EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahvi eesmärk on takistada populistlike ja läbi­mõtlematute otsuste tegemist riigieelarve menetlemisel. Parim viis valijate toetuse saamiseks on kahtlemata majandus­like soodustuste kaudu, olgu siis maksude vähendamise või riigieelarvest makstavate toetuste suu­rendamise teel. Kuna riigieelarve vastuvõtmine on parlamendi ainupädevus ning valitsusel ei ole õigust vastu­võetud eelarvest kõrvale kalduda, siis tuleb tagada, et vastuvõetud eelarve oleks tasakaalus ning et valitsus oleks suuteline eelarvet täitma.

Kommenteeritav paragrahv nimetab otseselt kahte juhtumit: Riigikogu menetluses oleva riigieelarve eelnõu muutmise ettepaneku ning jõustunud riigieelarve muutmise eelnõu algatamine, kuid paragrahvis sätestatud nõuet tuleb rakendada ka lisaeelarve eelnõule ja riigieelarve muutmise eelnõule muudatusettepanekute tegemisel (vt § 115 komm 14). RES § 40 lg 2 toob veel ühe täiendava piirangu: riigieelarve eelnõu muutmise ettepanek ei või põhjustada struktuurset riigieelarve puudujääki, selle suurenemist ega struktuurse ülejäägi vähenemist. See tähendab, et kui valitsus esitab Riigikogule ülejäägiga või puudujäägiga eelarve eelnõu, siis peab Riigikogus vastu võetud eelarve olema sama suure üle- või puudujäägiga ka siis, kui eelarve tulude ja kulude mahtu muudetakse.
Kui eelnõu või muudatusettepanek tingib eelarve tulude vähendamise, eelarve kulude suurendamise või eelarves ühe kulutuse suurendamise teise kulutuse arvelt, siis peab algataja kohe eelnõu esitamisel lisama eelnõu seletuskirjas rahalised arvestused, mis näitavad kulude katteks vajalikud tuluallikad. Kui algataja arvestusi ei esita, siis ei ole Riigikogul õigust eelnõu menetlusse võtta või muudatusettepanekut arutada. PS ega RES ei täpsusta, kui põhjalikud peavad algataja esitatud arvutused olema. Arvestused peavad näitama ära kulude katteks vajalikud tuluallikad. Tegelikkuses tehakse tihti ettepanekuid suurendada ühte kuluartiklit teise arvelt. Sel juhul peab eelnõu algataja selgitama, et kärbitav kuluartik­kel on sellisel kujul piisav ning näitama, et kulutuse vähenemine ei ole vastuolus kommenteeritava paragrahvi lg-ga 2.

Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. RES § 38 lg 2 selgitab, et Riigikogule esitatav riigieelarve eelnõu peab vastama avaldatud õigusaktidele ja enne riigieelarve esitamist Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogus algatatud eelnõudele. Esitatavas riigieelarve eelnõus võib olla arvesse võetud Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogus algatatud eelnõudes Riigikogu menetluses tehtud muudatusi. Kehtiv RES ei nõua enam sõnaselgelt välislepingutega arvestamist, kuid kuna välislepingud on Eesti õigussüsteemi osa ning need seisavad oma õigusjõult Eesti seadustest kõrgemal, peab PS § 115 kohaselt riigieelarve sisaldama riigi kõiki tulusid ja kulusid, sõltumata sellest, millisel õiguslikul alusel kulude tegemise kohustus baseerub.
Riigieelarve kulude vähendamine võib toimuda kas lisaeelarve või riigieelarve muutmise seaduse vastuvõtmise teel nii valitsuse poolt algatatuna kui ka muudatusettepanekuna. Riigieelarve eelnõusse võetud kulude vähendamine saab toimuda Vabariigi Valitsuse algatatud eelnõusse muudatuste tegemisega. Keeld on eelkõige adresseeritud Riigikogu liikmetele. Kommenteeritav paragrahv lähtub eeldusest, et Vabariigi Valitsuse esitatud riigieelarve eelnõu sisaldab kõiki seadustest tulenevaid kulusid.

Paragrahvi on võimalik rakendada üksnes sellistel juhtudel, kus riigieelarve, lisaeelarve või riigieelarve muutmise seaduse vastuvõtmisel on ilmselge, et muus seaduses ettenähtud kulusid ei ole eelarves piisavalt kajastatud (nt kui eelarvest on tervikuna välja jäänud institutsioon, mõni kululiik või mõnest konkreetsest seadusest, EL õigusaktist või välislepingust tulenevad teadaolevad kohustused). Kui seaduses nähakse ette kulutuste tegemine „riigieelarves selleks määratud suuruses“, siis on Riigikogu jätnud konkreetse kulutuse suuruse enda otsustada. Sellisel juhul ei saa riigieelarve eelnõus kavandatud summa vähendamine olla vastuolus kommenteeritava paragrahviga.
Riigikohtu praktikast võib tuua kaasuse seoses 1999. a lisaeelarvega (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00). Lisaeelarvega vähendati ES-st tuleneva kohustuse täitmiseks määratud eraldisi. ES § 33 lg 5 paneb riigile kohustuse eraldada raha eluruumide ehitamiseks või ostmiseks, kuid ei näe ette selle suurust. Riigikohus märkis, et raha vajaduse ja suuruse üle otsustamine on võimalik vaid konkreetsete faktide või kohalike omavalitsusorganite argumenteeritud taotluste alusel. Riigikohtule esitatud materjalide põhjal ei olnud võimalik hinnata, kas 1999. a riigieelarves valla- ja linnaeelarvetele ES täitmiseks eraldatud summa kustutamisega peatati 1999. aastaks ES § 33 lg 5 täitmine de facto. Neil kaalutlustel jättis üldkogu õiguskantsleri taotluse rahuldamata. Üldkogu märkis veel, et riik on kohustatud täitma ES § 33 lg-ga 5 temale pandud kohustused sellest sõltumata, kas riigieelarve vastavad summad ette näeb või mitte.

Kui valitsuse esitatud riigieelarve eelnõu eeldab teiste seaduste muutmist (nt maksude tõstmist või toetuste vähendamist), siis peab valitsus koos riigieelarve eelnõu esitamisega esitama kõik vajalikud seaduste muutmise eelnõud ning andma sellekohased selgitused riigieelarve seletuskirjas. Riigikogu peaks kõik sellised seadusemuudatused võtma vastu enne riigieelarvet. Kui riigieelarve ja teiste seaduste vastuolu ilmneb alles eelarve täitmise käigus, siis tuleb algatada eelarve muutmine või lisaeelarve.

PS ei sätesta eeskirju pikemaajaliseks finantsplaneerimiseks, kuid lähtuvalt eelarve tõepärasuse põhimõttest (vt § 115 komm 9) ning vajadusest tagada riigi stabiilne areng on pikemaajaliste arengukavade ja finantsplaanide koostamine kahtlemata vajalik. Alates 2003. a juhindutakse riigieelarvete koostamisel nelja-aastasest eelarvestrateegiast (kehtiva RES § 33¹). Eelarvestrateegia kinnitab ja riigieelarve eelnõu kiidab heaks Vabariigi Valitsus hiljemalt kaheksa kuud (Riigikogu korraliste valimiste aastal seitse kuud) enne järgmise eelarveaasta algust. Nõuded eelarvestrateegia sisule on toodud RES §-s 25¹. EL õigusest tulenevalt tuleb lisaks koostada ja avalikustada ka stabiilsusprogramm (RES § 23).

Riigieelarve kulude planeerimise ja pikaajalise finantsplaneerimisega on otseselt seotud riigilaenude võtmine ning garantiide andmine. PS-s reguleerivad seda valdkonda § 65 p 10 (riigilaenude tegemise ja riigile kohustuste võtmise otsustab Riigikogu Vabariigi Valitsuse ettepanekul), § 104 p 15 (välis- ja sise­laenudesse ning riigi varalistesse kohustustesse puutuvad seadused võetakse vastu Riigikogu koosseisu häälteenamusega), § 106 (rahaliste kohustustega seonduvat ei saa panna rahvahääletu­sele) ning § 110 (selliseid seadusi ei saa kehtestada presidendi seadlusega). Täpsem regulatsioon sisal­dub RES §-des 60, 61 ja 62.

Pikaajalise finantsplaneerimise meetmete hulka kuulub lisaks laenude võtmisele ka reservide moodustamine, laenude andmine ning finantsvara soetamine. Reservide moodustamist reguleerivad RES §-d 71–74 ja riigi laenude andmist RES §-d 61–62. Riigile finantsvara soetamine võib olla kantud eesmärgist koguda reserve tulevikus tekkiva eelarvepuudujäägi katteks, kuid see võib olla ka seotud riigi kohustustega, mis tulenevad välislepingutest või EL õigusest.

Üks selline välisleping, millega ühinemine tekitas tõsiseid riigiõiguslikke ja poliitilisi vaidlusi, on Brüsselis 02.02.2012 alla kirjutatud ja 30.08.2012 Riigikogus ratifitseeritud ESM asutamisleping (RT II, 14.09.2012, 1). Riigikohtu üldkogu jättis rahuldamata õiguskantsleri taotluse tunnistada ESM asutamislepingu art 4 lg 4 PS-ga vastuolus olevaks. Riigikohtu hinnangul piirab vaidlustatud artikkel küll Riigikogu finantspädevust, demokraatliku õigusriigi põhimõtet ja Eesti suveräänsust, aga piirang on õigustatud (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12).
ESM on eurot kasutavate riikide asutatud rahvusvaheline finantseerimisasutus, mille eesmärk on tagada euroala finantsstabiilsus, andes vajaduse korral finantsabi ESM liikmetele, kes on tõsistes rahalistes raskustes või kellel on oht sellistesse raskustesse sattuda, kui see on hädavajalik kogu euroala ja selle liikmesriikide finantsstabiilsuse tagamiseks. Sellega seoses on ESM-l õigus kaasata vahendeid, andes välja finantsinstrumente või sõlmides ESM liikmetega, finantseerimisasutustega või kolmandate isikutega rahalisi või muid kokkuleppeid või tehinguid. Eesti on osaline ka teistes sarnaste eesmärkidega rahvusvahelistes finantsinstitutsioonides (nt Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank, Euroopa Investeerimispank, Põhjamaade Investeerimispank, ESM eelkäija Euroopa Finantsstabiilsuse Fond jne), kuid ESM on olulisemalt suurema mahuga. Eesti osalus rahvusvahelistes finantsinstitutsioonides oli 2011. a 39, 9 miljonit eurot, kuid ESM sissemakstava kapitali suurus on 148, 8 miljonit eurot. Eesti osalus Rahvusvahelises Valuutafondis on ca 280 miljonit eurot, kuid selle on tasunud Eesti Pank ning see ei kajastu riigi finantsvarade hulgas.