EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Riigieelarve vastuvõtmine on üks olulisemaid parlamendi suveräänsuse elemente. Riigieelarve võetakse vastu seadusena. Riigieelarve ei ole seadus, kuid seda menetletakse nagu seadust, mitte nagu avaldust või otsust. Riigieelarve kuulutab välja Vabariigi President ning see tuleb avaldada Riigi Teatajas. Presidendil on õigus jätta eelarve välja kuulutamata ning saata Riigikogule uueks arutamiseks. Riigieelarve allub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusele, Riigikohus saab tunnistada riigieelarve tervikuna PS-ga vastuolus olevaks.
Riigieelarve võetakse Riigikogus vastu lihthäälteenamusega. Konkreetse aasta riigieelarvet ei tohi segamini ajada PS § 104 lg 2 p-s 11 nimetatud RES-ga. RES on PS §-s 117 nimetatud „riigieelarve koostamise ja vastuvõtmise korda puudutav seadus“. Lisaks riigieelarve vastuvõtmisele peab Riigikogu kinnitama ka eelarve täitmise aruande (PS § 65 p 6) (selle kohta vt § 117 komm 5).
Riigieelarvet menetletakse Riigikogus küll nagu tavalist seadust, kuid PS-st ja RES-st tulenevalt on riigieelarve menetlemiseks ette nähtud üsna palju erisusi. Riigieelarve eelnõu saab algatada ainult valitsus. Muudatusettepanekute algataja peab esitama rahalised arvestused (PS § 116). Riigieelarvet võib jõustada tagasiulatuvalt (PS § 118). Eelarve küsimusi ei saa panna rahvahää­letusele (PS § 106). Eelarve küsimused hõlmavad nii eelarve vastu­võtmise korda reguleerivaid seadusi (RES, KOFS) kui ka riigieelarvet ennast. Riigieelarvet ei saa kehtestada, muuta ega tühistada presidendi seadlusega (PS § 110).
Eesti 1920. a PS § 85 sätestas, et „iga aasta kohta seatakse riigi sissetulekute ja väljaminekute üleüldine eelarve kokku“. 1937. a PS-s oli riigieelarvele pühendatud terve IX ptk (§-d 103–107), mis reguleeris põhjalikult riigieelarve menetlemist.

Riigieelarve on formaalne seadus, oma sisult on see üksikakt. Riigieelarve ei sisalda õigusnorme, vaid volitusi riigieelarves nimetatud kulude tegemiseks kindlaksmääratud asutuste poolt konkreetsel perioodil. Riigieelarve vastuvõtmise teel annab seadusandlik võim täidesaatvale võimule loa riigi raha kulutamiseks, kontrollides sellega valitsuse tegevust ning seades sellele piirid. Riigieelarvet võib käsitada riigi majandusplaanina eelolevaks aastaks, samuti parlamendi iga-aastase usaldusavaldusena valitsusele ja tema kavatsetavale poliitikale. Riigieelarve ei muuda ühtegi seadust. Kõik muudatused riigi tulusid ja kulusid mõjutavates seadustes tuleb teha enne riigieelarve vastuvõtmist. Mõnes riigis on kujunenud tava, et koos riigieelarvega võtab parlament vastu seaduse, millesse on koondatud kõik vajalikud seaduse­muudatused (aeg-ajalt on seda ka Eestis praktiseeritud, nt 2009. a lisaeelarvete või 2012. a riigieelarve menetlemisel).
Riigieelarve õigusliku iseloomu kohta on avaldatud mitmeid seisukohti. Näiteks on väidetud, et riigieelarve on normatiivakt selliste kulude osas, mille tegemise kohustust ei tulene ühestki seadusest. Kui lugeda riigieelarvet õigustloovaks aktiks, siis allub riigieelarve õiguskantsleri järelevalvele (vt PS § 139). Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei ole tähtsust, kas tegemist on formaalse või materiaalse seadusega. Riigikohtu üldkogu on asunud seisukohale, et seadust, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitatakse õigustloova aktina (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00). Sellest lähtuvalt leidis üldkogu, et õiguskantsler võib kontrollida ka riigieelarve kulusid. Riigikohtunik Jüri Põld märkis sama otsuse eriarvamuses, et õiguse teoorias valitseva seisukoha järgi on riigieelarve kulude kirjed üksikjuhtumite regulatsioonid. Kulude kirjed ei sisalda õigusnorme.
Eesti praktika kohaselt võetakse ühe seadusena vastu nii konkreetse aasta riigieelarve kui ka eelarve rakendamiseks vajalikud õigusnormid (nt kohalikesse eelarvetesse makstava toetuse arvutamise valem, rahvapensioni ja lastetoetuse määr, riigitee­nistujate palgaastmestiku kõrgeim määr jne). Need normid peaksid olema eraldi seaduses, mitte riigieelarves. Riigikohtunik J. Põld on oma eriarvamuses märkinud, et PS § 115 lg 1 märgibki aastaeelarve seaduse sisuna vaid riigi tulude ja kulude eelarvet. Loomulikult ei ole seadusandjal keelatud võtta koos eelarvega samas õigusaktis vastu ka õigusnorme, kuid see asjaolu ei anna alust väita, et riigieelarve tervikuna muutub normatiivaktiks. Põhiseaduse tähenduses kujutab riigieelarve endast vaid tulude, kulude ja finantseerimistehingute kirjeid.

Riigieelarve on internne akt, sest seal sisalduvad käitumisjuhised on adresseeritud täidesaatvale võimule. Riigieelarve on impersonaalne ja kompleksne akt, mis hõlmab kogu riigihaldust tervikuna ja teatud perioodi kõiki majandustehinguid. Tihti võib pärast riigieelarve vastuvõtmist anda täidesaatev võim eelarvet konkretiseerivaid korraldusi. See aga ei muuda veel eelarvet üldaktiks.
Riigieelarve kirjetest ei teki haldusvälistele isikutele õigusi ega kohustusi. Riigieelarve kulukirje ei anna õigust nõuda konkreetse summa väljamaksmist konkreetsele isikule. Isiku nõudeõigus ja riigi kulukohustus saab tekkida kas seaduse (ametnike palgad, pensionid, toetused) või lepingu (kaupade ja teenuste ostmine, laenu tagasimaksed) alusel. Ka siis, kui subjektiivset õigust tekitav haldusakt või leping pärineb riigieelarve vastuvõtmisele järgnevast perioodist, ei saa väita, et riigieelarve oleks subjektiivset õigust loov akt. Kulutuse planeerimine riigieelarves ei anna vastavale asutusele õigust seda summat oma äranägemisel tervikuna kulutada – kui puudub materiaalõiguslik alus väljamakse tegemiseks, siis riigieelarve ei saa seda asendada. Asjaolu, et riigieelarves ei ole kuluobjekti ette nähtud, ei vabasta riiki ühegi seadusest, haldusaktist või lepingust tuleneva kohustuse täitmisest. Samuti ei anna riigieelarve tulukirjed (maksud, lõivud, trahvid) riigile nõudeõigust ühegi subjekti suhtes, nõudeõiguse aluseks on siiski vastavad maksu- jm seadused.

Riigieelarve peab sisaldama riigi kõiki tulusid ja kulusid (kõikehaaravuse põhimõte). Kõik tulud, mida saavad riigi kui avalik-õigusliku juriidilise isiku asutused, peavad olema kajastatud riigieelarves. Kohalike omavalitsuste ning teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute tulusid ega kulusid riigieelarves ei kajastata, riigieelarves näidatakse ainult vastavatele subjektidele edasiantavad maksutulud, neile antavad toetused või nendelt laekuvad kasumieraldised (nt Eesti Pangalt). Riigi ja KOV eelarved on lahutatud (vt ka § 157 komm-d).
Sellest põhimõttest kinnipidamisega oli pikka aega probleeme. Alles 2000. aastal lülitati riigieelarvesse riigiasutuste majandustegevuse tulud (nn omatulud). Kuni käesoleva ajani kinnitatakse näiteks Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarved Vabariigi Valitsuse määrusega, kuigi Riigikohus on märkinud, et selline olukord on vastuolus PS kommenteeritava paragrahviga (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00).
Eristatakse neto- ja brutoeelarvet. Brutoeelarves on kõik tulud ja kulud toodud täismahus. Netoeelarves kajastatakse mõnel juhul tulude ja kulude vahe (nt riigi vara võõrandamise korral arvatakse saadud tulust maha võõrandamiseks tehtud kulutused ning eel­arvesse kantakse netotulu). Eelarve kõikehaaravuse põhimõte ei samastu brutoeel­arve nõudega. RES kohaselt tuleb Eestis eelarved koostada brutopõhimõttel, kuigi PS seda otseselt ei nõua.

Ühe aruandeperioodi tulud ja kulud peavad olema kajastatud ühes eelar­ves (ühtsuse põhimõte). Riigikogus vastu võetud aastaeelarve peab andma tervikliku ülevaate riigi majandustegevusest eelarveaastal. Kommenteeritav säte peab välistama mis tahes eelarvevälise, eri- või salafondi (musta kassa) olemasolu, millest tehtaks väljamakseid seadusandja teadmata. Riigieelarves pea­vad olema kajastatud ka need väljaminekud, mis kujutavad endast riigisaladust (nt relvastuse soe­tamiseks tehtavad kulud, julgeolekuasutuste ülalpidamiskulud), riigisaladuse hoidmine tagatakse sellega, et neid kulusid eelarves ei liigendata.

Riigieelarve üksikud tulu- ja kuluartiklid ei ole üksteisest sõltuvuses (universaalsuse põhimõte). Üldjuhul ei ole riigieelarve tulude puhul kindlaks määratud sihtotstarbelist kulutamist, st tulud tervikuna on mõeldud finantseerimaks kulusid tervikuna. Erandina on siiski teatud tululiikide osas ette nähtud sihtotstarbeline kasutamine. Näiteks on sotsiaalmaks sihtotstarbeline maks, millest finantseeritakse pensioni- ja ravikindlustust. Teoreetiliselt oleks õigem käsitada sotsiaalmaksu sundkindlustusena ning suunata vastav raha avalik-õiguslikesse fondidesse ilma riigieelarve vahenduseta. Maksulaekumiste sihtotstarbelise kasutamise näiteid võib tuua veel teisigi (nt 3,5% alkoholi- ja tubakaaktsiisist laekub Eesti Kultuurkapitalile, hasartmängumaksu laekumine jagatakse mitmesuguste programmide toetuseks, suur osa keskkonnakasutusest laekuvast rahast eraldatakse sihtasutusele keskkonnaprojektide finantseerimiseks), kuid need erandid on riigieelarve mahtu arvestades ebaolulise tähtsusega.

Riigieelarve võetakse vastu iga aasta kohta (aastase kehtivuse põhimõte). Eelarve on tähtajaline seadus, mis kaotab automaatselt kehtivuse tähtaja möö­dumisel (eelarveaasta lõppedes). PS ei määra eelarveaasta algust ja lõppu, see on jäetud seaduse reguleerida. Eestis on nii riigi kui ka omavalitsuste eelarveaastaks ka­lendriaasta (RES § 27 lg 2, KOFS § 4 lg 1), kuid vajaduse korral võib eelarveaastaks olla mis tahes muu 12-kuuline periood. Varasema praktika kohaselt koostati riigieelarvet kassapõhise arvestuspõhimõtte kohaselt, mis tähendab, et tulud ja kulud võetakse arvesse tegeliku laekumise või ta­sumise järgi. Alates 2017. aastast koostatakse Eestis riigieelarvet tekkepõhiselt, mis tagab parema ühilduvuse finantsaruandluse ja -statistikaga. Hoolimata sellest, et eelarveperiood on vaid üks aasta, peab täidesaatev võim korraldama tulude ja kulude, laenude ja investeeringute planeerimise ja prognoosimise pikemaks perioodiks. Pikaajalist finantsplaneerimist reguleeritakse mitmetes RES sätetes (nt RES § 15 viitab rahandusprognoosile, mis on riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu aluseks, samuti sisaldab RES sätteid strateegilise planeerimise kohta, vt § 19).

Riigieelarve tuleb vastu võtta enne arvestusaasta algust (eelnevuse põhimõte). Eelarve on oma olemuselt tulevikku suunatud prognoos, mis ei pruugi alati planeeritud kujul täituda. Riigieelarve puudumine ei tohi aga takistada riigi funktsioneerimist. Juhul kui Riigikogu ei ole eelarveaasta alguseks riigieelarvet vastu võtnud, võib valitsus teha ku­lutusi kuni 1/12 ulatuses eelmise aasta eelarvest. Selline olukord ei ole ajaliselt piiratud ning kestab kuni eelarve vastuvõtmiseni (lähemalt vt § 118 komm).

Riigieelarves planeeritavad tulud ja kulud peavad võimalikult täpselt vastama tege­likkusele (tõepärasuse põhimõte). Vastasel juhul tekiks valitsusel eelarve täitmisega tõsiseid raskusi ning ta oleks sunnitud pidevalt algatama Riigikogus lisaeelarveid või eelarve muutmise seadusi. Eelarve tõepärasuse tagamiseks on ette nähtud tavalisest seadusest erinev menetluskord. Riigieelarve eelnõu saab algatada ainult valitsus, sest valitsus peab vastutama eelarve täitmise eest. Kõige olulisemad tõepärasuse tagatised sisalduvad PS § 116 nõuetes, kuid RES näeb ette veel täiendavaid abinõusid.

Riigieelarve tulude summa peab võrduma kulude summaga (tasakaalustatuse põhimõte). Vahet tuleb teha formaalse ja sisulise tasakaalustatuse vahel. Juhul kui eelarve kulud ületavad tulusid ning puudujäägi katteks võetakse laenu või kasutatakse reserve, kajastatakse laen või reservieraldis eelarve tuluna ning riigieelarve on for­maalselt tasakaalus. Kui eelarve tulud ületavad kulusid, suunatakse ülejääk reservi või kantakse edasi järgmisesse eelarveaastasse ning ka sel juhul on eelarve tasakaalus. Selliselt koostati Eestis eelarveid kuni 2003. aastani. Kehtiva RES kohaselt tuuakse eelarvetes eraldi jaotusena välja finantseerimistehingud (nt tehingud hoiustega, aktsiatega, võlakirjadega, laenude andmine ja võtmine). See võimaldab eelarves välja tuua sisulise tasakaalu, ülejäägi või defitsiidi. Riigieelarves finantseerimistehinguna kajastatud kirjed on sõltuvalt tehingu sisust samuti tulu või kulu kommenteeritava paragrahvi tähenduses.

RES § 6 kehtestab eelarvepositsioonide üldised tasakaalureeglid. See nõue tuleneb EL õigusest. ELTL art 126 kohustab liikmesriike hoiduma ülemäärasest riigieelarve puudujäägist ning näeb ette menetluse seda nõuet rikkuvate riikide korralekutsumiseks. ELTL protokollis 12 on toodud ka kontrollväärtused (nn Maastrichti kriteeriumid): kogu valitussektori eelarvepuudujääk ei tohi ületada 3% riigi sisemajanduse kogutoodangust turuhindades ja valitsussektori koguvõlg ei tohi ületada 60% SKP-st. Valitsussektor hõlmab lisaks riigile ka kohalikke omavalitsusi ja sotsiaalkindlustusfonde ning mõningaid riigi kontrolli all olevaid äriühinguid, sihtasutusi ja mittetulundusühinguid. See tähendab, et riigieelarve koostamisel tuleb arvestada ka muude avaliku sektori eelarvete seisu ning nende puudujäägi korral seda tasakaalustada riigieelarve või muu subjekti eelarve ülejäägiga.

Alates 01.01.2013 kehtiva majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu (nn fiskaalpakt) art 3 lg 2 nõuab, et riigid fikseerivad eelarve tasakaalu reegli eelistatavalt riikide põhiseaduses või „muus iga-aastase eelarveprotsessi suhtes siduvates ja alalise iseloomuga õigusaktides“, et tagada reegli järgimine kogu eelarve protsessi jooksul. Lepingu art 3 lg 1 kohaselt peavad lepinguga ühinenud riikide valitsussektori koondeelarved olema tasakaalus või ülejäägis, lisades ka võimalikud erandid ja kõrvalekalded. Viidatud lepingust tulenevalt on ka võetud kasutusele struktuurse eelarvetasakaalu mõiste. Valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon leitakse eemaldades nominaalsest positsioonist lisaks majandustsükli mõjule (nn SKP lõhe) ka ühekordsed ja ajutised tegurid, mis võivad eelarvepositsiooni „moonutada“.

Kõik riigieelarvega seonduvad dokumendid (eelarve projekt, selle seletuskiri ja muud lisad, vastuvõetud eelarve, lisaeelarved, riigieelarve täitmise aruanne) ning eelarvemenetlus on avalikud (avalikkuse põhimõte). Kui mõne asutuse kulude detailne loetelu on riigisaladus, siis riigieelarve kulupeatükke ei liigendata. Riigieelarve arutelud toimuvad Riigikogus avalikel istungitel. Riigieelarve avaldatakse Riigi Teatajas. Riigi majandusaasta koondaruanne (mis sisaldab ka riigieelarve täitmise aruannet) avaldatakse Rahandusministeeriumi veebilehel.

Riigieelarve, samuti lisaeelarve eelnõu esitamise õigus on ainult Vabariigi Valitsusel. Valitsus korraldab kogu riigiaparaadi tegevust ning ainult valitsus on suuteline välja tooma riigi rahalisi vajadusi tervi­kuna. Riigieelarve projekti ettevalmistamist korraldab Rahandusministeerium ning selle käigus esitavad kõik ministeeriumid ja muud riigiasutused oma ettepanekud ja kalkulat­sioonid (vt § 117 komm 2).
Valitsus on kohustatud esitama riigieelarve projekti Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eel­arveaasta algust (st hiljemalt 1. oktoobriks). PS-s ei ole antud käitumisjuhist olukorras, kus va­litsus esitab riigieelarve projekti hilinenult või ei esita seda üldse. Selline tegevusetus ei too endaga kaasa automaatset valitsuse ametist lahkumist ega anna parlamendile õigust ise riigieelarve pro­jekti koostada. Kuna PS §-s 119 sätestatud Riigikogu laialisaatmise nõude suhtes ei ole mingeid erandeid ette nähtud, on valitsusel võimalik provotseerida Riigikogu laialisaatmine sel teel, et ta lihtsalt ei esi­ta Riigikogule eelarveprojekti.

Riigieelarve on valitsusele täitmiseks kohustuslik ja sellest kõrvalekaldumine ei ole lubatud. Eelkõige tuleb seda mõista kui keeldu teha eelarves ettenähtust suuremaid kulutusi. RES § 60 lg 1 sätestab sõnaselgelt, et riigiasutusel on õigus võtta kohustusi ainult siis, kui talle on riigieelarves või selle alusel kinnitatud eelarves kohustuse täitmiseks vahendid ette nähtud. Täiendavate kulutuste tegemiseks tuleb algatada lisaeelarve (vt komm 7).
Täidesaatev võim ei ole seotud mitte ainult eelarve kogumahuga, vaid ka eelarves sätestatud tulude ja kulude liigendusega. Riigieelarves määratud kulude otstarvet on võimalik muuta vaid riigieelarve muutmise teel. Samuti ei tohi täidesaatev võim teha tehinguid ega võtta riigile kohustusi, mis mõjutaksid tulevaste aastate riigieelarveid, näiteks laenu andmine või võtmine, finantsvara omandamine, annetuste tegemine, garantiide andmine, aga ka kapitalirendi tingimustel vara soetamine (täpsemalt vt RES § 60 lg 2, erandite kohta vt RES § 60 lg 4). Kuigi RES § 75 kohaselt peab Rahandusministeerium jälgima riigieelarve täitmist, puudub praktikas toimiv mehhanism, mis võimaldaks takistada teistel ministeeriumidel keelatud tehingute tegemist või eelarves etteantd sihtotstarbest kõrvalekaldumist.
Kuna riigieelarve on siiski tulevikku suunatud akt, mis rajaneb prognoosidel, peab eelarve olema piisavalt paindlik, et täidesaatev võim suudaks eelarvet ka tegelikult täita. Kui eelarve oleks liiga detailne, siis peaks valitsus pidevalt algatama eelarve muudatusi ja lisaeelarveid, et eelarvet tegeliku eluga kokku viia. Selle vältimiseks delegeerib RES eelarve kulude detailse jaotuse teatud osas täidesaatvale võimule. Selleks näeb seadus ette eelarveklassifikaatori (RES § 29). Põhiseadusliku institutsiooni eelarve tegevuspõhise liigendamise otsustab Vabariigi Valitsus põhiseadusliku institutsiooni algatusel. Selle liigenduse raames toimub vahendite jaotamine vastavalt RES §-le 31.
Samuti võidakse riigieelarves anda õigusi teha kõrvalekaldeid ettenähtud kulukirjest. RES § 32 lubab ette näha „piirmäärata vahendid“, mis tähendab, et väljamakseid võib teha vastavalt väljamakse aluseks oleva tulu laekumisele või seaduses ettenähtule. RES § 58 lg 1 näeb ette, et riigieelarves moodustatakse Vabariigi Valitsuse reserv, millest tehakse eraldisi ettenägematuteks kuludeks, investeeringuteks ja finantseerimistehinguteks, mida ei ole võimalik riigieelarve eelnõu menetlemisel planeerida. Kui eespool viidatud abinõud osutuvad siiski ebapiisavaks, peab valitsus algatama kehtiva riigieelarve muutmise.

Kehtivat riigieelarvet saab aasta kestel muuta kahel viisil – eelarve muutmise ja lisaeelarve kaudu. Riigieelarve muutmisega on tegemist siis, kui muudetakse kulude otstarvet, kuid kulude üldsumma jääb samaks (RES § 43 lg 1). Kui eelarve kulude kogumaht suureneb või väheneb, siis tuleb vastu võtta lisaeelarve (RES § 44 lg 1). Aasta jooksul võib vastu võtta ka mitu lisaeelarvet ja eelarve muudatust. Kui tavaliselt kasutatakse lisaeelarvet kavandatust paremini laekunud tulude täiendavaks jagamiseks, siis negatiivseid lisaeelarveid, millega vähendatakse eelarve tulude ja kulude mahtu, on tulnud Eestis vastu võtta 1999., 2008. ja 2009. aastal.
Nii riigieelarve muutmise seaduse eelnõu kui ka lisaeelarve menetlemine käib RES kohaselt põhimõtteliselt ühtemoodi. Riigieelarve kulusid suurendava lisaeelarve eelnõu esitatakse Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta lõppu. Riigieelarve kulusid vähendava lisaeelarve eelnõu tuleb Riigikogule esitada vähemalt kaks kuud enne eelarveaasta lõppu. Piirangud ei kehti, kui eelarve muutmine või lisaeelarve koostamine toimub eriolukorra, erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra või mobilisatsiooni väljakuulutamise tõttu. Lisaeelarve eelnõu saab Riigikogus algatada ainult Vabariigi Valitsus ning lisaeelarve koostamisel tuleb läbida ettevalmistav protseduur samamoodi kui põhieelarve (nt kooskõlastamised Rahandusministeeriumis jne; vt RES §-d 34–38). Riigieelarve muutmist võivad algatada ka teised PS §-s 103 loetletud institutsioonid, kuid sealjuures tuleb arvestada PS §-s 116 toodud nõuet lisada rahalised arvestused, mis näitaksid muudatuste katteallikaid.
Eestis on eelarve täitmisel ettetulevate kõrvalekallete puhul ainsaks lahenduseks kas eelarve muutmine või lisaeelarve vastuvõtmine Riigikogus. Isegi sõjaseisukorra ajal peab valitsus esmalt esitama Riigikogule lisaeelarve eelnõu ja alles siis saab ta kiireloomuliselt otsustada seda eelnõu kohe rakendada (RES § 45 lg 3).