehk seadused ja muud õiguse üldaktid ning nende osad (õigusnormid) (RKPJKo 17.12.2019, 5-19-40/36, p 34), samuti välislepingud (PSJKS § 9 lg 1).

Seaduste all peetakse siinses paragrahvis silmas seadusiformaalses mõttes. Seadust, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, nt riigi aastaeelarvet, käsitatakse õigustloova aktina (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00, p 12).

Lisaks seadustele on õigusaktiks PS § 152 tähenduses Vabariigi Presidendi seadlused (PS § 109) ja määrused materiaalses mõttes, st haldusorgani üldkohustuslik-abstraktsed õigusaktid (HMS § 88) sõltumata sellest, kuidas need on pealkirjastatud või vormistatud. Kui seaduses sätestatud volitusnorm näeb ette küsimuse reguleerimise määruse vormis, tuleb kohtul seda dokumenti käsitada üldaktina. Erandiks on olukorrad, kus seadusandja on volitusnormis näinud meelevaldselt ette, et üksikküsimus tuleb reguleerida määrusega (RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p-d 24 ja 31).

Halduse üld- ja üksikaktide vahetegu on seega formaalne niivõrd, kuivõrd selleks tuleneb alus põhiseaduspärasest volitusnormist. Kui volitusnorm on põhiseadusvastane või kui volitusnorm ei määra akti liiki, tuleb üld- ja üksikakte eristada sisuliste kriteeriumide alusel. Määrusega materiaalses mõttes on tegemist, kui haldusorgani (valitsuse, ministri, KOV) õigusakt on adresseeritud määratlemata isikute ringile ja reguleerib samal ajal abstraktselt kujuteldavaid kaasusi, st ta ei pea silmas konkreetset elulist olukorda. Määruseks ega õigustloovaks aktiks ei ole sellest tulenevalt üldkorraldused. HMS § 51 lg 2 järgi on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Üldkorraldusena käsitatakse nii halduse üldkohustuslik-konkreetseid kui ka individuaal-abstraktseid õigusakte. Üldkohustuslik-konkreetsed õigusaktid on iseäranis konkreetse asja avalik-õiguslikku seisundit muutvad aktid, nt detailplaneering, eratee määramine avalikult kasutatavaks teeks ja kinnistu arvamine looduskaitseala koosseisu, samuti reaktsioonid konkreetsele situatsioonile, nt haiguspuhanguga seoses eriolukorra kehtestamine ja sellega kaasnevad täpsemad tõrjemeetmed. Individuaal-abstraktsed õigusaktid on iseäranis konkreetse haldusasutuse mõjuväljas oleva piiritletud isikute ringi käitumist abstraktselt reguleerivad normatiivaktid, nt vangla või üldhariduskooli kodukord, ülikooli õppekorralduseeskiri või rahvaraamatukogu kasutamise kord (RKPJKm 22.11.2010, 3-4-1-6-10, p-d 47, 55; RKHKm 14.11.2018, 3-16-2290/23, p 17).

Riigivõimu üksikaktide kontrollimine ei kuulu Riigikohtu pädevusse normikontrolli menetlustes ning neid ei saa pädev kohus kohtuasja lahendamisel kohaldamata jätta (vrd PS § 139 lg 1, § 142 lg 1, § 143; vt ka PSJKS § 9 lg 1 ja HKMS § 158 lg 4; RKPJKm 22.11.2010, 3-4-1-6-10, p 41). See puudutab nii Riigikogu otsuseid (PS § 65 p 1) kui ka nende tegemata jätmist (vrd RKPJKm 24.04.2019, 5-19-6/4, p 11), Vabariigi Presidendi otsuseid ja käskkirju (VPTKS § 18), mis tahes tasandi haldusakte, sh üldkorraldusi (HMS § 51), kui ka kohtulahendeid. Osa neist aktidest on aga vaidlustatavad Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve otsusekaebemenetluses (PSJKS 3. ptk). Haldusakte vaidlustatakse halduskohtus (HKMS § 4 lg 1) ning kohtulahendeid edasikaebe korras kõrgema astme kohtus. Õigusaktiks PS § 152 mõttes pole ka halduslepingud.

Kuna PS § 15 lg 1 teisest lausest ja § 152 lg-st 1 tulenev kohaldamata jätmise kohustus on ajaliste piirideta, välistaks selle laiendamine üksikaktidele haldusakti õigusjõu ja kohtulahendi seadusjõu. Üksikakti tuleb puudutatud isikul kohases menetluses vaidlustada ettenähtud tähtaja jooksul. PS § 152 lg-st 1 ei tulene õigust vaidlustada üksikakte kaudselt, nõudes nende ignoreerimist põhiseadusvastasuse tõttu. Ajalooliselt nähti vajadust kohaldamata jätmise kompetentsi suhtes just seaduste ja üldaktide, mitte otseselt vaidlustatavate üksikaktide kontekstis.

Riigikohus põhiseaduskohtuna ei ole teiste kohtute ega Riigikohtu teiste kolleegiumide suhtes edasikaebeinstants (RKPJKm 11.05.2017, 3-4-1-4-17, p 16). Kassatsiooni korras tehtud kohtulahendite põhiseaduslike aspektide ülekontrollimine ei oleks kooskõlas PS § 148 lg 3 esimeses lauses sätestatud riigi kõrgeima kohtu rolliga ega kohtuotsuse seadusjõu põhimõttega. PS järgimise põhikohtuasjas peab Riigikohus PS § 152 lg-st 1 tulenevalt tagama kassatsioonimenetluse raames.

Õigusaktiks PS § 152 mõttes on riigisiseste üldaktide kõrval Eesti poolt sõlmitud välislepingud ehk rahvusvahelised lepingud (vt ka PS § 123 lg 1). Riigikohus on välislepingu määratlemisel lähtunud rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 2 lg 1 p-st a, mis hõlmab riikide vahel kirjalikult sõlmitud rahvusvahelised kokkulepped, mida reguleeritakse rahvusvahelise õigusega, sõltumata nimetusest ja sellest, mitmes dokumendis see sisaldub. Ratifitseerimata, kuid ratifitseerimisele kuuluv välisleping ei ole (veel) õigustloov akt (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p-d 109, 117). Välislepingu põhiseadusvastasuse tagajärjed erinevad riigisisese õigustloova akti põhiseadusvastasuse tagajärgedest (allpool komm 126), see aga ei piira välislepingu suhtes normikontrolli algatamist ega välislepingu põhiseadusvastasuse kindlakstegemise aluseid. PS § 123 lg 2 ei näe ette välislepingute riigisisest ülimuslikkust PS suhtes.

Normikontrolli esemeks ei ole üldjuhul EL õigusaktid, sõltumata sellest, kas need on Eestis otsekohaldatavad. Selles osas piirab PS § 152 kohaldamisala PSTS § 2, millest omakorda teeb reservatsiooni PSTS § 1, võimaldades EL õiguse ülimuslikkust Eestis vaid PS aluspõhimõtete raames.

Tulenevalt PSTS §-st 2 ei saa EL esmane õigus Eesti EL-ga liitumise hetke seisuga olla vastuolus täiendatud PS-ga niivõrd, kuivõrd see on kooskõlas aluspõhimõtete kaitseklausliga (PSTS § 1). Välistatud ei ole EL esmase õiguse muudatuste ning nendega kaasnevate selliste sätete, mis delegeerivad EL-le täiendavat pädevust, põhiseaduslikkuse järelevalve (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 223).

Põhiseaduslikkuse järelevalve EL teisese õiguse aktide üle oleks vastuolus liitumislepinguga ning tõhusa õiguskaitse tagamiseks ei ole see aluspõhimõtete valguses vajalik. EL määrused ja direktiivid on PSTS-st tulenevalt osa Eesti õiguskorrast (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 36), kuid ELTL art-te 263 ja 267 kohaselt on vaid Euroopa Kohus pädev kontrollima EL teisese õiguse õiguspärasust ning tunnistama teisese õiguse akte õigusvastasuse tõttu kehtetuks. Eesti kohtutel on üldjuhul võimalik tagada tõhus kaitse teisese õiguse rakendusaktide kontrollimise teel, taotledes vajadusel eelotsust Euroopa Kohtult (vt ennekõike EKo C-314/85, Foto-Frost, 22.10.1987; RKHKm 15.11.2010, 3-3-1-57-10, p-d 19–20; RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-87-07, p 42; RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p 38).

Teoreetiliselt võib siiski tekkida olukord, kus Euroopa Kohus tunnistab teisese õiguse akti õiguspäraseks, kuid Eesti kohtu hinnangul on see vastuolus kaitseklausliga (PSTS § 1). Liidu õigusakti kohaldamata jätmine kujutaks endast liidu õiguse rikkumist, kuid Eesti PS valguses on kaitseklausel ülimuslik liidu õiguse suhtes. PS aluspõhimõtte ja EL õiguse kollisiooni ei saa PS kohaldamisel lahendada EL õigus, sest EL õigus saab Eestis kehtida vaid PS alusel ja kaitseklausli raames.

EL õigust ülevõtva seaduse põhiseaduspärasus võib olla PS § 152 raames kontrollitav piiratud tingimustel (komm 76 jj).

Konkreetse normikontrolli algatamiseks peab õigusakt juriidiliselt eksisteerima, sh olema ettenähtud korras avaldatud. Edasiulatuvalt kehtivuse kaotanud õigusakt võib olla normikontrolli esemeks, kui see reguleeris omaaegseid õigussuhteid, mis on põhiasjas jätkuvalt vaidluse all. PSRS § 2 lg-st 2 nähtuvalt võib normikontrolli esemeks olla vaidluse korral ka põhiseaduseelne õigusakt.

Kohus saab algatada põhiseaduslikkuse järelevalve ka normiandja tegevusetuse ehk asjasse puutuva õigustloova akti andmata jätmise suhtes (PSJKS § 2 p 1, § 9 lg 1; RKHKo 07.06.2019, 3-16-1191/66, p 10.1).

Kohaldamata jätmiseks ja konkreetse normikontrolli algatamiseks peab õigusakt olema põhiseadusvastane, st õigustloova akti ja põhiseaduse vahel peab esinema juriidiline vastuolu. Määruse puhul võib põhiseadusvastasus tuleneda ka määruse vastuolust seadusega, sh volitusnormi puudumisest või vastuolust volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Ka volitusnorm ise peab olema põhiseaduspärane, et määrus saaks olla põhiseaduspärane (RKPJKo 17.12.2019, 5-19-40/36, p 36 jj; RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 125).

Seaduse või muu riigisisese õigustloova akti vastuolu EL õigusaktiga ei tähenda tingimata, et rikutud on ka PS (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 49); liidu õigusega vastuolus olev riigisisene õigusnorm tuleb kohtuasjas jätta kohaldamata EL õiguse ülimuslikkusest tulenevalt (komm 76 jj). Ka mis tahes välislepingu sisu ei muutu automaatselt PS sisuks. Kui Eesti seadus või muu õigusakt on põhiseaduspärane, kuid vastuolus välislepinguga, tuleb olukord lahendada PS § 123 lg 2, mitte § 152 alusel.

Eriline koht on selles kontekstis siiski EIÕK-l, kuivõrd selle dokumendi näol on tegemist just nimelt lepinguga, millega liikmesriigid on võtnud kohustuse tagada teatud ulatuses kaitse põhiõigustele. Seega tuleb PS põhiõigusnorme püüda tõlgendada konventsioonipäraselt. See ei kohusta liikmesriike siiski enda PS muutma, seega on võimalikud olukorrad, kus konventsioon tagab PS-ga võrreldes tugevama kaitse. Vanglates interneti kasutamist puudutavas asjas näiteks jättis RKÜK teistmisaluse puudumise tõttu muutmata enda varasema otsuse, millega internetile juurdepääsu piiravad normid tunnistati põhiseaduspäraseks. Küll aga rahuldas üldkogu sellele vaatamata teistmisavalduse haldusasjas ning saatis asja uueks lahendamiseks halduskohtule, et kontrollida piirangute vastavust konventsioonile (RKÜKo 30.06.2017, 3-3-2-1-16). Riigikohtul on võimalik nii põhikohtuasjade kui ka normikontrolli menetlustes taotleda EIK nõuandvat arvamust konventsiooni tõlgendamiseks (KrMS § 352¹, TsMS § 681¹, HKMS § 228¹, PSJKS § 3¹).

Ka ELPH-d tuleb Eesti riigivõimuharudel selle kohaldamisalas küll järgida, kuid erinevalt astmekohtutest on Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses pädev tuvastama vaid PS, mitte harta rikkumise. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei ole kontrollistandardiks mitte mis tahes põhiõigusdokumendid, vaid üksnes PS. Harta ei ole Eesti PS osa. Kui Eesti seadus rikub põhikohtuasjas hartat, aga mitte põhiseadust, tuleb seadus jätta kohaldamata järelevalvet algatamata. Harta tõlgendamiseks võib aga Eesti kohus taotleda eelotsust Euroopa Kohtust. PS kohaldamisel tuleb hartaga arvestada. Kui põhiõigust piirav imperatiivne direktiiv on hartaga kooskõlas, ei tohi Eesti kohtud direktiivi elluviivat seadust kohaldamata jätta (komm 81 jj).

Õigustloova akti kohaldamata jätmiseks peab põhiasja lahendav kohus (koosseisu enamus) olema selle põhiseadusvastasuses veendunud. See nõue tuleneb PSJKS § 9 lg-s 1 sätestatud kohtuasja esialgse lahendamise mudelist (komm 12) ja kohtu seotusest seadusega (PS § 3 lg 1). Pelgalt kahtluste alusel ei või kohus seadust otsuse tegemisel kõrvale jätta. Küll aga võib Riigikohtu kolleegium põhjendatud kahtluse korral anda kohtuasja lahendamise üle üldkogule (PSJKS § 3 lg 2 ls 2), sest üleandmismäärusega ei lahenda kolleegium veel kohtuasja ega jäta seadust kohaldamata.

Üldised lähtealused. Õigusnormi asjasse puutuvus on peamine (RKPJKm 07.10.2015, 3-4-1-22-15, riigikohtunik P. Pikamäe eriarvamus) ja kõige keerulisem konkreetse normikontrolli algatamise eeldus. Selle eesmärk on vältida Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu liigset koormamist abstraktsete vaidlustega. Aegade jooksul on Riigikohus asjasse puutuvuse kriteeriumi rakendanud vahel kitsamalt, vahel laiemalt. Klassikalise formuleeringu järgi on asjasse puutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille PS mittevastavuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui PS vastavuse korral (nt RKÜKo 30.04.2013, 3-1-1-5-13, p 19; RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15; RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 10; viimati RKPJKo 07.09.2020, 5-20-5/10, p 16). See määratlus pole täiuslik, sest põhiseadusvastasus ei pruugi alati tuua kaasa normi kehtetuks tunnistamist (vt komm 127 jj). Seepärast tuleb nõustuda M. Ernitsaga, et täpsem oleks vormel, mille järgi oleks õigusnorm asjasse puutuv, kui kohtulahendi sisu sõltub õigusnormi kehtivusest (M. Ernits. Põhiseaduse § 152 komm 13. –Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017; vt ka J-R. Sieckmann, S. Kessal-Wulf. H. von Mangoldt jt (toim). Grundgesetz. 3. kd, 2018, art 100 änr 39 ja 57; vrd RKPJKo 14.01.2014, 3-4-1-53-13, p 21).

Norm peab asjasse puutuvuse tingimuse täitmiseks üldjuhul mõjutama kohtulahendi resolutiivosa (RKPJKo 07.09.2020, 5-20-5/10, p 16), põhjenduste mõjutamisel võib norm olla asjasse puutuv, kui sellest sõltub kohtulahendi õiguslik tähendus. Norm on asjasse puutuv iseäranis siis, kui sellest juhindumisest sõltub, kas kaebus või hagi tuleb rahuldada või kohtualune süüdi mõista või kas avaldus tuleb lahendada sisuliselt või läbivaatamatult tagastada.

Nõnda on asjasse puutuv säte, millest tulenevalt:

- ei ole kohtul võimalik määrata isiku süüle vastavat, allapoole ettenähtud alammäära jäävat karistust (RKPJKo 23.09.2015, 3-4-1-13-15, p-d 25–26);

- pidi haldusorgan keelduma kaebuses nõutud haldusakti andmisest või toimingu tegemisest, nt pere- või toimetulekutoetuse määramisest (RKÜKo 19.10.2020, 3-18-1672/38, p 25 jj; RKPJKo 05.05.2020, 5-20-1/15, p 26), arestimajas internetile juurdepääsu võimaldamisest (RKPJKo 18.12.2019, 5-19-41/9, p 15), elukaaslase eest sotsiaalmaksu maksmise taotluse rahuldamisest (RKPJKo 18.12.2019, 5-19-42/13, p 42); vahistatule pikaajalise kokkusaamise võimaldamisest (RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19);

- pidi haldusorgan kehtetuks tunnistama varasema soodsa haldusakti, nt relvaloa (RKPJKo 18.06.2019, 5-19-26/13, p 40) või suurema vanemahüvitise määramise (RKPJKo 30.10.2019, 5-19-25/9, p 61);

- ei ole kohtul võimalik kohustada riiki maksma kohtunikule kaebuses nõutavat palka või pensioni (RKPJKo 08.05.2018, 5-17-43/12, p 38; RKPJKo 19.12.2017, 5-17-13/10, p 30);

- tuleb isikul teatud nõude summalt maksta vaidlusaluses määras kohtutäituri tasu. Asjasse puutuv pole sellises vaidluses norm, millest lähtudes nõude summa välja selgitatakse (RKPJKo 01.02.2018, 5-17-11/10, p-d 14–15);

- ei ole kohtul võimalik kohustada kohtutäiturit tagatisraha küsimust uuesti läbi vaatama. Asjasse puutuv pole aga normi see osa, mis puudutab tagastamata jääva tagatisraha edasist saatust, sest sellest ei sõltu kaebaja tagastusnõude lahendamine (RKPJKo 21.06.2019, 5-19-28/10, p-d 69–70);

Asjasse puutuv saab olla vaid norm, millele on subsumeeritavad põhikohtuasja faktilised asjaolud. Koolituskulude hüvitamist reguleeriv norm, mis puudutab vaid kaitseväelasi, kes on olnud teenistuses vähem kui pool kohustuslikust teenistusajast, ei ole asjasse puutuv sellise kaitseväelase kaebuse lahendamisel, kes on teenistuses olnud üle poole ettenähtud ajast (RKPJKo 04.02.2020, 5-19-44/9, p 18).

Ministri määruse alusel antud haldusakt, mis keelab nii nagu määruski selle toimingu, mille tegemist kaebaja nõuab, ei välista asjasse puutuvust, kui kohus ühes põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamisega haldusakti tühistab (nt vanglas suitsetamise keelamisel RKPJKo 17.12.2019, 5-19-40/36, p 35). Kui kohus niisugust haldusakti tühistada ei saa, nt kaebetähtaja möödumise või haldusakti vaidlustamata jätmise tõttu, tuleb kaebus jätta rahuldamata, sõltumata määruse põhiseaduspärasusest, mistõttu määrus pole säärases olukorras asjasse puutuv.

Kohtumenetluse norm on iseäranis asjasse puutuv, kui see takistab esitatud avalduse sisulist lahendamist või menetlusõiguste reaalset kasutamist (nt välistab isikule põhiseaduslikult vajaliku menetlusabi andmise, RKPJKo 12.04.2018, 5-18-1/8, p 13; riigilõivu määrade kohta RKÜKm 02.04.2013, 3-2-1-140-12, p 20; RKÜKo 28.02.2013, 3-4-1-13-12, p 36; RKPJKo 12.09.2013, 3-4-1-18-13, p 29), kui kohus peab menetlusnormi rakendama kohtulahendini jõudmiseks (RKPJKo 11.12.2012, 3-4-1-20-12, p 27; RKPJKo 18.06.2010, 3-4-1-5-10, p 19) või kui kohus peaks asja otsustama teistsuguses menetluskorras, sh teises koosseisus (nt kohtunikuabi asemel kohtunik juriidilise isiku registrist kustutamisel, RKÜKo 02.10.2018, 2-17-10423/20, p 21).

Asjasse puutuvuse kontrollimine.Riigikohtule taotluse esitanud kohus peab olema veendunud, et just taotluse esemeks olevat sätet tuleb põhiasja lahendamisel kohaldada ning „igasugune muu lahendus on välistatud“. Riigikohus ei saa analüüsida juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide PS-le vastavust (RKPJKm 09.12.2008, 3-4-1-15-08, p 17). See tähendab, et kontrolli algatanud kohus on piisavalt välja selgitanud vaidlustatud normi kohaldamiseks vajalikud asjaolud ja tõlgendanud õigesti kehtivat õigust – nii põhiseadusvastaseks tunnistatud kui ka selle kohaldamist mõjutavaid norme (RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10, p 24; RKÜKo 31.03.2011, 3-3-1-69-09, p-d 88 ja 93; RKPJKm 18.12.2017, 5-17-31/9, p 12; RKPJKo 02.06.2011, 3-4-1-3-11, p 15; RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04, p-d 17–18).

Riigikohus on õigustatud vaidlustatud sätte asjasse puutuvuse kui taotluse lubatavuse eelduse enne asja sisulist lahendamist üle kontrollima. Ta ei ole seotud taotluse esitanud kohtu seisukohtadega selles küsimuses. Riigikohus võib lugeda asjasse puutumatuks taotluse esemeks oleva normi või selle osa või lugeda asjasse puutuvaks täiendavaid norme, mis on taotluses märgitud normiga seotud (komm 59). Asjasse puutuvuse ülekontrollimine ei tohi aga üle kasvada põhikohtuasja lahendamiseks (PSJKS § 14 lg 2 ls 2; RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15; RKPJKo 23.09.2015, 3-4-1-13-15, p 28). See piirang ei kehti Riigikohtu kolleegiumi algatatud hübriidmenetluses (PSJKS § 14 lg 3).

Riigikohus on pädev kohaldamata jäetud normi õigesti tõlgendama (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 28; RKPJKo 31.12.2014, 3-4-1-50-14, p 30; RKPJKo 16.09.2014, 3-4-1-19-14, p 20; RKPJKm 03.07.2008, 3-4-1-9-08, p 15; RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04, p 16). See hõlmab võimalusel põhiseaduskonformse tõlgendamise. Eri tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada PS-ga kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis PS-ga kooskõlas ei ole. Samuti tuleks eelistada tõlgendust, millega oleks tagatud põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse. Riigikohtul puudub alus normi põhiseadusvastasuse motiivil kehtetuks tunnistada, kui normi on võimalik tõlgendada põhiseaduspäraselt. Jälgida tuleb, et õigussätte tekstist liialt kauge tõlgenduse andmisega ei tekiks õigusselgustust (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31; RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36; RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 28; RKPJKo 12.12.2017, 5-17-12/9, p 32; RKPJKo 02.06.2011, 3-4-1-3-11, p-d 16–17). Sarnasel moel tuleb määrust tõlgendada kooskõlas seadusega, kui normi sõnastus seda võimaldab (RKPJKo 04.02.2020, 5-19-44/9, p 19; RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 176).

RKPJK on kohati rõhutanud, et sätete ümbertõlgendamine on vaid erandlik või et see on vajalik „mõnel juhul“ (RKPJKo 18.05.2017, 3-4-1-3-17, p 18; RKPJKo 31.12.2014, 3-4-1-50-14, p 30). Niisugune enesepiirang ei ole põhjendatud ega ühitatav Riigikohtu rolliga õiguse ühetaolise kohaldamise tagamisel. Sätteid tõlgendamata ei ole võimalik nende põhiseaduspärasust hinnata (vrd KOV taotluse kohta RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10, p 65). Ekslikust tõlgendusest lähtumine võib kaasa tuua õigustloova akti eksliku põhiseadusvastaseks tunnistamise.

Riigikohus on ka kontrollinud, kas taotluse esemeks olev norm saab süsteemis teiste normidega põhimõtteliselt reguleerida põhikohtuasja kaasust, nt kas kaebetähtaega reguleerib menetlusseadustiku üldnorm või rakendusnorm (RKPJKm 12.12.2017, 5-17-10/10, p 52; RKPJKo 18.05.2017, 3-4-1-3-17, p 18; RKPJKo 18.05.2015, 3-4-1-14-15, p-d 35–39).

Otsustava tähtsusega õigusnormi leidmiseks peab normikontrolli taotlust esitav kohus tuvastama asja lahendamiseks olulise tähtsusega faktilised asjaolud (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 28). Vaidluses kodakondsusest lähtuva riigi õigusabi andmise piirangu üle tuleb nt tuvastada, kas muud, põhiseaduspärased eeldused riigi õigusabi määramiseks on täidetud. Seda, kas seadus tagab kahju kandnud isikule põhiseaduspärase hüvitise, saab hinnata üksnes olukorras, kus kahju tekkimine ja selle suurus on tuvastatud (RKÜKo 31.03.2011, 3-3-1-69-09, p 88 ja 93; RKPJKm 07.10.2015, 3-4-1-22-15, p 41).

Riigikohus ei aktsepteerinud autoritasude vaidluses asjasse puutuva normi kohaldamise eelduste (kahjuvaidluses kahju tekkimise ja põhjusliku seose) „paljasõnalist“ täidetuks lugemist taotlust esitava kohtu poolt (RKPJKm 07.10.2015, 3-4-1-22-15, p-d 46–47). See lähenemine ei ole õigustatud (samas, riigikohtunik P. Pikamäe eriarvamus). Riigikohus peab jälgima, et põhiasja kohus oleks niisugused asjaolud tuvastanud (RKPJKm 18.12.2017, 5-17-31/9, p 12 jj; RKPJKm 12.11.2015, 3-4-1-28-15, p-d 33–34; RKPJKm 07.10.2015, 3-4-1-22-15, p 39), andmata hinnangut, kas need on tuvastatud õigesti ja menetlusnorme järgides (PSJKS § 14 lg 2 ls 2). Hiljem on ka üldkogu rõhutanud, et Riigikohus ei hinda põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ümber taotluse esitanud kohtu kindlaks tehtud asjaolusid, nt lepingu kehtivust. Kui sellist asjaolu on menetlusosalise arvates hinnatud valesti, tuleb hinnangut vaidlustada korralises edasikaebe korras. Samuti luges üldkogu ringkonnakohtu taotluse lubatavaks haldusasjas, kus normi kohaldamise eelduseks oleva õigusliku asjaolu (kooselulepingu kehtivuses) suhtes ei tekkinud kahtlust (vrd RKÜKo 21.06.2019, 5-18-5/17, p-d 45 ja 78).

Õigustloova akti andmata jätmise suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve algatamisel peab astmekohus näitama ära konkreetse ja asjasse puutuva seadus- või õiguslünga ning tuvastama olulised asjaolud, mis kohtu hinnangul vajaks puuduolevat juriidilist regulatsiooni. Kohus ei või piirduda üldise tõdemusega, et seadusandja peaks kehtestama mingi õigustloova akti, nt mõne seaduse rakendusaktid. Kohus peab põhjendama, milline oli PS-st tulenev positiivne kohustus ning kuidas seadusandja seda regulatsiooni kehtestamata jätmisega rikkus. Ka lünga põhiseaduspärasust saab kohtu poolt algatatavas järelevalvemenetluses käsitleda vaid põhikohtuasja tehiolude ulatuses (RKPJKo 18.12.2019, 5-19-42/13, p-d 30 ja 40).

Põhiseadusvastaseks tunnistamiseks ei tohi lünk olla ületatav muude õigusteaduslike meetoditega – tõlgendusega, analoogiaga, üld- ja erinormide kohaldamise põhimõtetega jms (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p-d 29–30). Kui väärteomenetluse uuendamise alust on analoogia korras võimalik laiendada ka teistsugusele olukorrale, mida normis pole selgesõnaliselt ära näidatud, kuid mille puhul on uuendamine põhiseadusest tulenevalt nõutav, ei ole lünk põhiseadusvastane (RKPJKo 12.12.2017, 5-17-12/9, p-d 34–35). KooS rakendusaktide asjas rõhutas Riigikohus, et enne rakendusaktide puudumise suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve algatamist oleks taotluse esitanud kohus pidanud hindama, kas kooselulepingu andmeid on võimalik rahvastikuregistrisse kanda, kohaldades KooS ja teiste seaduste sätteid koostoimes (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 39).

Sageli on sõnastuse küsimus, kas pidada asjasse puutuvaks üldisemaid norme või lünka, mis tuleks täita eriregulatsiooniga. Riigikohus võib astmekohtu taotlust tõlgendades selle lähenemisnurga ümber sõnastada (RKPJKo 08.11.2017, 5-17-9/8, p-d 20–22). Lünga puhul tekib täiendavalt ka küsimus, millises seaduses peaks puuduolev norm paiknema, st milline seadus lugeda lünga osas asjasse puutuvaks. Lünga „asukoha“ võib siis jätta ka määratlemata, kuid selge peab olema lünga „sisu“.

Õigusnorm ei ole asjasse puutuv, kui see jätab normi kohaldajale otsustusruumi „muudeks lahendusteks“ ning vähemalt mõni neist lahendustest oleks põhiseaduspärane (karistuse mõistmise põhimõtete kohta RKPJKo 07.09.2020, 5-20-5/10, p 19; RKPJKo 23.09.2015, 3-4-1-13-15, p 29). Vangla sisekorraeeskirja säte, mis eraldivõetuna võimaldaks kinnipeetavaid hoida väärikust alandavates tingimustes (kambrites põrandapinnaga 2,5 m² kinnipeetava kohta) ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks asjasse puutuv, sest see ei kohusta vanglat kinnipeetavale sedavõrd kitsaid olmetingimusi looma. Seda normi on võimalik kohaldada põhiseaduspäraselt ja seda võimalust tuleb vanglal kasutada. Kinnipeetava õigused on niisuguses olukorras võimalik tagada halduskohtumenetluses eeskirja põhiseadusvastaseks tunnistamata (RKPJKo 20.06.2014, 3-4-1-9-14).

Kohaldamata jäetavast õigusnormist tulenev põhiseadusvastane tagajärg peab puudutama põhikohtuasja menetlusosalist ja vaidlusalust kaasust. See, et sama norm võib hüpoteetiliselt tuua kaasa kellegi teise õiguste rikkumise mõne teise isiku olukorras, ei ole põhiseadusvastasuse avaldumine „kohtuasjas“.

Asjasse puutuvust ei ole aga õige seada sõltuvusse sellest, millise menetlusosalise positsiooni toetab vaidlusalune norm. Põhiseadusvastase normi kohaldamata jätmine võib olla soodne nii hagejale kui ka kostjale, nii kaitse- kui ka süüdistajapoolele, nii kaebajale kui ka vastustajale. PS § 152 lg-s 1 sisaldub keeld kohaldada kohtumenetluses mis tahes põhiseadusvastast normi. Ka põhiseadusvastase soodustuse andmine isikule kohtulahendiga on keelatud ning seadus, mis kohut selleks kohustab, peab jääma kohaldamata. Siiski ei saa nt haldusasjas kaebaja ega halduskohus kaebuse rahuldamisel tugineda PS sätetele, mis on mõeldud kaitsma vaid avalikku huvi või teiste isikute õigusi, st sellest sättest lähtumine võiks anda kaebajale vaid juhusliku eelise (vrd RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p-d 13–15). See piirang ei tulene aga asjasse puutuvuse testist, vaid halduskohtumenetluses kehtivast õigusvastasusseose kriteeriumist (PS § 15 komm-d).

Asjasse puutuva sätte piiritlemine. PS § 152 järgi jätab kohus kohaldamata ja Riigikohus tunnistab kehtetuks seaduse või õigusakti. Konkreetse normikontrolli puhul on aga raske ette kujutada olukorda, kus põhiseaduslikkuse järelevalve esemeks on terve seadus või muu õigustloov akt. Vaid äärmuslikul erijuhtumil saaks seaduse kõik paragrahvid olla kohtulahendi tegemisel kaalukeeleks ja olla ühtlasi tervikuna põhiseadusvastased. Seetõttu on praktikas konkreetse normikontrolli esemeks õigusakti asjasse puutuv osa – üks või mitu sätet. Vaidlusi tekitab küsimus, kui suur osa õigustloovast aktist asjasse puutuvaks lugeda. Ühest ja ainuõiget vastust sellele ei ole, valik sõltub suuresti praktilistest ja menetlusökonoomilistest kaalutlustest, iseäranis sellest, kas taotluses tõstatatud probleemi valguses on põhjust küsida terviku või ainult osa põhiseadusvastasuse järele (vrd RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p-d 71–72; RKÜKo 25.01.2018, 2-15-17249/49, p 63; RKÜKo 04.02.2014, 3-4-1-29-13, p 39; RKPJKo 10.12.2013, 3-4-1-20-13, p 46).

Riigilõivumäärade põhiseaduspärasuse asjades oli Riigikohtu lähenemine sageli üsna kitsas, tegeldi RLS lisa 1 üksikute tabelilahtritega, mis sõltusid tsiviilasja hinnast (nt RKPJKo 14.01.2014, 3-4-1-53-13, p 21). See tingis Riigikohtu koormamise paljude sarnaste vaidlustega.

Kohtul pole siiski kohustust tükeldada kohaldamisele kuuluvat normi nii palju kui võimalik, et leida sealt põhikohtuasja tehioludele vastav minimaalne asjasse puutuv osa (RKPJKo 10.12.2013, 3-4-1-20-13, p 45). Asjasse puutuva normi terviklikku hindamist ei ole põhjust lugeda asjasse puutuvuse laiendamiseks (vrd komm 59) või normikontrolli taotluse piiridest väljumiseks. Kui arestimaja olmet reguleeriv norm puudutab ühtmoodi nii vahistatuid kui ka arestialuseid, siis võib selle lugeda asjasse puutuvaks tervikuna, kuigi konkreetse asja kaebaja kuulub vaid ühte gruppi (RKPJKo 18.12.2019, 5-19-41/9, p 16; vrd seoses laste kasvatamise eest ette nähtud pensionisoodustustega RKPJKo 08.11.2017, 5-17-9/8, p 24; seoses volitusnormiga riigi õigusabi tasude ja kulude reguleerimiseks RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 38; seoses menetlusabi andmise piirangutega RKÜKo 12.04.2016, 3-3-1-35-15, p 23; seoses riigilõivuga RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p 33). Kohus võib lugeda asjasse puutuvaks ja tunnistada põhiseadusvastaseks normi tervikuna ka siis, kui lisaks põhikohtuasjale, kus norm annab põhiseadusvastase tulemi, võib ette tulla ka kaasusi, kus normi kohaldamine võiks osutuda põhiseaduspäraseks. Niisugust laiemat ja rangemat lähenemist tuleks rakendada siis, kui normi osaline kehtetuks tunnistamine eeldaks õiguspoliitilist valikut. Niisuguses olukorras on seadus- või määrusandjal võimalik oma valik teha ja norm ilma põhiseadusvastase osata uuesti kehtestada (RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p-d 73 ja 82; komm 140). Kui aga kohtu jaoks on põhiseaduspärase ja -vastase normiosa piirjoon selge, tuleks eelistada vähem intensiivset sekkumist akti andja tegevusse ja jätta põhiseaduspärane normiosa kehtima.

Asjasse puutuvuse laiendamine. Riigikohus on küll seotud konkreetse normikontrolli taotlusega, kuid võib taotluse lubatavuse ja põhjendatuse korral kuigipalju ka vaidluse eset laiendada.

Koos määrava sättega võib ta lugeda asjasse puutuvaks sätteid, mis on määrava sättega sedavõrd tihedaltseotud, et võiks kehtima jäämisel tekitada õigusselgusetust (RKÜKo 22.12.2014, 3-4-1-30-14, p 64; RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p 30; RKPJKo 01.10.2007, 3-4-1-14-07, p 12). Sooduspensioni vaidluses loeti lisaks normile, mille järgi võib laste kasvatamise eest ettenähtud staažisoodustust kasutada vaid üks vanem, asjasse puutuvaks ka norm, mille järgi vanemad peavad soodustuse saaja küsimuses kokkuleppele jõudma (RKPJKo 08.11.2017, 5-17-9/8, p 22). Vaidluses kohtuniku pensioni üle oli asjasse puutuv nii uus seadusenorm, mis tunnistas kehtetuks senise pensioni maksmise aluse, kui ka ajutine üleminekunorm, mis piiritles ajaliselt seni kehtinud normi kohaldamisala. Säärased normid välistavad õiguse pensionile omavahelises seoses ja koostoimes (RKPJKo 19.12.2017, 5-17-13/10, p-d 30–32).

Riigikohus on lisaks tsiviilasjas reaalselt kohaldamisele kuulunud kohtutäituri tasu määrale lugenud asjasse puutuvaks ka ülejäänud sarnastel põhimõtetel kehtestatud tasumäärad, sest oli alust kahelda nende kõikide põhiseaduspärasuses samadel põhjustel. Kitsalt ühe konkreetse määra põhiseaduspärasuse kontroll oleks tekitanud õigusselgusetuse, sest puudutatud isikutel oleks jäänud püsima kahtlused ülejäänud tasumäärade põhiseaduspärasuses (RKÜKo 25.01.2018, 2-15-17249/49, p-d 61–63; seoses advokatuuri kehtestatud riigi õigusabi tasude ja kulude arvestamise korraga RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 38; vrd „sedaenam põhiseadusvastane“-argumenti sanktsioonimääradega seoses, RKPJKo 23.09.2015, 3-4-1-13-15, p 29; nn e-lõivudega seoses RKPJKo 10.12.2013, 3-4-1-20-13, p-d 45–46).

Seesuguste laienduste eeldus on taotluse esemeks oleva normi põhiseadusvastaseks tunnistamine. Kui algses taotluses kahtluse alla seatud norm ei ole asjasse puutuv (RKPJKm 12.12.2017, 5-17-10/10) või põhiseadusvastane (RKPJKo 31.05.2004, 3-4-1-7-04, p 23), ei või Riigikohus asuda hindama teisi norme.

Ajateljel on asjasse puutuv õigusnormi redaktsioon, mida tuleb kohaldada põhikohtuasjas. Kohaldamata jätmist ja järelevalve algatamist ei takista normi kehtivuse lõppemine kohtulahendi tegemise hetkeks. Siiski, kui asjasse puutuv norm on juba Riigikohtu poolt põhiseadusvastaseks tunnistatud, pole alust uue järelevalvemenetluse algatamiseks (RKPJKm 18.09.2013, 3-4-1-36-13, p 3), kuid normi kohaldamata jätmine tuleb märkida astmekohtu lahendi resolutsioonis. Kui säte, mida kohus peab põhiseadusvastaseks, on sama või mõne teise kohtu poolt juba mõnes teises asjas kohaldamata jäetud ja Riigikohtule kontrollimiseks esitatud, on kohtul võimalik valida, kas peatada põhikohtuasi Riigikohtu otsuse jõustumiseni (HKMS § 95 lg 3, TsMS § 356 lg 2, VTMS § 125 lg 2) või jätta norm samuti kohaldamata.

Kohus võib lugeda asjasse puutuvaks ka sätte varasema või hilisema redaktsiooni, kui see on olulises osas samasisuline. Pelgalt sõnastuslikud ja normitehnilised erinevused seda ei välista. Kui redaktsioonide vahel on sisulisi erinevusi, ei pea Riigikohus hindama redaktsioone, mille kehtivus põhiasja ei mõjuta (vrd RKÜKo 21.06.2019, 5-18-5/17, p 75; RKPJKo 18.12.2019, 5-19-41/9, p 16; RKPJKo 30.10.2019, 5-19-25/9, p-d 62 ja 79). Normi asjasse puutuvust ei välista faktiliste asjaolude muutumine pärast kohtu poolt normikontrolli taotluse esitamist (isiku vahi alt vabanemine vaidluses kokkusaamise keelu üle RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p 56).

Mis tahes asja lahendav kohus on kohustatud omal algatusel (ex officio) kontrollima kõikide asjasse puutuvate normide, sh menetlusnormide vastavust PS-le, sõltumata sellest, kas menetlusosalised taotlevad normikontrolli algatamist (RKPJKm 11.05.2017, 3-4-1-4-17, p 19; RKPJKm 16.12.2013, 3-4-1-56-13, p 10). Kontrollikohustus on ka Riigikohtul kassatsioon- või määruskaebuse menetlusse võtmise otsustamisel (RKPJKm 11.05.2017, 3-4-1-4-17, p 19). PS järgimise kohustus (vt ka PS § 15 lg 2 ja § 146 ls 2) ei allu dispositsioonipõhimõttele, vaid on osa seaduse õige kohaldamise kohustusest (iura novit curia) ja konkretiseerib üldist riigivõimu seaduslikkuse põhimõtet (PS § 3 lg 1).

PS § 152 lg 1 ega teised sätted ei nõua siiski, et kohus peaks kohtulahendis üksikasjalikult lahkama mis tahes kohaldatava sätte põhiseaduspärasuse küsimusi. Kontrollikohustuse tekkimiseks peavad kohtul endal olema tekkinud põhjendatud kahtlused ning vastata tuleb ka menetlusosaliste teemakohastele väidetele (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 21; RKHKm 13.05.2010, 3-3-1-31-10, p 8). Menetlusosalise poolt normikontrolli algatamise taotluse esitamise õigus on tagatud PS § 15 lg 1 teise lausega ning selle lahendamata või rahuldamata jätmist tuleb põhjendada. Läbi vaatamata tuleb jätta taotlus nt selle esemeks oleva normi asjasse puutumatuse korral. Taotluse põhjendamatu lahendamata või rahuldamata jätmise peale on menetlusosalisel võimalik esitada vastuväited edasikaebemenetluses (RKPJKm 03.04.2008, 3-4-1-3-08, p 6; RKPJKm 23.03.2005, 3-4-1-6-05, p 6). Taotluse õigusvastane käsitlemata jätmine saab aga kohtulahendi tühistamise aluseks olla vaid siis, kui see on toonud kaasa sisuliselt väära lahendi tegemise.

Kuigi menetlusosaliste seisukoht õigusnormi põhiseaduspärasuse küsimuses ei ole kohtule siduv, ei tohi kohus menetlusosalisi normi kohaldamata jätmisega üllatada, st kohus peab kahtluse korral andma menetlusosalistele võimaluse oma seisukoht esitada.

Õigusnormi põhiseadusvastasuse ilmnemisel rakendub kohtu jaoks imperatiivne ja reservatsioonideta keeld õigusnormi kohaldada, st rakendada normis sätestatud õiguslikke tagajärgi. Erandina, kui varasemas kohtuasjas on sama normi suhtes juba põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus algatatud, võib kohus tsiviil- või haldusasja menetluse Riigikohtu otsuse tegemiseni peatada (HKMS § 95 lg 3, TsMS § 356 lg 2). Sellisel juhul ei ole aga välistatud ka uue põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine. See võib olla kohane juhul, kui varasema ja hilisema kaasuse tehiolud erinevad oluliselt, andes Riigikohtule võimaluse analüüsida asjasse puutuva normi põhiseaduspärasust erinevate nurkade alt.

Normi kohaldamata jätmine ja põhiseadusvastaseks tunnistamine peavad selgelt nähtuma vastava lahendi resolutsioonist (KrMS § 319 lg 6, TsMS § 632 lg 2, HKMS § 162 lg 2, PSJKS § 11 lg 3).

Põhikohtuasi või sellega seotud menetlusküsimus tuleb kohaldamata jätmise korral lahendada ilma põhiseadusvastase normita. Kohaldamata jäetud õigusnorm ei saa põhikohtuasjas enam olla riigivõimuaktide ega muude õigusriivete (nt isiku karistamise, temalt rahasumma nõudmise või talle tehtud ettekirjutuse) aluseks. Rakendada võib muid vaidlusaluse juhtumi kohta käivaid norme, mille kohaldamist põhiseadusvastane norm muidu takistaks (RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10, p 26; RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 33; RKPJKo 17.04.2012, 3-4-1-25-11, p 54). Kui kohaldamata jätmise tulemusel tekib õigusesse lünk, tuleb see võimaluse korral täita analoogia korras lähedasi norme kaasusele üle kandes, muudel juhtudel aga vahetult PS või õiguse üldpõhimõtteid konkretiseerides ja rakendades ning lähedaste asjade kohtupraktikat arvestades (RKÜKo 31.03.2011, 3-3-1-69-09, p 94; RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p-d 125, 130–131).

Kohaldamata jätmisega ei muutu asjasse puutuv norm kehtetuks ning on teistes kohtuasjades endiselt kohaldatav, kui neid lahendavad kohtukoosseisud normi põhiseadusvastaseks ei pea või kui teistsuguste tehiolude tõttu ei vii sama norm teistes asjades põhiseadusvastase tulemini. Samuti ei takista õigusnormi kohaldamata jätmine isikutel ega asutustel normist lähtumist tsiviilkäibes ega haldusmenetluses. Põhiseadusvastasuse lõpliku ja kõigile siduva kindlakstegemise pädevus on vaid Riigikohtul.

Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise kohustus on õigusnormi põhiseadusvastaseks tunnistamise ja selle kohaldamata jätmisega kohtule kaasnev kohustus. Ilma järelevalvemenetlust algatamata on põhiseadusvastase, kuid kehtiva normi kohaldamata jätmine lubamatu. See võtaks Riigikohtult kui põhiseaduskohtult võimaluse anda normi põhiseaduspärasuse kohta lõplik hinnang. Põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise kohustus ei sõltu ka nt sellest, kas lisaks konkreetsele põhiasjale võib veel leiduda kaasusi, kus vaidlusalune norm oleks asjasse puutuv (nii ka J.-R. Sieckmann, S. Kessal-Wulf. H. von Mangoldt jt (toim). Grundgesetz. 3. kd, 2018, art 100 änr 7). Uue järelevalvemenetluse algatamiseks ei ole alust, kui norm on juba kehtetuks tunnistatud selle redaktsiooni osas, mida tuleks muidu põhikohtuasjas kohaldada.

Kuigi PSJKS § 9 kohaselt saab konkreetse normikontrolli menetlus alguse esimese või teise astme kohtu lahendist, mis tehakse haldus-, tsiviil-, kriminaal- või väärteoasjas, on selle näol tegemist eraldiseisva (vahe)menetlusega, mis on reguleeritud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses (RKÜKm 09.04.2020, 5-18-5/33, p 13). Selle menetluse esemeks on üksnes õigustloova akti põhiseaduspärasus.

Põhiseaduslikkuse järelevalve võib algatada nii otsuse kui ka määrusega, sõltuvalt sellest, mis liiki lahendi tegemisel taotluse esemeks olev norm asjasse puutub (komm 15). Vastav otsus või määrus loetakse ühtlasi konkreetse normikontrolli taotluseks ning seda tuleb kohtul põhjendada. Kohus peab näitama argumendid, miks ta on veendunud normi asjakohasuses ja põhiseadusvastasuses, mh peavad tõendite alusel olema tuvastatud faktilised asjaolud, millel taotleva kohtu põhjendused rajanevad.

Põhiseadusvastase lüngaga on tegemist, kui n-ö tavapäraste õigusteaduslike meetoditega – tõlgendamise ja analoogiaga – ei ole kohtuasi lahendatav. Põhiseadusvastast lünka ei saa kohus „kohaldamata jätta“, tal tuleb selle asemel põhiseadust konkretiseerida (komm 124). Sellise käigu võib kohus nii nagu ka seaduse kohaldamata jätmise puhul teha vaid põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatades (PSJKS § 4 lg 1, § 9 lg 1; RKÜKo 20.11.2012, 3-4-1-4-12, p 63).

Vaieldav on, kas ja millistel tingimustel on põhiseaduslikkuse järelevalve võimalik riigisiseste õigusaktide üle, mis võtavad üle Euroopa õigust, või mille kohaldamist kaudsemalt mõjutavad EL õiguse normid või põhimõtted. PS hooletul kohaldamisel võivad siin tekkida vastuolud, sest EL õiguse (nt direktiivi) ja PS suunised võivad olla vastassuunalised või sisaldada seadusandja otsustusõigusele erineva ulatusega piiranguid, nt põhiõiguste harta võib välistada meetme, mida PS lubaks. Konfliktide vältimiseks on nii Eestis kui mujal seni rakendatud kontrollieseme ja -pädevuse lahutatuse põhimõtet. Selle kohaselt on põhiseaduskohtud suuremal või vähemal määral hoidnud end tagasi õigusaktide kontrollimisel ja PS kohaldamisel EL õiguse mõjuväljas (Saksa Liidupõhiseaduskohtu määrus 22.10.1986, 2 BvR 197/83: Solange II; Prantsuse Konstitutsiooninõukogu otsus 26.07.2018, 2018-768; Itaalia Konstitutsioonikohtu otsus 23.01.2019, 20/2019).

Ka Riigikohus on varem olnud jäigal seisukohal, et riigisisene norm, mis on vastuolus EL õigusega, ei saa põhikohtuasja lahendamisel kohaldamisele tulla, sõltumata põhiseaduspärasusest, mistõttu see ei ole konkreetse normikontrolli kontekstis asjasse puutuv. Selle arusaama järgi tuli normi õiguspärasuse kontrolli alati alustada kooskõlast EL õigusega. Põhiseaduslikkuse järelevalvet on Riigikohus EL õigusega seotud sätte suhtes pidanud rakendatavaks ennekõike olukordades, kus vaidlustatud on sätte formaalne põhiseaduspärasus, samuti olukordades, mida EL õigus ei reguleeri või kus EL õigus jätab liikmesriigile otsustusruumi. EL õigusega jäetud otsustusõiguse kasutamisel on Eesti seadus- ja määrusandja lisaks EL õiguse üldpõhimõtetele seotud PS-ga (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p-d 42–43; RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 27; RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p-d 29–37; RKHKo 11.02.2009, 3-3-1-79-08, p 15 koos täiendavate viidetega; RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p-d 38–39; vt ka juba RKHKo 05.10.2006, 3-3-1-33-06, p 35).

EL õigusest aga ei tulene põhimõttelist keeldu kohaldada riigisiseseid põhiõigusi või muud põhiseaduslikku materjali EL õiguse toimealas. Olukorras, kus liikmesriigi tegevus ei ole täiel määral reguleeritud liidu õigusega, kuid kus siiski rakendatakse liidu õigust, on riigi ametiasutustel ja kohtutel õigus kohaldada põhiõiguste kaitse riigisiseseid standardeid, tingimusel, et see ei kahjusta ELPH-s ette nähtud kaitse taset ega liidu õiguse ülimuslikkust, ühtsust ja tõhusust (EKo C-617/10, Åkerberg Fransson, 26.02.2013, p 29; EKo C-399/11, Melloni vs. Ministerio Fiscal, 26.02.2013, p 60). EK on siiski manitsenud, et riigisiseste põhiõigusstandardite niisugune kohaldamine on mõeldav ainult siis, kui ülevõetavate sätetega ei taotleta täielikku ühtlustamist. Hartas ettenähtud põhiõiguste kaitse tuleb direktiivi ülevõtmisel aga tagada, olenemata liikmesriigile jäetud kaalutlusruumist (EKo C-476/17, Pelham jt, 29.07.2019, p-d 79 ja 81).

Åkerberg Franssoni ja Melloni lahendite jälgedes tõdes ka RKÜK 2015 „Taastuvenergia tasude“ asjas, et õigusakti mis tahes puutumus EL õigusega ei takista õigusakti põhiseaduspärasuse kontrolli. „Mingil juhul ei keela Euroopa Liidu õigus riikidel tagada riigisiseseid põhiõigusi määral, mil nende põhiõiguste realiseerimine ei sea ohtu Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkust, ühtsust ja tõhusust.“ Üldkogu ei pidanud siin vajalikuks hinnata seaduse kooskõla EL õigusega või abstraktselt Eesti seadusandja otsustusruumi ulatust, vaid tõdes, et konkreetsel juhul polnud ohtu, et riigisisesed omandikaitse sätted ohustaks kuidagi EL õigust (RKÜKo 15.12.2015, 3-2-1-71-14, p-d 81–83).

Riigikohtu kolleegiumid on mõnel hilisemal juhul endiselt pidanud oluliseks selgitada enne põhiseaduspärasuse hindamist välja liikmesriigi kaalutlusruumi ulatus (RKHKo 04.11.2015, 3-3-1-48-15, p 15). RKPJK pidas sel eesmärgil hiljuti vajalikuks taotleda eelotsust, viidates 2008. a RHS lahendile, kuid mitte analüüsides, kas vaidlusaluse normi (puudega isiku vanglateenistusse võtmise absoluutse keelu) kehtetuks tunnistamise välistaks Åkerberg Franssoni ja Melloni kriteeriumid (RKPJKm 24.10.2019, 5-19-29/18, p 43).

ELPH jõustumine ja Euroopa Kohtu lai arusaam harta kohaldamisalast (EKo C-617/10, Åkerberg Fransson, 26.02.2013, p 21) on sundinud ka teiste liikmesriikide kohtuid enesepiirangu põhimõtet revideerima. Jätkuv tendents on põhiõiguste üha süvenev euroopastumine, mida väljendab teiste seas nt andmekaitse üldmäärus. Separatsioonipõhimõttest kinnihoidmisel kaasneks sellega põhiseaduskohtute pädevuse pidev kahanemine. Neist arengutest ajendatuna hoiatas Saksa Liidupõhiseaduskohus esmalt terrorismivastase andmetöötluse asjas, et harta kohaldamise edasise laiendamise korral võib kõne alla tulla kaitseklausli ultra vires-doktriini aktiveerimine (otsus 24.04.2013, 1 BvR 1215/07, p 91). Hiljutistes lahendites „Õigus unustamisele I ja II“ loobus aga põhiseaduskohus enesepiirangust pädevuse küsimuses. Nüüdsest peab põhiseaduskohus end pädevaks lahendama individuaalkaebusi mis tahes riigisisese õigusakti peale ka EL õiguse toimealas, sõltumata sellest, mil määral liidu õigus determineerib riigisisese seaduse sisu. Liikmesriigi seadusandja otsustusruumi korral on PS kohaldatav paralleelselt hartaga, jäigalt determineeritud direktiiv korral aga on kontrollistandardiks ainult põhiõiguste harta (Saksa Liidupõhiseaduskohtu otsus 06.11.2019, 1 BvR 16/13 ja 1 BvR 276/17).

Euroopa Kohus on veel selgitanud, et liikmesriigi kohtuid ei saa kohustada taotlema ega ootama liidu õigust rikkuva sätte eelnevat kõrvaldamist seadusandlikul teel või muu põhiseaduslikkuse menetluse kaudu (EKo C-378/17, An Garda Síochána, 04.12.2018, p 50). Pole siiski selge, kas riigisisese normi liidu õigusel põhineva kohaldamata jätmisega paralleelselt on välistatud põhiseaduslikkuse järelevalve algatamine Eestis kehtivatel tingimustel, kus kohus ei pea ära ootama Riigikohtu lõplikku otsust põhiseaduspärasuse küsimuses.

PS toimealas on ka EL õigusega vastuolus olev riigisisene õigustloov akt. PS taandub PSTS § 2 alusel vaid niivõrd, kuivõrd see on vajalik EL õigusest tuleneva kohustuse täitmiseks ja kollisiooni vältimiseks (RKPJKa 11.05.2006, 3-4-1-3-06, p-d 14–16). Kuigi õigustehniliselt ja formaalselt on võimalik õigusnormi asjasse puutumatust EL õiguse rikkumise korral põhjendada, läheks see paljudel juhtudel vastuollu PS § 152 sisu ja mõttega. PS § 152 lg 2 eesmärk on põhiseadusvastane norm õiguskorrast kaotada, mitte ainult konkreetse asja lahendamiselt tõrjuda. PSTS § 2 valguses tuleks PS § 152 kohaldada maksimaalsel võimalikul määral, mida lubavad aluslepingud. Ühisosa ulatuses, milles PS ja ELPH on teineteisega kooskõlas, ei ole vähimatki alust ega vajadust PS kohaldamata jätta.

Asjakohane oleks selles küsimuses möönda astmekohtu otsustusruumi. Kui riigisisene seadus on selges vastuolus direktiiviga ja põhiseaduspärasus pigem kaheldav või vaieldav, tuleks seadus jätta kohaldamata ilma normikontrollita, tuginedes direktiivile. Kui seadus on selges vastuolus PS-ga, ent vastuolu EL õigusega, nt direktiivi või ka ELPH-ga, on kaheldav ning PS kohaldamine ei kahjustaks EL õiguse ülimuslikkust, ühtsust ega terviklikkust, peaks kohus algatama põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse ja Riigikohus taotluse ka lahendama. Põhiasja lahendaval kohtul ei saa aga keelata normikontrolli asemel ka eelotsuse küsimist liidu õiguse tõlgendamiseks.

Kaheldav on ka, kas liikmesriigi otsustusruumi puudumine (valdkonna täielik ühtlustamine) sobib praktikas põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise kriteeriumiks. Otsustusruumi ulatus on suhteline suurus. Selle piiride abstraktse otsimise vajadus võib suunata kohtuid tegelema tarbetute küsimustega, praktilisem oleks kohtul kohe selgitada, kas PS kohaldamine tooks kaasa liidu õiguse rikkumise, st taandada otsustusruumi küsimus Åkerberg Franssoni ja Melloni kriteeriumide rakendamiseks.

Riigikohus on PS § 152 lg 2 alusel abstraktse ja konkreetse normikontrolli menetluses pädev lahendama vaidlust mis tahes õigustloova akti (eespool komm 17 jj) või selle andmata jätmise põhiseaduspärasuse (õiguskantsleri puhul RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 115) üle ning põhiseadusvastasuse korral tunnistama õigustloova akti kehtetuks. Riigikohtu pädevust ega talle esitatavate taotluste lubatavust (komm 88 jj) ei välista vaidluse poliitiline iseloom (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p 141). Poliitika peab kuuletuma PS-le. Seadusandja otsustusruumi ulatus võib aga mõjutada põhiseaduslikkuse järelevalve intensiivsust (komm 106 jj).

Õigustloova akti kehtetuks tunnistamiseks peab olema esitatud lubatav ja põhjendatud taotlus. Taotluse lubatavuse ja põhjendatuse eeldusi on võimalik täpsustada seadusega (PSJKS). Taotlus määrab normikontrolli vaidluse eseme (RKPJKo 31.05.2004, 3-4-1-7-04, p 23). Viimane on oluline põhiseaduslikkuse järelevalve asja piiride määratlemisel ning korduvtaotluste lubatavuse selgitamisel. Taotluse eseme piiritlevad taotluse nõue ja alus. Nõue näitab ära õigustloova akti või selle osa, mille põhiseadusvastasuse kontrolli taotleja Riigikohtult palub. Taotluse aluseks on asjaolude kogum, mille pinnalt taotlus esitatakse. Konkreetse normikontrolli puhul piiritlevad taotluse aluse põhikohtuasja tehiolud. Abstraktse normikontrolli puhul on taotluse alus laiem ning seisneb taotleja poolt esile toodud põhiseadusliku probleemiga seonduvas olustikus.

Vabariigi Presidendil on õigus PS § 107 lg 2 ja PSJKS § 5 alusel jätta välja kuulutamata Riigikogus vastuvõetud seadus ning pöörduda abstraktse normikontrolli taotlusega Riigikohtusse, kui Riigikogu võtab väljakuulutamata seaduse muutmata kujul uuesti vastu. Presidendi taotlus on lubatav üksnes juhul, kui PS § 107 lg 2 teises lauses sätestatud kohtueelne menetlus tagab parlamendile sisulise võimaluse seadus üle vaadata ja PS-ga kooskõlla viia. Kuigi seaduse välja kuulutamata jätmise otsuse ja Riigikohtule esitatava taotluse tekst ei pea olema identsed, ei tohi taotluses esitatud argumendid vähemalt põhilistes küsimustes olla laiemad kui otsuses esitatavad (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p-d 61–62), st otsuse ja taotluse alus peavad kattuma.

President saab Riigikohtule esitada seaduse põhiseaduspärasuse kontrollimiseks vaid tervikuna. Mõistagi ei pea seadus selleks tervikuna olema vastuolus PS-ga, vaid piisav on seaduse osa põhiseadusvastasus. President ei saa vaidlustada seadusest alamalseisvaid õigustloovaid akte ega kehtivaid seadusi.

Vabariigi President võib seadusandja tegematajätmise vaidlustada siis, kui andmata jäänud norm kuuluks just vaidlustatud õigusakti koosseisu või see on vaidlustatud õigusaktiga olemuslikult seotud. Vaidlustada ei saa norme, mille Vabariigi President on varem mõnes teises seaduses juba välja kuulutanud. Sellisel juhul vaidlustatakse sisuliselt juba kehtiva seaduse kooskõla PS-ga (RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 18; RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 46).

Õiguskantsleril on õigus esitada Riigikohtule abstraktse normikontrolli taotlus mis tahes õigustloova akti või selle sätte, samuti alla kirjutatud välislepingu või selle sätte peale (PS § 142 lg 2; PSJKS § 6 lg 1 p-d 1–4). Ka õiguskantsleril tuleb taotluse esitamiseks läbida kohtueelne menetlus, st teha ettepanek õigustloova akti PS-ga kooskõlla viimiseks. Taotluse ese ei tohi olla laiem kui ettepanek (RKPJKo 18.05.2015, 3-4-1-55-14, p-d 50–51; RKPJKm 10.05.2013, 3-4-1-3-13, p-d 27–30; RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 19; RKPJKo 02.11.1994, III-4/A-6/94, p 4).

Kohtutel on õigus algatada konkreetse normikontrolli menetlus vastavalt PS § 15 lg-le 2 ja § 152 lg-le 1 (vt komm 7 jj).

KOVü volikogul on PSJKS §-ga 7 antud abstraktse normikontrolli algatamise õigus seoses seaduste ning Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrustega, kui need on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Nende tagatiste all peetakse silmas iseäranis PS § 154 lg-s 1 sätestatud omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust – õigust otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (vt ka KOKS § 2 lg 1 ja § 6 lg 1). Selle põhisisuks on otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Muu hulgas hõlmab see planeerimisautonoomia, õiguse otsustada, kas ja millisel viisil lahendada ruumilise planeerimise küsimusi oma territooriumil. See ei tähenda siiski, et enesekorraldusõigust riivaks igasugune negatiivne mõju kohalike küsimuste iseotsustamisele, sh piirav toime kohaliku elukeskkonna kujundamisele (RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10, p 48 jj; RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 22).

KOVü poolt vaidlustatav õigustloov akt peab olema avaldatud, võib, aga ei pruugi olla jõustunud. Taotluse, sh selle põhjenduste üle peab volikogu hääletama ja taotlust peab toetama volikogu koosseisu enamus (KOKS § 45 g 5 ls 2; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 44; RKPJKo 19.10.2017, 5-17-17/13, p 62; RKPJKo 04.10.2017, 5-17-21/10, p 51; RKPJKm 13.01.2017, 3-4-1-18-16; RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 81).

Individuaalkaebus. Ehkki seadus ei sätesta otsesõnu võimalust esitada Riigikohtule individuaalne põhiseaduslikkuse järelevalve kaebus, saab isik Riigikohtu praktika kohaselt erandjuhul pöörduda oma põhiõiguste kaitseks otse Riigikohtu poole, kui tal ei ole ühtegi muud tõhusat võimalust kasutada PS §-ga 15 tagatud õigust enda õiguste kohtulikule kaitsele (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17; RKPJKm 06.05.2019, 5-19-9/2, p 11). Pole selge, kas individuaalkaebust võib esitada ka puhtal kujul normikontrollikaebusena või peab isik esmajoones vaidlustama õigustloova akti rakendamist enda suhtes, mille puhul on vajadusel võimalik kontrollida ka asjasse puutuva õigusnormi põhiseaduspärasust. Asjas 3-1-3-10-02 taotles isik enda vabastamist vanglakaristuse kandmisest ning Riigikohus kontrollis seda takistava seaduse põhiseaduspärasust (vt ka § 15 komm-d).

Mis tahes normikontrollitaotluse rahuldamiseks peab õigusnorm või selle andmata jätmine olema Riigikohtu hinnangul põhiseadusvastane.

Riigikohus ei ole seotud menetlusosaliste esile toodud asjaolude ega juriidiliste seisukohtadega PS kohaldamisel. Riigikohus võib normi põhiseaduspärasuse hindamisel tugineda ka õiguslikele argumentidele, mida taotleja ega teised menetlusosalised ei ole esitanud, kuid ei või analüüsida vaidlusaluse õigustloova akti sätteid, mida ei hõlma taotluse nõue (PSJKS § 14 lg 1).

PS § 152 lg 2 kasutatud vormel „vastuolus selle sätte ja mõttega“ viitab Riigikohtu pädevusele tõlgendada PS, jõudmaks selle tegeliku sisuni, mis võib lahkneda teksti pinnalt tekkivast esmamuljest. Muu hulgas on PS tõlgendamisel eriline roll õiguse üldpõhimõtetel. Demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi põhimõtete (PS § 10) kehtivus tähendab, et Eestis kehtivad need õiguse üldpõhimõtted, mida tunnustatakse Euroopa õigusruumis. Riigis, mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele, kehtivad õiguse üldpõhimõtted. Seetõttu on seadus, mis on vastuolus nende põhimõtetega, vastuolus ka PS-ga (RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94).

Põhiseadusvastaseks ei pruugi olla alust tunnistada kõiki õigustloova akti osasid, mida Riigikohus luges taotluse lubatavuse kontrollimisel asjasse puutuvaks või mida abstraktse normikontrolli taotlusega vaidlustati. Kõik õigustloova akti osad, mille suhtes taotlus rahuldatakse, peavad olema põhiseadusvastased.

Ka Riigikohus peab põhiseadusvastasuse küsimuses jõudma veendumusele ega saa tugineda kahtlustele. Põhiseaduspärane tõlgendus välistab lisaks taotluse lubatavusele ka selle põhjendatuse (komm 45) Seda on oluline arvestada eriti abstraktse normikontrolli puhul, kus põhiseaduspäraseid tõlgendusvõimalusi asjasse puutuvuse testi raames ei selgitata. Õigustloova akti põhiseadusvastasuse tuvastamine on võimalik ka alles tulevikus toimuda võiva põhiõiguste rikkumise tõttu, kui rikkumine on piisavalt tõenäoline. Samas on väidetava rikkumise tõenäosuse hindamine seda keerukam, mida kaugemas tulevikus see võib toimuda ja mida rohkem erinevaid asjaolusid tuleb rikkumise võimalikkuse hindamisel arvesse võtta. Arvestada tuleb ka seadusandja võimalusi reageerida olukorra halvenemisele tulevikus (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p-d 52, 54 ja 88; RKPJKm 03.03.2015, 3-4-1-60-14, p-d 17–18).

Õigusnormi kehtestamata jätmine on põhiseadusvastane siis, kui eksisteerivad piisavalt piiritletud tehiolud, mida saaks õigusaktiga reguleerida, ning samas on seadus- või määrusandja kohustatud olukorda reguleerima. Lüngad on õiguskorras tavalised ja paratamatud, mis tahes normi puudumine ei tähenda põhiseadusvastasust. Lünk on põhiseadusvastane, kui seda ei saa ületada tõlgendamise ega analoogiaga, ent kohustus olukorra reguleerimiseks tuleneb PS-st. Selline kohustus eksisteerib, kui PS (määruse puhul ka seadus) näeb ette selgesõnalise ettekirjutuse õigusnormi kehtestamiseks või kui ilma normita ei ole võimalik põhiõigusi realiseerida või kaitsta või kui regulatsiooni puudumine loob õiguskindluse põhimõtet rikkuva selgusetuse (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 37).

Abstraktse normikontrolli puhul piisab taotluse rahuldamiseks õigustloova akti objektiivsest põhiseadusvastasusest, st norm ei pea rikkuma ühegi konkreetse isiku õigusi. Objektiivne põhiseadusvastasus võib võrsuda nii avalikku kui erahuvi kaitsvast põhiseadusnormist või -printsiibist, põhiõiguste puhul nii nende objektiiv- kui subjektiiv-õiguslikust dimensioonist. Abstraktses normikontrollis tuleb silmas pidada tõsiasja, et õiguslik regulatsioon peab olema vajalikul määral üldistav ega saa väga täpselt arvestada iga regulatsiooniga hõlmatava võimaliku üksikjuhtumiga (RKPJKo 26.05.2015, 3-4-1-59-14, p 25). Taotluse rahuldamiseks on vajalik tõsikindel või piisavalt tõenäoline hüpoteetiline olukord, mille puhul õigusnormi kohaldamine viiks vältimatult põhiseadusvastase tulemini (vrd RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p-d 54, 87, 134.3 ja 142), seda ka siis, kui taolisi olukordi esineks harva. Riive raskuse hindamisel tuleks abstraktse normikontrolli puhul arvestada ka paljude isikute õiguste riivete kumulatsiooni.

Konkreetse normikontrolli eesmärgina on Riigikohus näinud eelkõige menetlusosaliste põhiõiguste kaitset. Samal ajal teenib konkreetse normikontrolli menetlus ka avalikku huvi selgitada välja ja eemaldada õiguskorrast sellised normid, mis on PS-ga vastuolus (RKÜKm 09.04.2020, 5-18-5/33, p 11; vrd RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15). Sellest tulenevalt hindab Riigikohus konkreetse normikontrolli raames normi PS-le vastavust esmalt vaid põhikohtuasja asjaolude põhjal, kontrollides põhiõiguste puhul, kas konkreetse menetlusosalise puhul on tema õigust proportsionaalselt piiratud (RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p 57; RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-2-15, p 53; RKPJKo 16.11.2016, 3-4-1-2-16, p-d 84–85). Kui konkreetsest kohtuasjast võrsunud taotlus on selle tehiolude valguses põhjendatud, võib Riigikohus oma otsuse toimet laiendada ka sarnastele olukordadele (komm 59).

EL õiguse arvestamine. Õigustloova akti kehtetuks tunnistamine ei tohi kahjustada EL õiguse ülimuslikkust, ühtsust ja tõhusust (EKo C-617/10, Åkerberg Fransson, 26.02.2013, p 29; EKo C-399/11, Melloni vs. Ministerio Fiscal, 26.02.2013, p 60; RKÜKo 15.12.2015, 3-2-1-71-14, p-d 81–83). Kui PS keelab nt isikuandmete avaldamist või teose kasutamist lubava õigusnormi kehtestamise, mida aga EL õigus nõuab, siis taandub PS. Põhiõiguste puhul võiks Riigikohus sellises olukorras küll möönda põhiõiguse (toodud näidete puhul privaatsuse ja autoriõiguste) riivet, kuid see riive tuleb EL õiguse alusel lugeda põhiseaduspäraseks, kui EL õiguse kohustav norm on kehtiv. Kahtluse korral on ka Riigikohtul põhiseaduslikkuse järelevalve asja arutamisel võimalik Euroopa Kohtult taotleda eelotsust, et veenduda EL õigusakti kehtivuses, sh kooskõlas ELPH-ga (ELTS art 267).

Praktika puudub küsimuses, kuidas lahendada PS aluspõhimõtte ja EL õiguse kollisioon. PSTS § 1 oleks võimalik kohaldada kaitseklauslina, mis välistab Eesti õigusruumis EL õiguse ülimuslikkuse PS aluspõhimõtete rikkumise korral. EL õiguse kohaldamata jätmine tähendaks siis küll liidu õiguse põhimõtete rikkumist, kuid PS vaatevinklist ei oleks sellel rikkumisel tähtsust. Tuleb arvestada, et EL õigus kehtib Eestis PS ja selle täiendamise seaduse toel, mitte PS ei pea kehtimiseks otsima alust EL õigusest.

Normikontrolli taotluse sisulise lahendamise tulemus sõltub suuresti kontrolli rangusest ehk tihedusest ehk intensiivsusastmest (M. Ernits. Põhiseaduse § 152 komm 41 jj. –Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura 2017). Kontrollitihedus näitab ära, kui suured kahtlused tuleb Riigikohtul kõrvaldada, et vaidluse all oleva õigusnormi materiaalses põhiseaduspärasuses veenduda. See omakorda varieerub, tulenevalt asjaomasest põhiõigusest, selle riive intensiivsusest, õigusaktiga reguleeritavast eluvaldkonnast ja muust taustsüsteemist.

Riigikohtu seisukohtadest joonistub välja kolm kontrollitiheduse põhiastet. Sarnane jaotus kehtib üldjoontes halduskohtumenetluses haldusotsuste kontrollitiheduse puhul (§ 15 komm-d).

Range täiskontroll on põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas rakendatav jäikade, reegli iseloomuga põhiseadus- ja volitusnormide puhul, mis ei jäta seadus- või määrusandjale otsusruumi, samuti olukordades, kus õigusakti andja on ületanud piire väljaspool oma otsustusruumi või kehtestanud õiguste piiranguid ilma seadusliku aluseta, nt kehtestanud määruse ilma volitusnormita (vrd nt varasest praktikast RKPJKo 02.11.1994, III-4/A-8/94; RKPJKo 13.06.1994, III-4/A-4/94; RKPJKo 18.02.1994, III-4/A-3/94; RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-2/94; vrd nt RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p-d 124–125, 131 jj). Nende piiride kindlakstegemisel ja rakendamisel on Riigikohus pädev täies mahus hindama vaidlusaluseid küsimusi, andmata prioriteeti õigusakti kehtestaja hinnangutele.

Praktikas domineerib põhiseaduslikkuse järelevalves ratsionaalsuse ehk mõistlikkuse test, mis enamasti võtab PS § 11 teisest lausest tulenevalt kolmeastmelise proportsionaalsuse testi kuju. Proportsionaalsust hinnatakse enamiku põhiõiguste, eriti vabadusõiguste riivete puhul (nt vahistatu ja tema perekonnaliikmete kokkusaamistega seoses, perekonnapõhiõiguse puhul seoses elamisloa andmisest keeldumisega RKÜKo 21.06.2019, 5-18-5/17, p 65 jj; RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p 60 jj; Kaitseväe poolt teabe varjatud kogumisega seoses RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 112; omandi puhul RKPJKo 21.06.2019, 5-19-28/10, p 78; seoses suitsetamise keelamisega RKPJKo 17.12.2019, 5-19-40/36, p-d 54–60). Selleks selgitab kohus üksikasjalikult välja riive eesmärgi legitiimsuse ning riive sobivuse, vajalikkuse ja mõõdukuse (vt RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 15). Proportsionaalsuse hindamisel ei ole Riigikohus seotud ühegi menetlusosalise, ka mitte seadusandja õiguslike seisukohtadega ega pea eeldama õigusakti andja hinnangute ja prognooside õigsust. Teisalt ei tohi Riigikohus asuda sisustama seadusandja otsustusruumi, st hakata ise langetama poliitilisi valikuid olukorras, kus mitu lahendust on otsustusruumi tõttu põhiseaduspärased.

Ilmselguse ehk meelevaldsuse test kehtib õigusakti andja tavapärasest suurema otsusruumi korral. Ilmselguse test tugineb PS § 3 lg 1 esimesest lausest tuletatud riigivõimu teostamise meelevaldsuse keelule. Selle testi läbimiseks peab vaidlusalune meede teenima põhiseaduspärast eesmärki ning aitama seda saavutada (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p-d 43–44 ja 58; RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 88). Seega kujutab ilmselguse test endast porportsionaalsuse testi kärbitud ja vaoshoitud versiooni. Iseäranis on sellele testile omane kohtu vaoshoitus põrkuvate põhiseaduslike väärtuste omavahelisel kaalumisel. Kohus ei analüüsi ka läbi kõiki võimalikke alternatiivne veendumaks abinõu vajalikkuses. Siin eeldab kohus seadus- või määrusandja valikute põhiseaduspärasust ka nende vaieldavuse ja mõõdukate kahtluste puhul, sekkudes õigusakti andja hinnangutesse vaid siis, kui need on ilmselgelt meelevaldsed, nt eiravad olulisi asjaolusid või lähtuvad ebaõigetest faktidest. Selleks et pidada prognoositavat mõju ilmselgeks, peab mõju avaldumise tõenäosus olema suur. Riigikohus ei näinud pensionireformi asjas raskete tagajärgede piisavat tõenäosust vanaduspõhiõigusele (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p 52). Määruse puhul on RKPJK pidanud oluliseks ka menetluslikke aspekte: kas Vabariigi Valitsus on hinnanud asjaomase omavalitsusüksuse argumente ja toonud nendega arvestamata jätmisel välja omapoolsed põhjendused (haldusreformi puhul RKPJKo 04.10.2017, 5-17-21/10, p 75).

Riigikohtu praktikat analüüsides tuleb tõdeda, et kontrollitiheduse astmete vahelised piirid on hägusad ja neil on mitmeid modifikatsioone.

Ilmselguse testi on rakendatud vaidlustes riigikorralduse põhimõtete üle, sh KOV autonoomia üle haldusreformi kaasustes seoses valdade sundliitmisega (RKPJKo 04.10.2017, 5-17-21/10, p-d 59, 66 ja 75; RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 87–91), nagu ka PlanS kaasuses seoses riigi eriplaneeringust tulenevate autonoomiapiirangutega (RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10, p 80 jj). Samas on RKÜK KOV-dele kohustuste pealepaneku, neile seatud krediidipiirangud ja omavalitsuste põhiseadusliku finantsgarantii järgimise allutanud proportsionaalsuse testile (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 53, 64, 106, 126, 138).

Parlamendil on ulatuslik otsustusruum maksude kehtestamisel. Kuigi sellega kaasnevad massilised ja ulatuslikud vabadusõiguste riived, on tegemist komplekssete sotsiaal-, majandus- ja eelarvepoliitiliste otsustustega. Maksude mõõdukust aitab tagada ühetaolisuse põhimõte – sarnases olukorras olevate isikute võimalikult sarnane maksustamine. Maksul puudub otsene vastutasu maksja jaoks. Seepärast piirdub nt maksumäära kohtulik kontroll ilmselguse testiga. Maksu saaks tunnistada ülemääraseks, kui sellel oleks ilmselgelt ruineeriv iseloom (üldiselt RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 41; RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 61). Muude avalik-õiguslike tasude, nt taastuvenergia tasu ja maksuintressi puhul on Riigikohus kontrollinud ka tasu vastavust spetsiifilistele, PS §-st 113 tuletatud nõuetele. Muu hulgas ei tohi avalik-õiguslikud tasud kasvada üle väikese isikute grupi varjatud ja ebavõrdseks maksustamiseks. Need standardid jäävad oma rangusastmelt meelevaldsuse keelu ja proportsionaalsuse põhimõtte vahelisele alale (RKÜKo 15.12.2015, 3-2-1-71-14, p 105 jj; RKPJKo 29.03.2017, 3-4-1-15-16, p 116 jj). Seevastu riigilõivude puhul kehtib otsese vastusoorituse nõue, mistõttu lõivu vajalikkust ja mõõdukust on võimalik rangelt kontrollida vastusoorituse väärtusest lähtudes (RKÜKo 21.01.2014, 3-4-1-17-13; RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p-d 46–48; RKÜKo 06.03.2012, 3-2-1-67-11, p-d 26–28; RKÜKo 22.11.2011, 3-3-1-33-11, p-d 27–29; RKPJKo 26.05.2015, 3-4-1-59-14, p 23 jj).

Ilmselguse test on tavapärane soorituslike, eriti sotsiaalsete põhiõiguste puhul. Selgitamaks, kas seadusandja on PS § 28 lg 2 kohaselt isikule taganud piisava abi puuduse korral, hindab Riigikohus vaid seda, kas on ilmselge, et abi liigid, ulatus või andmise tingimused või kord ei taga ilmselgelt, et puudus lakkaks. Samuti on võimalik PS § 28 rikkumine, kui seadusega halvendatakse meelevaldselt selle paragrahvi lg 2 teise lausega tagatud abi ulatust ja tingimusi (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p-d 43–44 ja 58; RKPJKo 05.05.2020, 5-20-1/15, p 23). RKPJK on lugenud sotsiaalpoliitiliseks valikuks kohtuniku ametipensioni kaotamise (RKPJKo 19.12.2017, 5-17-13/10, p 47). Ka kohtunike palgakujundus on Riigikohtu hinnangul Riigikogu eelarvepoliitiline otsustus ja põhiseadusvastane ainult siis, kui palk ei taga ilmselgelt sõltumatust, erapooletust ja asjatundlikkust või kui palga abil püütakse kohtunikkonda mõjutada (RKPJKo 08.05.2018, 5-17-43/12, p-d 43–44). See on problemaatiline, sest ametipalk ega -pension pole tavapärased sotsiaaltagatised, vaid PS § 15 kaitsealas olevad kohtuniku sõltumatuse tagatised, mille riivet tuleks lubada vaid rangetel tingimustel (§ 15 komm-d).

Tugevamal või nõrgemal kujul avaldub mõistlikkuse test üldise võrdsuspõhiõiguse (PS § 12 lg 1 ls 1) riive hindamisel, sõltudes mitmest muutujast. Kohus piirdub võrdsuspõhiõiguse puhul üldjuhul küsimusega, kas erinevaks kohtlemiseks on mõistlik ja asjakohane põhjus, kuid ei piirdu alati ilmselgete vigadega. Mida erinevamalt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid ning mida sarnasemad on võrreldavad grupid, seda kaalukamad peavad olema erineva kohtlemise eesmärgid ja seda rangemalt tuleb kohtul neid eesmärke hinnata. Üldjuhul ei ole kohtu pädevuses võrdse kohtlemise kaasustes siiski rakendada täiemahulist proportsionaalsuse testi, iseäranis analüüsida, kas eesmärgi saavutamiseks oleks muid alternatiive, mis erinevat kohtlemist kaasa ei too (RKÜKo 30.06.2016, 3-3-1-86-15, p 53; RKPJKo 18.12.2019, 5-19-42/13, p 56; RKPJKo 30.10.2019, 5-19-25/9, p 68; RKPJKo 29.01.2014, 3-4-1-52-13, p 47). Seevastu diskrimineerimiskeelu (PS § 12 lg 1 ls 2) riivet tuleb kontrollida rangelt proportsionaalsuse võtmes.

Ilmselguse test võib kõne alla tulla ka:

- rakenduslike küsimuste lahendamisel, millega seonduv riive on väike. Näiteks kaitseväelase koolituskulude hüvitamise asjas oli tegemist küll omandipõhiõiguse riivega kaitseväelaselt koolituskulude tagasinõudmise näol, kuid see puudutas vaid tehnilist detaili (arvestusperioodi). RKPJK ei hakanud hindama ministri valitud kuupõhise arvestusmeetodi vajalikkust, vaid tõdes, et see on „üks võimalikest ja mõistlikest valikutest“ (RKPJKo 04.02.2020, 5-19-44/9, p 20);

- proportsionaalsuse testi mõne elemendi, eriti abinõu mõõdukuse, vahel ka vajalikkuse hindamise faasis, vaatamata sellele, et teisi elemente hinnatakse rangelt (RKPJKo 18.06.2019, 5-19-26/13, p 52).

Tavapärasest suuremat vaoshoitust on Riigikohus pidanud vajalikuks üles näidata seadusandja tegevusetuse hindamisel, eriti otsustades selle üle, milline peaks olema põhiseaduslikult nõutava normi täpsem sisu (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 36).

Normikontrolli taotluse põhjendatuse korral tunnistab Riigikohus õigustloova akti või selle osa põhiseadusvastaseks ja – juhul kui tegemist on jõustunud aktiga – ka kehtetuks (PSJKS § 15 lg 1 p-d 1 ja 2). Need otsustused märgitakse Riigikohtu otsuse resolutsioonis, need on siduvad igaühele (erga omnes) ning tuleb avaldada Riigi Teatajas (PSJKS § 62 ls 2, RTS § 2 lg 2 p 7). Kui norm on juba kehtetuks tunnistatud või kui selle kehtivus on muul viisil lõppenud, piirdub Riigikohus normi põhiseadusvastaseks tunnistamisega (RKPJKo 02.11.1994, III-4/A-7/94, p 2). Kui varasem otsus normi põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamiseks ei ole vastavalt PSJKS § 58 lg-le 3 veel jõustunud, teeb Riigikohus põhiseadusvastasuse ja kehtetuse kindlaks edasiulatuvalt (RKPJKo 01.02.2018, 5-17-11/10, p-d 16–17). PS ei välista ka muudel juhtudel Riigikohtu otsust, milles piirdutakse vaid normi põhiseadusvastaseks tunnistamisega ega tunnistata seda kehtetuks (õigusselgusetu normi puhul RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 37). Sellist lahendit ei võimalda aga tänane PSJKS, kuivõrd selle § 58 lg 3 esimene lause lubab põhiseadusvastase seaduse jätta jõusse maksimaalselt kuueks kuuks (komm 135).

Normi põhiseadusvastaseks tunnistamisel on tuvastav ehk deklaratiivne ning kehtetuks tunnistamisel konstitutiivne ehk õigusolusid muutev tähendus.

Põhiseadusvastasuse tuvastamisel konstateerib Riigikohus juba eksisteerivat või määraval ajahetkel eksisteerinud õiguslikku tõsiasja. Taotluse rahuldamisel loetakse õigustloov akt olevat olnud põhiseadusvastane ipso jure alates hetkest, mil tekkis asjaolude kogum, mis põhiseadusvastasuse Riigikohtu hinnangul põhjustas. Erinevalt põhiasja lahendist normikontrolli algatamisel on Riigikohtu poolt õigusloova akti põhiseadusvastaseks tunnistamisel lõplik ja üleüldine siduv tähendus, mida saab piirata ja täpsustada vaid Riigikohus ise oma otsusega. Kui Riigikohus selliseid reservatsioone pole teinud, tuleb normi põhiseadusvastasusest lähtuda ka kõigis pooleliolevates ja tulevastes kohtuasjades. Jõustumata õigustloova akti põhiseadusvastaseks tunnistamine välistab akti jõustumise (PSJKS § 14 lg 2).

Riigikohtu poolt kehtetuks tunnistatava õigustloova akti juriidiline eksistents lõppeb, see ei tekita enam kellelegi õigusi ega kohustusi ega saa olla riigivõimu teostamise aluseks. Õigustloova akti kehtetuks tunnistamine põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses aga tähendab selle kehtivuse kadumist Riigikohtu otsuse toimel. Põhiseadusvastane õigustloov akt ei ole iseenesest kehtetu ehk tühine, selle siduvus kaob ära alles kehtetuks tunnistamisega (otsuse tagasiulatuva jõu kohta komm 127 jj).

Õigustloova akti andmata jätmise peale esitatud normikontrollitaotluse rahuldamisel teeb Riigikohus kindlaks õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusvastasuse (PSJKS § 15 lg 1 p 2¹). Normi puudumist (lünka) ei ole võimalik kehtetuks tunnistada (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 37).

RKPJK on märkinud, et õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusvastasuse tuvastamisel kohustab Riigikohus sisuliselt seadusandjat normiloomeks (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p 26). See seisukoht on vaid metafoorne. Konstitutiivse ettekirjutuse tegemise pädevust Riigikohtul seadusandja suhtes ei ole ning see pole tuletatav ka vahetult PS-st. Põhiseadusvastase lünga puhul piirduvad Riigikohtu volitused siduva tuvastamisotsuse tegemisega. Seadusandja kohustus vajalik akt anda tuleneb sellisel juhul vahetult PS-st (PS § 3 lg 1 ls 1, § 102).

Riigikohtu poolt lünga põhiseadusvastaseks tunnistamisel on samas üldkohustuslik mõju, st kõigis asjaomastes õigussuhetes ja kohtuasjades tuleb lähtuda lünga põhiseadusvastasusest ja ületada see põhiseaduspärasel viisil. Sisuliselt tähendab see kohustust lähtuda õigusnormist, mille seadus- või määrusandja on jätnud põhiseadusvastasel viisil andmata. Seeläbi omandab olulise tähenduse Riigikohtu otsuse resolutsiooni sõnastus. Sellest peab nähtuma, millistel asjaoludel on lünk põhiseadusvastane ning millise õigusliku tagajärje oleks õigusakti andja pidanud nendel asjaoludel kehtestama.

Kuna seadusandjal on õigussuhete reguleerimisel sageli suur otsustusruum, peab kohus „hädanormide“ sõnastamisel olema vaoshoitud, st piirduma põhiseadusliku miinimumiga (RKÜKo 14.04.2009, 3-3-1-59-07, p-d 43–44). Võimalusel tuleks juhinduda seadusandja kehtestatud regulatsioonist sarnastes olukordades, nt seaduse hilisemas redaktsioonis sätestatust (vt ka RKÜKo 11.06.2013, 3-2-1-27-13, riigikohtunike T. Antoni, H. Kirise ja I. Pilvingu eriarvamus, p 2). Samasooliste isikute perekonnapõhiõiguse kaitseks nt ei ole tingimata tarvis legaliseerida nendevahelist abielu, suhted on võimalik korraldada ka kooselu instituudi või faktiliste peresuhete arvessevõtmise abil. Üldjuhul ei ole Riigikohtu pädevuses ka parlamendile dikteerida seadusloome vormilisi küsimusi, nt millise pealkirjaga seaduses PS-ga nõutav norm peaks olema sätestatud (RKPJKm 10.04.2018, 5-17-42/9, p-d 26, 30).

Ka põhiseadusvastase (jõustunud või jõustumata) välislepingu puhul piirdub Riigikohus põhiseadusvastasuse tuvastamisega ega või seda tunnistada kehtetuks (PSJKS § 15 lg 1 p 3). Samas on välislepingu põhiseadusvastasuse tuvastamise tagajärg selle riigisisene kohaldamata jätmine mis tahes asjaomases õigussuhtes ja kohtuvaidluses (PSJKS § 15 lg 3 ls 2). Sellega võidakse küll rikkuda rahvusvahelist õigust, kuid PS kehtivusalal tuleb selle ebakõlaga leppida seni, kuni on leitud võimalus välislepingust vabanemiseks (PS § 123).

Üldjuhul jõustub Riigikohtu otsus normikontrolli asjades kuulutamisest (PSJKS § 58 lg 2) ja sellel on tagasiulatuv jõud.

Kuigi põhiseadusvastane õigusnorm pole tühine, loetakse norm üldjuhul põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamise korral kehtetuks algusest peale ehk ex tunc. See tähendab, et kuni Riigikohtu otsuseni peavad isikud võimalikku põhiseadusvastast õigustloovat akti järgima kui kehtivat, pärast Riigikohtu otsuse jõustumist aga lähtutakse fiktsioonist, et norm siiski ei kehtinud, st see ei saanud olla õiguste ega kohustuste, iseäranis riigivõimuaktide juriidiliseks aluseks. See lähendab kehtetuks tunnistatud õigusnorme tühistele, kuid ei võrdsusta neid olukordi täielikult. Riigikohtu otsuse tagasiulatuv jõud pole absoluutne ega too kaasa õigussuhete automaatset ja täielikku restitutsiooni.

Tagasiulatuvast jõust tulenevalt võib Riigikohtu otsus õigusnormi kehtetuks tunnistamiseks tuua kaasa normi alusel antud haldusakti menetluse uuendamise ja akti kehtetuks tunnistamise (HMS § 44 lg 1, § 66 lg 1). Riigikohtu otsuse tagasiulatuva jõu korral osutub ka põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistatud õigusnormi alusel antud haldusakt tagasiulatuvalt (andmise hetke seisuga HMS § 54 ja HKMS § 158 lg 2 ls 2 mõttes) õigusvastaseks (RKHKo 18.06.2020, 3-16-1903/69, p 22). Kehtetuks tunnistamine ei tohi aga toimuda automaatselt, vaid puudutatud isikute võimalikku usaldust arvestades (HMS § 66 lg 2 p 2 ja § 67). Ammugi ei muuda alusnormi põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamine haldusakti tühiseks.

Kui kaebetähtaeg põhiseadusvastaseks tunnistatud õigusnormi alusel antud haldusakti vaidlustamiseks pole veel möödunud, on õiguslikult puudutatud isikul võimalik haldusakt vaidlustada ja kaebus tuleb haldusakti õigusliku aluse tagasiulatuva äralangemise tõttu rahuldada. Õigusnormi põhiseadusvastaseks tunnistamine ei käivita aga uuesti kaebetähtaega haldusakti vaidlustamiseks ning see ei saa ka olla kaebetähtaja ennistamise aluseks, sest asjaolu, et Riigikohus polnud veel teinud otsust normi põhiseadusvastaseks tunnistamiseks, ei takista haldusakti tähtaegset vaidlustamist ega ühes sellega ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamist.

Tagasiulatuvalt põhiseadusvastaseks tunnistatud normi alusel tehtud kohtulahendi peale on võimalik esitada teistmisavaldus (HKMS § 240 lg 2 p 7, KrMS § 366 p 6, TsMS § 702 lg 2 p 7), kuid ka selle lahendamisel tuleb arvestada menetlusosaliste huve laiemalt, st kohaldatud normi põhiseadusvastasus ei tingi alati ja tingimusteta kohtulahendi tühistamist (RKÜKo 10.03.2008, 3-3-2-1-07, p-d 19–20).

Enne Riigikohtu tagasiulatuva jõuga otsuse kuulutamist algatatud pooleliolevates kohtuasjades tuleb põhiseadusvastaseks tunnistatud norm jätta kohaldamata (PS § 15 lg 1 ls 2 ja § 152 lg 1).

Isikutel võivad tagasiulatuva jõu tõttu tekkida varasema perioodi osas ka mitmesugused muud nõuded, sest ära võib langeda kohustuse alus või õiguse piirang (nt õigus saada kõrgemat pensioni, mille põhiseadusvastane norm välistas, RKÜKo 26.06.2014, 3-4-1-1-14, p 130).

Õigusnormi põhiseadusvastaseks tunnistamine võib kaasa tuua kahju hüvitamise (RKÜKo 10.03.2008, 3-3-2-1-07, p 20). Vahetult õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamine on võimalik vaid piiratud tingimustel (RVastS § 14 lg 1; vt ka § 25 komm-d). Üldistel alustel tuleb hüvitada kahju, mis on tekitatud tagasiulatuvalt põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistatud õigustloova akti alusel antud haldusaktiga või selle alusel tehtud toiminguga (RVastS § 14 lg 2; RKHKo 18.06.2020, 3-16-1903/69, p 22). Vahetult põhiseadusvastase õigustloova akti alusel tehtud varalised sooritused, sh avalik-õiguslikud tasud muutuvad alusetuks, need tuleb põhimõtteliselt tagasi täita. Tagastusnõue võib aga olla piiratud nt nõude esitamise tähtajaga või aegumistähtajaga või põhiseadusevastaseks tunnistatud normi alusel antud haldusakti jätkuva kehtivusega (nt MKS § 33 lg 4 ja § 101 lg 2; RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p-d 34–35; kohtulõivude puhul nt RKÜKm 02.04.2013, 3-2-1-140-12).

Otsuse kohene ja eriti selle tagasiulatuv toime võivad tekitada õigusliku vaakumi ja kahjustada õiguskindlust ning põhjustada seeläbi põhiseadusvastasest normist tulenevaga võrreldes veelgi suurema ebaõigluse ja PS rikkumise. Iseäranis tsiviil- ja haldusasjades on olukordi, kus põhiseadusvastase normi kohene ja ulatuslik kehtetuks tunnistamine, eriti aga sellise otsuse tagasiulatuv jõud kahjustaks paljude isikute positsiooni, tooks kaasa üllatuslikud võlakohustused või varaliste soorituste ulatusliku tagasitäitmise jne. Tulenevalt PS §-st 10 ja PSJKS § 58 lg-st 3 on Riigikohtul seetõttu võimalik lükata otsuse jõustumine edasi kuni kuue kuu võrra ning otsuse tagasiulatuvat jõudu piirata (PSJKS § 58 lg 3; RKÜKo 10.03.2008, 3-3-2-1-07, p-d 19–20).

Otsuse tagasiulatuva jõu piiramine tähendab, et normi kehtivust ei loeta kadunuks mitte algusest peale (ex tunc), vaid alles Riigikohtu otsuse jõustumisest alates (ex nunc). Ühtlasi järeldub sellest, et põhimõttelisele põhiseadusvastasusele vaatamata tuleb normi varasema perioodi osas vaadelda erandlikult põhiseaduspärase hädaseadusena. Järelikult tuleb sellist normi Riigikohtu otsusele eelneva ajavahemiku suhtes kohtumenetlustes jätkuvalt kohaldada. Tagasiulatuva jõu piiramisel puudub alus kehtetuks tunnistatud õigusnormil rajanevate kohtulahendite teistmiseks ning varasemate haldusmenetluste uuendamiseks (RKHKo 09.06.2020, 3-14-51567/70, p 13). Samuti pole alust tühistada halduskohtumenetluses niisuguse õigusnormi alusel antud haldusakte, hüvitada seda normi järgides tekitatud kahju või pidada normist muul viisil juhindumist õigusvastaseks.

Kui tagasiulatuva jõu piirangut rakendatakse konkreetse normikontrolli menetluses, tuleks piirangust põhimõtteliselt teha erand ja tagasiulatuvat jõudu siiski rakendada selle kohtuasja suhtes, millest normikontrolli menetlus võrsus. Vastasel juhul ei täidaks konkreetse normikontrolli menetlus oma põhieesmärki – tagada põhiõiguste kaitse konkreetses kohtuasjas. Mõnel juhul võib olla kohane laiendada erandlikku tagasiulatuvat jõudu ka isikutele, kes on konkreetse normikontrolli põhjustanud kohtuasjaga sarnastel asjaoludel juba kohtusse pöördunud või muul kohasel viisil oma õigust kaitsma asunud ning kelle õiguskaitsemenetlus on alles pooleli (RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p 79). Seejuures ei ole vältimatut vajadust laiendada tagasiulatuvat jõudu ja tagada teistmine kõigile isikutele, kelle suhtes kohaldati põhiseadusvastaseks tunnistatud normi juba lõppenud kohtuasjades. Silmas tuleb pidada, et juhtumite asjaolud on erinevad ning sama normi kohaldamine võib eri asjaoludel vahel anda põhiseaduspärase, vahel põhiseadusvastase tulemi (RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p 79; RKHKo 09.06.2020, 3-14-51567/70, p 14). Seadusandjal on võimalik kehtestada põhiseadusvastaseks tunnistatud normide asemel uus regulatsioon tagasiulatuvalt ka isikutele, kelle suhtes kohaldati põhiseadusvastaseks tunnistatud normi enne Riigikohtu otsuse tegemist (kohtutäituri tasude põhiseadusvastaseks tunnistamisega seoses RKÜKo 25.01.2018, 2-15-17249/49, p 88).

Riigikohtu otsuse jõustumise edasilükkamisel kehtivad põhiseadusvastaseks tunnistatud normid üleminekuajal, st kuni otsuse jõustumiseni endisel kujul ja neid tuleb kohaldada ka normidega reguleeritud vaidluste lahendamisel. Ka üleminekuajaks on seadusandjal võimalik, vajadusel ka tagasiulatuvalt, kehtestada kohasemaid norme. Riigikohtu otsuse jõustumise edasilükkamise loogiline järelm on ka selle tagasiulatuva jõu välistamine. Kui Riigikohus jätab normi ka veel pärast enda otsuse tegemist „hädaseadusena“ ajutiselt kehtima, siis ammugi ei saa normi kehtivus otsuse toimel kaduda otsuse tegemisele eelnenud ajavahemiku suhtes (seoses teistmisega RKÜKo 10.03.2008, 3-3-2-1-07, p-d 33–35). Pärast üleminekuaja lõppu kaotavad põhiseadusvastaseks tunnistatud sätted kehtivuse ja neid ei tohi enam rakendada (RKÜKo 25.01.2018, 2-15-17249/49, p-d 88–89).

Otsuse jõustumise edasilükkamist või tagasiulatuva jõu piiramist tuleb põhjendada, näidates ära kohese jõustumise või tagasiulatuva jõu kahjulikud tagajärjed ning selgitades, miks nende ärahoidmise vajadus on kaalukam kui huvi kõrvaldada põhiseadusvastase normi kehtivus kohe ja täielikult (vrd RKPJKo 17.04.2012, 3-4-1-25-11, p-d 56–57). Arvestada võib õigusnormi tagasiulatuva jõuga kaasnevat õiguskindluse kahjustamist ning puhkevate kohtuvaidluste eeldatavat hulka. Riigikohtu otsuse jõustumise edasilükkamine ei ole põhjendatud avaliku huvi kaitseks, kui asjaomased asutused on olnud määruse seadusevastasusest teadlikud pikemat aega (RKPJKo 18.12.2019, 5-19-41/9, p 21).

Seadus- ja määrusandjad ei või PS § 152 lg-st 2 tulenevalt taaskehtestada juba põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistatud õigusakte, ilma et oleks muutunud olustik, millest tingituna norm põhiseadusvastaseks tunnistati. Õigusriigi põhimõttega oleks vastuolus see, kui seadusandja saaks jätta põhiseadusvastase regulatsiooni kehtima sel moel, et kehtestab formaalselt uue, kuid oma mõjult varem kehtinuga võrreldes suuresti samasisulise regulatsiooni, mille Riigikohus on juba põhiseadusvastaseks tunnistanud (RKÜKo 22.12.2014, 3-4-1-30-14, p-d 50, 96). Samas pole välistatud, et Riigikohus võtab arvesse parlamendi korduvalt väljendatud tahet ja hindab ümber mõningaid varasemas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas võetud seisukohti (RKPJKo 08.11.1996, 3-4-1-2-96, p V).

Küll aga ei ole seadus- ega määrusandjal keelatud kehtestada põhiseadusvastaseks tunnistatud normiga sarnast normi uuesti kitsamal kujul, kui seeläbi välditakse Riigikohtu poolt kindlaks tehtud konflikti PS-ga, nt sätestades varasema jäiga normi kaalumist võimaldavana või nähes normi kohaldamise ette vaid neil juhtudel, kus põhiseaduslikku probleemi ei teki (vahistatute ja nende pereliikmete pikaajaliste kokkusaamiste näitel RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p 82).

Normikontrolli taotluse rahuldamata jätmisel jääb vaidlustatud õigustloov akt muutmata kujul kehtima. Ühtlasi loob Riigikohtu negatiivne otsus õiguskindluse, et taotluse nõude ja aluse piirides on õigustloov akt põhiseaduspärane ja kohtuasjades kohaldatav. Väljaspool varasema normikontrolli taotluse nõude ja aluse piire ei takista taotluse rahuldamata jätmine uue põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist.

See, et ühe konkreetse normikontrolli asja tehioludel on õigusnorm põhiseaduspärane, ei välista, et mõnes teises kohtuasjas annaks sama normi kohaldamine põhiseadusvastase tulemi (RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p-d 52 ja 71; RKÜKo 30.06.2017, 3-3-2-1-16, p 25; RKÜKo 11.10.2001, 3-4-1-7-01, p 11; RKPJKo 05.05.2020, 5-20-1/15, p 36; RKPJKo 16.11.2016, 3-4-1-2-16, p 136). Korduvas taotluses tuleb hoolikalt põhjendada, milles seisnevad uued asjaolud, mille tõttu tuleb normi põhiseaduspärasust hinnata teisiti kui Riigikohtu varasemas otsuses.

Ka abstraktse normikontrolli asjas ei ole võimalik analüüsida õigusnormi põhiseaduspärasust kõigi teoreetiliselt mõeldavate olukordade valguses. Seetõttu säilib ka presidendi või õiguskantsleri taotluse rahuldamata jätmisel igaühel võimalus vaidlustada enda kohtuasjas enda õiguste piirangu aluseks oleva õigusnormi vastavus PS-le (seoses kontrollitava normi piisava selgusega RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 75; RKPJKo 18.01.2019, 5-18-4/10, p 64; RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 101; sundvõõrandamise näitel RKPJKo 08.11.1996, 3-4-1-2-96, p IV). Lisaks sellele võivad ka pärast abstraktse normikontrolli taotluse rahuldamata jätmist tekkinud või selginenud asjaolud anda põhjust hinnata normi põhiseaduspärasust teisiti. Seega ei ole välistatud ka sama normi suhtes uue abstraktse normikontrolli taotluse esitamine uuel alusel (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p 143).

Uued asjaolud ei anna alust Riigikohtu otsust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjas teista (RKÜKo 30.06.2017, 3-3-2-1-16, p 14; RKPJKm 07.11.2014, 3-4-1-32-14, p-d 26–29).