EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Riigikontrolli tegevuse eesmärk on anda majanduskontrolli kaudu kindlustunne, et avaliku sektori raha ja muud vara kasutatakse seaduslikult ning tulemuslikult. Seega ei ole Riigikontrolli tähelepanu all pelgalt auditeeritavate asutuste, organisatsioonide ja isikute tegevuse formaalne vastavus seadustele, vaid samavõrra ka see, kas täidesaatva võimu tegevus on piisav, et tagada raha ja muu vara sihipärane ja otstarbekas kasutamine, tulemuslikkus, samuti selline aruandlus, mis annab raha ja muu vara kasutamisest õige pildi. Täidesaatva võimu tegevuse tõhus kontroll eeldab nii Riigikontrolli, õiguskantsleri kui ka kohtute sõltumatust. Et Riigikontrollil ei ole õigust rakendada sanktsioone ja tema tegevuse tulemus piirdub eelkõige Riigikogu ja avalikkuse informeerimisega, milleks tehakse tööd rahvusvahelistest auditistandarditest lähtudes, on hakatud Riigikontrolli kontrollitegevust tähistama sõnaga „audit“, mis kõrgeimatele auditiasutustele mõeldud rahvusvahelistest auditistandarditest lähtudes tähendab põhjendatud või piiratud kindluse andmist auditeeritavate tegevuse ja aruannete suhtes.

Käesoleva peatüki kommentaarides kasutataksegi sõnu „audit“ ja „kontroll“ samatähenduslikena. PS-s kasutatud termin „majanduskontroll“ tähistab tänapäeval auditi eesmärgist lähtudes kas finants-, vastavus- või tulemusauditit, kusjuures üks audit võib hõlmata ka mitut eesmärki. Sellisel juhul kasutatakse viimasel ajal mõistet „kombineeritud audit“ (näiteks nii finants- kui ka tulemusauditis vaadatakse tihti ka vastavust seadustele). Samas eristatakse auditi objektist lähtuvalt ka erinevaid auditi tüüpe. Niinimetatud atesteerimisauditi puhul koostab auditeeritav kõigepealt oma tegevuse kohta aruande ja audiitor hindab selle aruande õigsust (näiteks finantsaruande õigsuse audit), samas kui otsese auditi puhul antakse hinnang auditeeritava üksuse tegevusele seda vahetult ja otse analüüsides ning kriteeriumidega kõrvutades (sellise otsese auditi näide on tulemusaudit).

Tulemuslikkuse hindamisel lähtub Riigikontroll auditeeritavatele õigusaktidega pandud ülesannetest, riiklike programmide ja arengukavadega püstitatud eesmärkidest, samuti heast juhtimistavast, otstarbekusest ja tulemuslikkuse kriteeriumist. Tulemusauditi puhul analüüsib Riigikontroll näiteks, kas avaliku sektori rahakasutus on säästlik, tõhus ja mõjus. Tulemusauditi käigus uuritakse, kas auditeeritavad asutused suudavad täita ülesandeid, mille tarvis nad on loodud, kas nad teevad seda õigesti ja optimaalsete kulutustega ning kas ka tulemus on reaalselt saavutatud. Tulemusauditis hinnatakse avaliku sektori tegevuse mõju, analüüsitakse süvitsi probleemide põhjusi ning pakutakse ideid nende ületamiseks, andes kindluse kõrval ka lisaväärtust auditiaruannete kasutajatele. Samuti on tulemusauditite eesmärk tuvastada parim halduspraktika ja aidata kaasa selle levimisele.

Rahvusvahelises suhtluses tähistatakse Riigikontrolli tüüpi riigiorganeid ja -asutusi terminiga „kõrgeim auditiasutus“ (Supreme Audit Institution). Selliste asutuste pädevuse ulatus ja tööpõhimõtted on riigiti mõnevõrra erinevad. Eesti Riigikontroll ei tee ettekirjutusi ega määra karistusi, vaid annab soovitusi auditeerimisel leitud probleemide lahendamiseks. Soovituste täitmiseks ei ole soovituste adressaatidel mingit kohustust ehk tehtud soovitused ei saa kuidagi riivata kellegi õigusi, kuna Riigikontrolli seisukohtades ja soovitustes puudub kohustuslikkus.

Riigikontroll lähtub auditite tegemisel Kõrgeimate Auditiasutuste Rahvusvahelise Organisatsiooni INTOSAI auditistandarditest. Kõrgeimad auditiasutused peavad oma tegevuses arvestama, et nende ülesanded on sageli oluliselt ulatuslikumad kui erasektori auditiorganisatsioonidel. Esmatähtis on tagada, et Riigikontroll täidab oma põhiseaduslikke ülesandeid võimalikult kvaliteetselt, muu hulgas eeldab see üksnes tõendatud väidete esitamist ja usaldusväärse metoodika alusel kujundatud hinnangute andmist. Riigikontrolli kontrolliaruanne (edaspidi ka auditiaruanne) võib üldjuhul sisaldada tähelepanekuid, hinnanguid ja soovitusi (RKS § 50 lg 1).

Auditiaruande kohta küsitakse enne selle allkirjastamist arvamust kõigilt, kelle suhtes see sisaldab hinnanguid või soovitusi. Riigikontroll võib pärast aruande kohta arvamuste saamist auditiaruandes muudatusi teha (RKS § 50 lg 5). Auditeeritav peab andma Riigikontrollile kirjalikult teada, mida ta välja toodud probleemide lahendamiseks kavatseb ette võtta. Riigikontrolli soovitused suunatakse auditeeritavale või isikule, kelle pädevuses on neid ellu rakendada. Kuriteo tunnuseid sisaldava õigusrikkumise kahtluse korral esitab Riigikontroll vastavad materjalid uurimisorganile, kes teavitab Riigikontrolli materjalide läbivaatamise tulemustest.

Riigikontroll on kohustatud auditiaruande avalikustama, välja arvatud juhul, kui see sisaldab andmeid riigi-, äri- või pangasaladuse või salastatud välisteabe kohta või kaitstavaid isikuandmeid või kui selle avalikustamine on muul viisil vastuolus õigusaktidega. Sellisel juhul on Riigikontroll kohustatud avaldama auditiaruande need osad, mille avalikustamine on lubatud. Koos aruandega avaldab Riigikontroll aruande kohta laekunud kirjalikud arvamused ning see võimaldab kõigil asjasse puutuvatel isikutel omi seisukohti avalikkuse ees kaitsta. Auditiaruanne edastatakse lisaks auditeeritutele Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjonile (RKS § 52 alusel), enamasti ka asjaomastele alatistele komisjonidele.

Alates X Riigikogu koosseisust, mis astus kokku 2004. aastal, on kõik Riigikogu koosseisud moodustanud riigieelarve kontrolli erikomisjoni. Tegemist ei ole alatise komisjoniga, seetõttu võetakse pärast Riigikogu koosseisu volituste algust iga kord uuesti vastu komisjoni moodustamise otsus, millega määratakse ühtlasi komisjoni liikmed ja täpsustatakse vajaduse korral selle eesmärk ning ülesanded.

Riigieelarve kontrolli erikomisjoni eesmärk on tagada koostöös Riigikontrolliga kontroll Vabariigi Valitsuse tegevuse üle, riigieelarve täitmise ning riigi vara ja riigieelarve raha säästliku, tõhusa, mõjusa ja õiguspärase kasutamise üle. Komisjon arutab Riigikontrolli auditiaruandeid ja ülevaateid, korraldab vajaduse korral ühisistungeid Riigikogu alatiste komisjonidega, esitab arvamusi ja ettepanekuid asjasse puutuvatele isikutele ning asutustele jms. Muu hulgas on komisjonil õigus võtta Riigikontrolli info alusel seisukoht Riigikontrolli tegevuse takistamise juhtude kohta.

Audititulemuste arutamiseks korraldatud komisjoni istungid on avalikud. Istungi või selle osa võib komisjoni otsusega kuulutada kinniseks, et kaitsta isikuandmeid, panga-, äri- või riigisaladust. Vähemalt kord aastas annab riigieelarve kontrolli erikomisjon oma tegevusest Riigikogule aru.

EL-ga ühinemisel võttis Eesti endale kohustuse kindlustada EL raha heaperemehelik kasutamine. Kõige otsesemalt tuleb EL finantshuvide kaitset seostada EL-st saadava toetusraha kasutamise ja abiprogrammide sihipärase ning tulemusliku rakendamisega. EL seisukohalt on vajalik nõuetekohase finantsjuhtimise ning toimiva välisauditi- ja sisemise kontrollisüsteemi olemasolu. Eestis kaitstakse EL finantshuvisid riigiasutuste sisekontrollisüsteemide, sh siseauditi kaudu. Välisaudiitor ehk EL toetuste kasutamist auditeeriv asutus on esmajoones Rahandusministeerium, kuid EL toetusraha auditeerimine on ka Riigikontrolli ülesandeks (RKS § 7 lg 4).

Riigikontroll suhtleb iseseisvalt välisriikide kõrgeimate auditiasutustega ja osaleb nende asutuste rahvusvaheliste organisatsioonide tegevuses. Riigikontroll võib koos välisriikide või rahvusvaheliste auditiasutustega läbi viia ühiseid kontrollimisi, kui see tuleneb rahvusvahelistest lepingutest või kokkulepetest, ning kontrollida rahvusvahelisi organisatsioone kooskõlas nende organisatsioonide tegevust sätestavate dokumentidega.

Riigikontroll teeb koostööd Euroopa Kontrollikojaga. Näiteks on Eesti, Läti ja Leedu valitsuse vahel sõlmitud lepingu alusel loodudBalti Kaitsekolledži aastaaruande auditeerimine Riigikontrolli kohustus. Riigikontroll auditeerib ka NATO küberkaitsekoostöö keskust. Samuti osaleb Riigikontroll kõrgeimate auditiasutuste kollegiaalhindamistes (ingl peer review), mille käigus hindavad teiste riikide kolleegid auditiasutuse tegevuse vastavust rahvusvahelistele standarditele ning keskkonnale (eelkõige õiguslikule raamistikule).

ELTL (art 287 p 3) kohaselt on Riigikontrollil soovi korral võimalik osaleda Euroopa Kontrollikoja auditites. Praktikas on osalemine enamasti piirdunud infovahetuse ja vaatlemisega. Kontrollikoda abistatakse auditeerimiseks vajaliku teabe leidmisel. Euroopa Kontrollikoda kontrollib liidu tulusid ja kulusid ning avaldab arvamuse EL raamatupidamisaruannete õigsuse ja tehingute seaduslikkuse kohta, kui asjasse puutuv asutamisakt sellist kontrolli ei välista. Euroopa Kontrollikoda ei saa anda liikmesriikide kõrgeimatele auditiasutustele auditeerimisülesandeid ning puudub ka igasugune aruandekohustus. Liikmesriikide kõrgeimate auditiasutuste ja kontrollikoja koostöö toimub auditiasutuste juhtide kontaktkomitee raames.

Riigikontrolli põhiseadusliku rolli täitmise eelduseks on tema sõltumatus. Kõrgeima auditiasutuse sõltumatus on üheks eelduseks, et auditeerimise tulemuste kohta parlamendile koostatav aruanne on objektiivne ja erapooletu. Sõltumatust võib määratleda isikliku ja tegevuse sõltumatusena. Isikliku sõltumatuse garantiiks on riigikontrolöri ja teiste Riigikontrolli ametnike ja töötajate ametisse nimetamise ning ametist vabastamise kord. Riigikontrolöri nimetab ametisse ja vabastab ametist Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul. Riigikontrolöri ametivolituste kestus on PS-ga kindlaks määratud, tema ennetähtaegne ametist vabastamine on võimalik vaid erandjuhtudel (vt § 134 komm-d).

Riigikontrolli ametnikud nimetab ametisse ja vabastab ametist riigikontrolör seadustes toodud alustel. Samuti sõlmib ja lõpetab riigikontrolör töölepingud Riigikontrolli töötajatega. Riigikontrolörile ja Riigikontrolli ametnikele ning töötajatele kehtivad mitmesugused tegevus- ja töökohapiirangud ning nõuded. Näiteks peab Riigikontrolli ametnikel olema akadeemiline kõrgharidus, nad ei tohi streikida ega osaleda muudes teenistusalastes surveaktsioonides, mis häirivad Riigikontrolli tegevust. Samuti peavad kõik Riigikontrolli ametnikud ja töötajad, aga ka kaasatud asjatundjad, hoidma saladuses neile Riigikontrolli ülesannete täitmisega seoses teatavaks saanud riigi-, äri- ja pangasaladust, salastatud välisteavet ning kaitstavaid isikuandmeid ka pärast teenistussuhte või lepingu lõppemist. Riigikontrolör ega peakontrolörid ei tohi kuuluda erakondadesse (RKS § 26 lg 1 p 3, EKS § 5 lg 3 p 2).

Et PS § 132 kohaselt on Riigikontroll oma tegevuses sõltumatu, siis tuleb tema puhul nii nagu õiguskantsleri (§ 139) ja kohtute puhul (§ 146) rõhutada eelkõige sisulist sõltumatust, mille komponentideks on immuniteediõigus (§ 138), ametite ühitamatuse ja sobimatuse printsiip ning töökoha- ja tegevuspiirangud. Teiselt poolt tähendab sisuline sõltumatus ehk tegevusvabaduse põhimõte, et Riigikontroll on seaduse piires vaba oma auditeerimistegevuse kavandamisel; auditeerimise aja, iseloomu, auditeerimise meetodite ja ulatuse valikul; samuti auditeerimisobjektide ja auditeerijate kindlaksmääramisel. Riigikontrollile ei saa anda kohustuslikke auditeerimisülesandeid (RKS § 37 lg 2). Riigikontrolör on kohustatud vastama Riigikogu liikmete arupärimistele (PS § 74) ja kirjalikele küsimustele (RKKTS § 147 lg 1), vastuste koostamiseks on enamasti vaja teha menetlustoiminguid (teabe ja seletuste nõudmine, vaatlus). Riigikontroll on oma tegevuses kohustatud vältima poliitikasse sekkumist (RKS § 14).

Sisuline sõltumatus tähendab ka seda, et riigikontrolöri ega Riigikontrolli tegevust ei pandaks välise surve alla, mis kas või näiliselt võiks seada kahtluse alla Riigikontrolli objektiivsuse ja erapooletuse. Praktikas on Riigikontrolli jt põhiseaduslike institutsioonide sõltumatust enim ohustanud riigieelarve koostamise korraldus, mis allutab Riigikontrolli valitsuse survele. Mõistetav on vajadus tagada riigieelarve raha riigi huvidele vastav kasutamine ja seega teatud kontroll ka põhiseaduslike institutsioonide üle. Seejuures ei tohi aga kuludele seatavad piirangud ohustada Riigikontrolli põhiseaduslike ülesannete täitmist. Põhjendatud piiranguks ei saa pidada näiteks kohustust esitada töö tulemuslikkuse näitajaid.

Põhiseaduslike institutsioonide sõltumatuse kindlustamiseks on kaalutud võimalust esitada nende eelarvetaotlused otse Riigikogule. Selline eelarvekorralduslik muudatus ei ole seni aktiivse parlamentaarse arutelu faasi jõudnud. Samuti on küsimus, kuivõrd võib uue ülesande panemine lisaks PS §-s 133 loetletud ülesannetele ohustada Riigikontrolli sõltumatust. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve asjas RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-s 49 leidnud, et Riigikontrollile ei või panna lisaülesandeid, mis a) kitsendavad Riigikontrollile PS §-s 133 antud pädevust, b) ei ole Riigikontrollile kui sõltumatule majanduskontrolli tegevale organile omased, c) kahjustavad Riigikontrolli põhiülesande täitmist. Lisaks peab esinema kaalukas põhjus, et anda lisaülesanne Riigikontrollile.

RKS § 41 lg 4 järgi võib isik, kelle õigusi Riigikontroll menetlustoiminguga rikub, kaevata Riigikontrolli toimingu peale halduskohtusse. Võimalus vaidlustada halduskohtus Riigikontrolli menetlustoiminguid on kõigil ametiasutustel ja isikutel, keda Riigikontroll on faktiliselt auditeerinud, seega on halduskohtulikule kontrollile allutatud ka avaliku võimu teostajate vahelised vaidlused.

Seda, mis ulatuses allub Riigikontrolli tegevus halduskohtulikule kontrollile, on kohtud põhjalikult analüüsinud. Riigikontrolli auditiaruande sisulisi järeldusi ning neist tulenevaid soovitusi halduskohtus üldjuhul vaidlustada ei saa. Tallinna Ringkonnakohus on oma 24.10.2006 otsuses haldusasjas nr 3-05-213 märkinud järgmist: „Kuna Riigikontroll on majanduskontrolli läbiviimisel sõltumatu ning tema tegutsemise eesmärgiks on eelkõige Riigikogu ja selle vastava erikomisjoni informeerimine riigi vara kasutamisest, ei teosta halduskohus kontrolliaruannete õiguspärasuse üle järelevalvet. Halduskohtusse pöördumise võimalus avaneb alles pärast seda, kui vastav pädev haldusorgan või ametiisik on KOV-le teinud konkreetsed kohustuslikud ettekirjutused.“ Ringkonnakohus leidis samas, et kontrolli võimalikkust ei saa välistada siis, kui Riigikontroll on tegutsenud oma pädevust ületades.

Riigikohus on analüüsinud, kas halduskohtus saab vaidlustada Riigikontrolli pädevust ületavat tegevust (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10). Riigikohus leidis, et Riigikontrolli üksikud RKS § 41 lg-s 1 nimetatud menetlustoimingud võivad küll olla õiguspärased, kuid menetluse kui terviku tagajärjel auditiaruandes tehtud järeldused võivad väljuda Riigikontrolli pädevuse piirest. RKS § 41 lg 4 alusel ei saa teha järeldust, et muud sättes nimetamata Riigikontrolli toimingud ei ole halduskohtus vaidlustatavad. Riigikohus märgib: „Riigikontrolli muu toiminguna tuleb käsitleda talle seadusega antud kontrollipädevuse ületamist, mis seisneb selliste valdkondade kontrollimises, milleks Riigikontrollil pädevus puudub, ning mis saab ilmsiks alles kontrolliaruandes. Sellise muu toiminguna on vaadeldav Riigikontrolli kontrolliaruanne, mis selles sisalduvate järelduste ja ettepanekute poolest pole õiguslikult siduv.“ Riigikohtu otsusest nähtub, et Riigikontrolli auditiaruanne ei ole haldusakt. PS-ga kaitstud õiguslik positsioon Riigikontrolli pädevust ületava tegevuse vastu on KOV-del, ülikoolidel ja teadusasutustel, aga ka füüsilistel ja juriidilistel isikutel.

Riigikohus on samas kohtulahendis märkinud ka seda, et kuna KOVü ei ole põhiõiguste kandja ning tal puuduvad isiklikud õigused VÕS § 1047 lg 1 tähenduses, ei saa ta nõuda Riigikontrollilt andmete ümberlükkamist või paranduse avaldamist avaldaja kulul. Samuti ei saa KOVü nõuda RVastS alusel toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist. Asjaolu, et koos auditiaruandega avaldab Riigikontroll kirjalikud arvamused, mille on saatnud need, kelle kohta aruanne sisaldab hinnanguid ja soovitusi, on Riigikohtu hinnangul piisav, et KOVü saaks kaitsta omi seisukohti avalikkuse ees. Seevastu saavad Riigikontrolli seisukohti ja nende avalikustamist vaidlustada kohtus kolmandad isikud, kes ei ole auditeeritavateks, aga keda on auditiaruandes nimetatud või kes on seal äratuntavad, samuti eraõiguslikud isikud, keda on auditeeritud, kuid kelle auditeerimist seadus üldse ette ei näe.