EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Siinkohal tuleb kõigepealt selgitada, mis on Eesti Vabariik rahvusvahelise õiguse mõttes ja miks antud paragrahv tõstab esile suhtlemise korda just teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Suveräänne Eesti Vabariik on riigina rahvusvahelise õiguse täieõiguslik subjekt, st rahvusvahelisest õigusest tulenevate õiguste ja kohustuste kandja. Piiratud ehk tuletatud, ent samas tegelikkuses üha mõjukamateks subjektideks loeb rahvusvaheline õigus rahvusvahelisi (valitsustevahelisi) organisatsioone, millel puuduvad riikidele omased tunnused (territoorium, rahvas, suveräänsus) ning mille õigusvõime on antud ja tuletatud neid moodustanud riikide poolt.
Lisaks riigile ja rahvusvahelisele organisatsioonile on teisi rahvusvahelistes suhetes osalejaid, kes on samuti rahvusvahelise õiguse subjektid. Näiteks käsitatakse rahvusvahelise õiguse subjektina rahvast, kes on alustanud võitlust oma iseseisvuse ja sõltumatuse eest ning on moodustanud juba teatud keskorganid selle võitluse juhtimiseks ja enda esindamiseks rahvusvahelisel areenil. Konventsionaalselt loetakse lepingupartneriks ka katoliku kirikut esindavat Püha Tooli (vt RT II 1999, 7, 47). Analoogia põhjal on Eesti Vabariik sõlminud välislepinguid ka selliste rahvusvahelise õiguse subjektidega nagu asumaad ja sõltlasterritooriumid (vt RT II 2005, 27, 91) või kogukonnad (vt RT II 2003, 24, 113). Oluline on, et sellisel subjektil oleks oma riigi õigusest tulenev iseseisev välissuhtlemispädevus. Rahvusvahelise õiguse teoorias käsitab mitu autorit rahvusvahelise õiguse subjektidena ka füüsilisi isikuid, sest ka nemad on teatud õiguste ja kohustuste kandjad. Lähenemine, mis käsitab ka inimesi rahvusvahelise õiguse subjektidena, on tänapäeval saanud valitsevaks demokraatlikes riikides. I. Kantist lähtuv õigusmõtlemine käsitab inimest koguni „maailmaõiguse“ algsubjektina; subjektina, millest lähtub muu hulgas ka riikide (valitsuste) võim. Teisisõnu: riiki legitimeerivaks faktoriks on selle seisukoha järgi inimese huvidest lähtumine, mitte metafüüsiline (ja Hegeli filosoofiast lähtuv) idee riigist kui kõrgeimast väärtusest ja olevusest iseeneses. Nüüdisajal on kantiliku käsitluse mõjukus kasvanud, näiteks tugineb sellele kas või ÜRO-s aktsepteeritud, kuigi juriidilise sisu mõttes vaieldavaks jäänud „kaitsmise vastutuse“ (responsibility to protect) kontseptsioon. Siiski on klassikalisest rahvusvahelisest õigusest lähtuvalt riigid – ja mitte inimesed – jätkuvalt rahvusvahelise õiguse keskseteks subjektideks. Eriti autoritaarsema valitsemisvormiga riikides suhtutakse indiviidide õigussubjektsusesse rahvusvahelises õiguses ettevaatlikult ja nähakse selles idees ohtu traditsioonilisele võimuvertikaalile. Siinsete autorite arvates on rahvusvahelise õiguse normid ja doktriin tänaseks arenenud sellisel määral, et ka indiviide võib lugeda rahvusvahelise õiguse subjektideks. Loomulikult on sellel subjektsusel jätkuvalt oma spetsiifika, sest rahvusvahelise õiguse norme, sh indiviidide subjektsust tugevdavaid norme (nt inimõigusi käsitlevaid konventsioone), loovad endiselt riigid. Praktikas tuleb arvesse võtta ka regioonidevahelisi erinevusi – näiteks pole enamikus teistes maailmajagudes EIK-ga võrreldavat tugevat rahvusvahelist-regionaalset kohut, kuhu inimesed saaksid õigussubjektidena pöörduda. Teatavatel juhtudel tekib rahvusvahelistest lepingutest õigusi ka juriidilistele isikutele. Nii on EIK arutanud ka juriidiliste isikute kaebusi. Investeeringute kaitse lepingutes on muu hulgas ette nähtud nii füüsilisest kui ka juriidilisest isikust investori võimalus pöörduda oma õiguste kaitseks rahvusvahelisse vaidluste lahendamise institutsiooni (vt nt RT II 2000, 26, 156).
Käesolevas paragrahvis viidatakse ainult Eesti Vabariigi suhtlemise korra kindlaksmääramisele „teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega“. Nimetatud sätet võib tõlgendada laiendavalt. Käesolev paragrahv hõlmab kõiki eespool nimetatud võimalikke rahvusvahelise õiguse subjekte ja rahvusvaheliselt tunnustatud suhtlejaid.

PS IX ptk pealkirjas kasutatakse terminit „välissuhted“. Eesti suhtlemist teiste rahvusvahelise õiguse subjektidega nimetatakse välissuhtlemiseks. Välissuhtlemine võib toimuda nii Eesti osalemisena rahvusvahelises õigusloomes kui ka igapäevase tegevusena riikidevaheliste suhete korraldamisel läbirääkimiste ja kirjavahetuse teel (mida nimetatakse diplomaatiaks).
PS § 78 p-s 1 kasutatakse välissuhtlemise sünonüümina terminit „rahvusvaheline suhtlemine“.

PS § 120 kohaselt on Eesti Vabariik kohustatud oma välissuhtlemise teiste rahvusvahelise õiguse subjektidega korraldama seaduse alusel. See tähendab seda, et välissuhtlemise kord kehtestatakse Riigikogu vastuvõetud seadustega, mitte aga täitevvõimu aktidega. Siinjuures võib teha kaks märkust. Esiteks viib välissuhtlemise seaduse või seaduste puudumine PS §-s 104 esitatud loetelus järeldusele, et mõeldud ei ole mitte konstitutsioonilist seadust, ja teiseks ei võimalda käesolev säte seadusega delegeerida täidesaatvale võimule välissuhtlemise korra kehtestamist (vt põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuannet).
Välissuhtlemise korraldamist reguleerivateks seadusteks on:
1) VäSS, mis käsitleb välissuhtlemise korda, välissuhtlemisasutuste pädevust, välisesinduste ülesandeid ja juhtimist, välislepingute sõlmimist, jõustamist, täitmist, muutmist, lõppemist ja denonsseerimist;
2) VäTS, mis käsitleb riigiteenistust diplomaatilisel ametikohal nii Välisministeeriumis, sealhulgas välisesindustes, diplomaatilisi au- ja teenistusastmeid, välisteenistusse võtmise nõudeid ja korda, diplomaadi õigusi, kohustusi ja sotsiaalseid tagatisi;
3) KonS, mis käsitleb Eesti riigi ja isikute huvide ja õiguste kaitset välisriigis ning konsulaarülesannete täitmist;
4) RTsMS, mis reguleerib riigi osalemist rahvusvahelisel tsiviilmissioonil ning missioonile lähetatava eksperdi õigusi, kohustusi ja sotsiaalseid tagatisi.

Välissuhtlemist korraldavad välissuhtlemisasutused. PS järgi on välissuhtlemise pädevus Riigikogul (§ 65 p-d 4 ja 11), Vabariigi Presidendil (§ 78 p-d 1, 2 ja 6) ja Vabariigi Valitsusel (§ 87 p-d 4 ja 7). VäSS § 4 kohaselt on välissuhtlemisasutusteks ka Välisministeerium ja muud riigiasutused (eelkõige ministeeriumid) oma valitsemisala piires, samuti KOVü-d. Välisministeeriumi struktuuri kuuluvad diplomaatilised esindused, konsulaarasutused ja eriülesannetega missioonid. VäSS sätestab detailsemalt välissuhtlemisasutuste pädevuse. VäSS § 3 lg-s 3 sätestatakse, et riigiasutustel ja omavalitsusüksustel on õigus sõlmida ametkondlikke välislepinguid. Nii on näiteks Kaitseministeerium sõlminud hulga vastastikuse mõistmise memorandumeid, kokkuleppeid ja tehnilisi kokkuleppeid, mis puudutavad õppuste läbiviimist, koostöö tehnilisi detaile jne.
Rahvusvahelisest praktikast ning ülaltoodud PS sätete analüüsist lähtuvalt on välissuhtlemise korraldamine üks täidesaatva riigivõimu funktsioonidest, mis ei vaja terviklikku protseduurilist sätestamist PS-s. Järelikult käsitleb käesolev PS peatükk vaid välissuhtlemise erandlikke juhte, mil on peetud vajalikuks parlamendi kui rahvaesinduse sekkumist.

Välissuhtlemise korraldamist reguleerivad ka rahvusvahelise õiguse põhimõtted ja normid, mis sisalduvad rahvusvahelistes lepingutes ja rahvusvahelistes tavades (tavaõiguses). Vastavad rahvusvahelise õiguse normid muutuvad Eesti õigussüsteemi inkorporeeritud normideks kahel võimalikul viisil: kas rahvusvaheliste lepingute sõlmimise ja jõustamise teel või tänu nende üldtunnustatusele PS § 3 lg 1 teise lause kaudu.
Tähtsaim multilateraalne rahvusvaheline leping on ÜRO põhikiri (RT II 1996, 24/25, 95). Eesti Vabariik on ÜRO liige alates 17.09.1991. ÜRO põhikirja (ehk harta) art 2 kehtestab terve rea rahvusvahelise õiguse põhiprintsiipe. Sellisteks printsiipideks on muu hulgas riikide suveräänne võrdõiguslikkus, võetud kohustuste ausameelne täitmine, kohustus lahendada rahvusvahelised tülid rahulike vahenditega, kohustus hoiduda rahvusvahelistes suhetes jõuga ähvardamisest või jõu kasutamisest nii iga riigi territoriaalse puutumatuse ja poliitilise sõltumatuse vastu kui ka muul viisil, mis ei ole kooskõlas ÜRO eesmärkidega.
ÜRO põhikirja erilist tähtsust rõhutavad mitmed olulised normid. Esiteks on ÜRO põhikiri ülimuslik teiste lepingute suhtes, sest art 103 ütleb: „Kui organisatsiooni liikmete kohustused käesoleva põhikirja järgi on vastuolus kohustustega, mis neil on mingi teise rahvusvahelise kokkuleppe järgi, on eelisjõud kohustustel käesoleva põhikirja järgi.“ Teiseks, kui rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 34 kehtestab reegli, et leping ei too kolmandale riigile kohustusi ega õigusi ilma tema sellekohase nõusolekuta, siis ÜRO põhikirja art 2 p 6 kehtestab järgmise põhimõtte: „Organisatsioon tagab, et riigid, mis ei kuulu organisatsiooni, tegutseksid mainitud põhimõtete kohaselt, kuivõrd see on vajalik rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamiseks.“
Riikidevahelise suhtlemise eri tahke käsitlevad mitmed konventsioonid, millega Eesti Vabariik ühines kohe taasiseseisvumise järel (vt Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 26.09.1991 otsust – RT 1991, 35, 428). Sellisteks rahvusvahelisteks lepinguteks on näiteks:
1) rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon (1969) (RT II 2007, 15), mis reguleerib riikidevaheliste kirjalike lepingutega seonduvat, kodifitseerides kogu senise rahvusvahelise praktika;
2) diplomaatiliste suhete Viini konventsioon (1961) (RT II 2006, 16), mis kehtestab diplomaatiliste esindajate õigusliku režiimi;
3) konsulaarsuhete Viini konventsioon (1963) (RT II 2006, 16), mis kehtestab konsulaarsuhete korraldamise riikide vahel.
Kõik kolm konventsiooni jõustusid Eesti Vabariigi suhtes 20.11.1991.
Riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste või rahvusvaheliste organisatsioonide vaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon koostati 1986. a Viinis (RT II 2008, 23, 67), kuid see rahvusvaheline leping pole veel jõustunud.

Eesti Vabariigi välissuhtlemist mõjutavad samuti rahvusvahelised tavad (vt täpsemalt § 3 lg 1 teise lause komm). Tavad on normid, mis on kujunenud riikidevahelises suhtlemises pika aja jooksul ja väljenduvad ühetaolises korduvas tegevuses. Seejuures on riikidel tekkinud veendumus, et nad on selliseks tegevuseks õigustatud või kohustatud. ÜRO Rahvusvahelise Kohtu statuudi art 38 lg 1 p b kohaselt kvalifitseeritakse rahvusvahelist tava kui üldise praktika tõendit teise tähtsaima rahvusvahelise õiguse allikana lepingute kõrval.

Pärast Eesti Vabariigi EL-i astumist 2004. a tuleb arvesse võtta ka EL pädevust välissuhetes ja välislepingute sõlmimisel. EL lepingu art 37 näeb ette, et EL võib sõlmida lepinguid ühe või mitme riigiga või rahvusvahelise organisatsiooniga ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga hõlmatud valdkondades. Sama küsimust käsitleb detailsemalt ELTL, mille viienda osa („Liidu välistegevus“) viies jaotis ongi pühendatud EL sõlmitavatele rahvusvahelistele lepingutele. Nimetatud lepingu art 216 täpsustab, et EL võib sõlmida rahvusvahelise lepingu, kui aluslepingutes on nii sätestatud või kui lepingu sõlmimine on vajalik mõne aluslepingutes seatud eesmärgi saavutamiseks EL poliitika raames, kui lepingu sõlmimise näeb ette liidu õiguslikult siduv akt või kui see võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala. EL sõlmitud lepingud seovad liidu institutsioone ja liikmesriike. Menetlus, mille järgi EL sõlmib rahvusvahelisi lepinguid, on reguleeritud ELTL konsolideeritud versiooni art-s 218.
Siinkohal tuleb märkida, et EL ainupädevusse kuuluvad tolliliit, siseturu toimimiseks vajalik konkurentsipoliitika, rahanduspoliitika eurotsooni kuulujatele, kalanduspoliitikas bioloogiliste ressursside säilitamine ja kaubanduspoliitika. On selge, et EL võib sõlmida rahvusvahelisi lepinguid ainupädevuse valdkondades (vt täpsemalt J. Laffranque. Euroopa Liit ja selle toimimine uues kuues, eessõna raamatule Euroopa Liidu leping. Euroopa Liidu toimimise leping. Konsolideeritud versioonid. Juura 2010, lk 17). EL võib koostöös liikmesriikidega saada rahvusvahelise lepingu osaliseks ka valdkondades, kus pädevus EL ja liikmesriikide vahel on jagatud (nt siseturg, keskkonnapoliitika, tarbijakaitse, transport, sotsiaalpoliitika, põllumajanduspoliitika, keskkonnaküsimused, vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, teadusuuringud, arengukoostöö, energia ja kosmos). Kui lepingu osalisteks saavad nii EL kui ka liikmesriigid, siis nimetatakse selliseid lepinguid segakokkulepeteks (mixed agreement).
Näiteks 1982. a ÜRO mereõiguse konventsioonis võivad kõrvuti täieõiguslike osalisriikidega piiratud õigustega lepingupoolteks olla ka rahvusvahelised organisatsioonid (riikide moodustatud valitsustevahelised organisatsioonid, kellel on konventsiooniga reguleeritud küsimustes antud riikide poolt pädevus, sh ka õigus sõlmida lepinguid). Selliseks on alates 01.04.1998 EL (varasemalt: ühendused), kellel on oma liikmesriikide suhtes ainupädevus mere kalaressursside haldamise ja säilitamise küsimustes ning ainupädevus või jagatud pädevus koos liikmesriikidega, näiteks muudes kalapüügiga seotud küsimustes (teaduslikud uuringud, tehnoloogia arendamine jm), samuti konventsiooni II, III, V, VII ja XII osas sisalduvates küsimustes, mis reguleerivad meretransporti, laevasõidu ohutust ja merekeskkonna reostamise vältimist. EL-l on ainupädevus niivõrd, kuivõrd küsimuse all on tema õigusaktides kehtestatud ühiste reeglitega mõjutatud küsimused. Kui EL reeglid eksisteerivad, kuid pole mõjutatud, kuna konkreetsel juhul kehtestab EL norm miinimumstandardi, siis on pädevus liikmesriikidel, kahjustamata sealjuures EL tegutsemist selles valdkonnas. Teistsugustel juhtudel on pädevus liikmesriikidel.
Tuleb silmas pidada, et EL poolt rahvusvaheliste lepingute sõlmimine on pidevalt arenev valdkond. Samas esineb ka teatud tagasilööke esialgu kavandatule, näiteks pole EL siiani ühinenud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga, millest on palju räägitud.