EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Täidesaatev riigivõim kuulub Vabariigi Valitsusele (PS § 86). PS ei reguleeri kuigivõrd täpselt täitevvõimu organisatoorset korraldust ja täitevvõimu teostamise detaile. PS § 86 arvestades on selge, et täidesaatva võimu teostamine hõlmab olulises osas ka enesekorralduslike küsimuste üle otsustamist ning pole põhjust rääkida võimust, kui seda puudutavate küsimuste üle ei ole võimalik tegelikult otsustada. Seega ei saaks Riigikogu täidesaatva võimu kogu korraldust põhiseaduspäraselt seadusega ette kirjutada (vt ka H. Loot. Ministeeriumite moodustamise pädevus. – Juridica 2016, nr 9, lk 635–654). Teisalt, lähtudes demokraatiaprintsiibist (PS §-d 1 ja 3), on Riigikogul voli täpsustada PS-s üldiselt sätestatut. Samuti tuleb just Riigikogul lahendada olulised riigielu juhtimist puudutavad küsimused.

PS § 94 otsustab ära mitmed küsimused, mida tuleb silmas pidada nii seadusandjal täitevvõimu organisatoorset korraldust seadusega reguleerides kui ka täitevvõimul end korraldades. PS § 94 lg 1 osutab, et valitsemisalade korraldamiseks moodustatakse ministeeriumid. Samuti nähtub normist, et ministeeriumid moodustatakse seaduse alusel ning need peavad vastama valitsemisalale. Seega tuleb PS-st saadud suunise täitmiseks grupeerida inimtegevuse eri valdkonnad ja koondada valitsemisaladeks. Valitsemisalade korraldamiseks moodustatakse ministeeriumid. See on täitevvõimu organisatoorse korralduse osas PS-st tulenev suunis. PS ei ütle, mis on valitsemisala(de) sisu ega ütle ka seda, mitmeks valitsemisalaks tuleks elu jagada, mille korraldamiseks moodustatakse vastavad ministeeriumid. Küll aga nähtub § 94 lg-st 1, et valitsemisalade määratlemine on riigielus oluline küsimus. Vastasel korral ei tarvitseks seda PS-s üldse nimetada ja reguleerida. Seega saab normist järeldada, et valitsemisalade määratlemine on küsimus, mis tuleb reguleerida seaduses. Samuti nähtub PS normist, et seaduse alusel tuleb moodustada valitsemisalade korraldamiseks mitu ministeeriumi. Sellest johtub ühtlasi, et põhiseaduspärane ei oleks ministeeriumidest loobumine ning näiteks ühe kõikehõlmava ministeeriumi loomine.

Valitsemisalade määratlemine seadusega on ühtaegu nii täitevvõimu enesekorraldusõigust piirav kui ka riigielu suunav. Oluliseks riigielu küsimuseks tuleks seda pidadagi just suunava toime tõttu. Valitsemisalade määratlusest nähtuvad seadusandja prioriteedid. Seaduses sätestatud valitsemisaladega on hõlmatud kõik tegevused ja teemad, millega on täitevvõimul vaja seadusandja arvates tegelda ministeriaalse organisatsiooni kaudu. Täitevvõimul tuleb tegelda just nende valdkondadega, mida rahvast esindav Riigikogu tähtsaks ja vajalikuks peab. Samuti tagab seadusega valitsemisalade reguleerimine valitsemisalade olulisemate küsimuste lahendamisel suurema stabiilsuse – need ei sõltu sel juhul üksnes sellest, kas tegemist on parajasti võimul oleva valitsuse poliitiliste prioriteetidega. Näiteks kui ministeeriumi valitsemisalas on määratletud võrdse kohtlemise ning naiste ja meeste võrdõiguslikkuse edendamine ja sellealase tegevuse koordineerimine, siis tuleb nende küsimustega tegelda ka koalitsioonil, mille poliitiliste prioriteetide hulka need teemad ei pruugi kuuluda. Poliitilisi prioriteete saabki esile tõsta ja edendada näiteks ministrite vastutusvaldkondade kaudu ning selles on peaministril lai otsustusruum, mida suunab seaduses olev valitsemisalade kirjeldus. Peaminister ja Vabariigi Valitsus peavad tagama, et seaduses nimetatud valitsemisaladel on ministrid olemas ja seadusega nende osas pandud ülesanded täidetud – rõhuasetused ja prioriteetide valikud nende piires on poliitika, mida kujundavad valitsusvastutuse kandjad.

Lähtudes lisaks PS § 94 lg-le 1 ka § 104 lg 2 p-st 8 ning silmas pidades PS § 1 ja § 3, tuleb täidesaatval võimul „taluda“ seadusandliku võimu suuniseid küsimustes, mis on riigielu korraldamist silmas pidades olulised ning PS-s endas reguleerimata või reguleeritud väga üldiselt. PS § 104 lg 2 p 8 viitab, et VVS on PS vastuvõtjad pidanud selliseks, mida puudutavates küsimustes tuleb leida Riigikogu koosseisu enamusel üksmeel. Ka sellest nähtub, et põhiseaduspärane on reguleerida Vabariigi Valitsuse ning tema tegevusega seotud kõige olulisemaid küsimusi just seadusega. Selliseks küsimuseks on ka valitsemisalade määratlemine ja vastavate ministeeriumide moodustamine.

PS § 94 lg 1 välistab samas, et seadusandja asuks üksikasjalikult reguleerima näiteks ministeeriumide moodustamisega seotud tehnilisi või organisatoorseid küsimusi, kuivõrd ministeeriumid moodustatakse seaduse alusel. Ministeeriumide põhimäärused ongi kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusena.

Kui valitsemisalade hulgas ei ole nimetatud mõnd lahendamist vajavat küsimust, siis on seadus määranud nn kinnipüüdvaks organiks Vabariigi Valitsuse. Kui seadusega Vabariigi Valitsuse võimkonda antud küsimus ei kuulu ühegi ministeeriumi valitsemisalasse, otsustab küsimuse Vabariigi Valitsus (VVS § 57 lg 2). Kui küsimus kuulub üheaegselt mitme ministeeriumi valitsemisalasse, kuid seadusega pole otsustatud, milline ministeerium peab teemaga tegelema, siis tuleb samuti lahendus leida Vabariigi Valitsusel (VVS § 57 lg 3). Sellisel juhul on Vabariigi Valitsus eri valdkondade ja valitsemisalade kokkupuutepunktina ja täidesaatva riigivõimu teostajana (PS § 86, § 87 p 2) küsimuse üle otsustaja. Praktikas tuleb selliseid olukordi, kui küsimus antakse valitsusele otsustada, kuna ei teata, kuhu valitsemisalasse teema paigutada, ette küll pigem harva (vaatamata sellele, et valitsemisalade erisuunalisi huve võiks mõnes olukorras lausa eeldada). Näiteks on raske ühildada looduskaitselisi ja kultuuriväärtuste kaitse huve looduskaitse all oleva jõe muinsuskaitsealuste tammide ja paisutuste juures, kus looduskaitsjad sooviks tammide lammutamist, kuid see oleks vastuolus muinsuskaitse vajadustega; muinsuskaitsenõuded ja inimeste hoonetele ligipääsetavuse nõuded või ka muinsuskaitsenõuded ja kliimaeesmärgid eeldavad sageli kompromisse ühe või teise huvi kahjuks jne. Ehkki pole põhjust välistada, et valitsemisaladevahelise vaidluse korral lahendab asja Vabariigi Valitsus, on selle alternatiiviks, et omapoolse lahenduse pakub konkreetsetele valdkondade ettenähtavatele kokkupõrkeolukordadele seadusandja ja näeb otsustaja ette vastava valdkonna seaduses.

Täitevvõimu korraldusse sekkumisel tuleb seadusandjal lahendada ka küsimused, mis sellega kaasnevad. Kui seadus näeb näiteks ette ülejäänud täitevvõimust sõltumatu asutuse loomise, siis tuleb seaduses lahendada ka küsimus, kuidas tagatakse järelevalve selle asutuse tegevuse üle. Täitevvõim ise ei saaks endast sõltumatut asutust luua, teenistusliku järelevalve korraldus on Vabariigi Valitsuse seaduses ette nähtud ning erandid sellest nähakse samuti ette seadusega (VVS § 93 lg-d 1 ja 6). Ühtlasi võib tähendada valitsusasutuse ulatuslik sõltumatus seda, et Vabariigi Valitsusel ega ministril ei ole võimalik teatud osas valdkonnas toimuvat juhtida ning seetõttu muutub küsitavaks ka poliitilise vastutuse panemine ministrile vastava valdkonna juhtimise eest.

Lisaks Vabariigi Valitsusele teostavad täidesaatvat võimu valitsuse liikmete – ministrite – juhtimisel ka ministeeriumid (PS § 94 lg-d 1 ja 2) ja valitsusasutused. Ministeerium on samuti valitsusasutus (PS § 87 p 2, VVS § 39 lg 3).

Minister juhib ministeeriumi; korraldab valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi; annab õigusakte; täidab muid seaduse alusel pandud ülesandeid. Ministrile on seega pandud väga lai vastutus, mis hõlmab nii administratiivset kui ka poliitilist tegevust ning eri rollide selge eristamine ei ole ilmselt alati võimalik ega vajalikki. Minister vastutab ministeeriumi tegevuse eest peaministri, valitsuse ja Riigikogu ees. Peaminister võib teha Vabariigi Presidendile ettepaneku minister ametist vabastada (PS § 90) ja Riigikogu võib avaldada ministrile umbusaldust (§ 97).

Ministri roll on lähtuvalt normist mitmekihiline. Minister on nii Vabariigi Valitsuse liige kui ka ministeeriumi ja selle valitsemisala juht. Nendes rollides ei ole mitte vastuolu, vaid kahesuunalised ülesanded. Valitsuse liikmeks olek võimaldab Vabariigi Valitsusel otsuseid tehes arvesse võtta valdkondadest lähtuvaid vajadusi ja kohustusi – ministri ülesanne on neid valitsuses esindada. Teisalt tuleb valitsuse liikmel arvesse võtta ka teiste valitsemisalade vajadusi ja huve, mis tähendab, et Vabariigi Valitsus peab leidma lahenduse, mille juures on arvesse võetud eri kaalutlusi ning otsustatud nendest lähtudes.

Ministeeriumi juhtimise ülesanne hõlmab eeskätt vastutust poliitikakujundamise eest ministeeriumi valitsemisala küsimustes. Ministeerium koostab valitsemisala kujundavad poliitikadokumendid ning õigusaktide eelnõud. Minister on nii strateegilise vaate kujundaja kui ka administraator, kes korraldab ja tagab vajalike vahendite olemasolu, sh riigieelarveliste läbirääkimiste kaudu. Mõistagi ei tähenda administratiivne vastutus seda, et minister peaks ise vahetult tegelema tehniliste üksikküsimustega, ministri ülesanne on luua eeldused, et ministeerium toimiks ning oleks administratiivselt hästi juhitud selleks sobivate ja pädevate isikute poolt. Esmajärjekorras eeldab see koostöö sujumist ministeeriumi juhtimisel asjaomaste ametnikega, eeskätt ministeeriumi kantsleriga või koostöö puudumisel uue kantsleri leidmist ja tema ametisse nimetamiseks esitamist. Kantsler on Vabariigi Valitsuse ametisse nimetatud ministeeriumi tööd korraldav ja ministri määrustele kaasallkirja andev riigiteenistuja (VVS § 53).

Ministeeriumi juhtimine hõlmab ka valdkonna sisulises juhtimises osalemist nendes küsimustes, mis ei ole seaduse või Vabariigi Valitsuse määrusega juba ära lahendatud. Juhtimine tähendab näiteks otsustamist, millisel tasandil lahendatakse ministeeriumi pädevuses olevad ülesanded, kui pikk või lühike on otsustusahel, kuidas lahendatakse valitsemisala sees sisulised eriarvamused. Valitsemisala juhina lasub ministril vastutus ka selle eest, milliseid sisulisi otsuseid valitsemisalas langetatakse. Õigusriigis peab sisuline otsus ennekõike lähtuma seadusest ja olema õiguspärane. Kui õiguspärased on mitu alternatiivset otsustust, mida eristab üksteisest poliitiline valik, nt millist hüve teisega võrreldes rohkem esile tõsta või edendada, siis selles osas saab minister anda juhiseid (vt ka VVS § 100), kui otsuse tegemine ei ole seadusest lähtudes pandud tema alluvale asutusele või ametnikule (VVS § 49 lg 1 p 3).

Minister annab oma ülesandeid täites nii halduse üksikakte kui ka kehtestab volituse olemasolul määrusi (VVS § 50 lg 1). Minister, kes ei juhi ministeeriumi, ei anna määrusi ega käskkirju (VVS § 50 lg 2). Kehtestatavad määrused ja käskkirjad peavad vastama seaduses sätestatud nõuetele (VVS §-d 51 ja 52). Ministril ei ole oma määrusega õigust reguleerida kuitahes olulist tema valitsemisala küsimust, kui selleks puudub seaduslik alus. Ministril õigusloomelist ülesannete avastamise õigust pole. Valitsuse liikmena ja valitsemisala juhina on tal aga võimalik reguleerimist vajavas valdkonnas koostada eelnõu, mille valitsus saab esitada parlamendile arutamiseks ja seeläbi luua eeldused õiguslikuks aluseks vajaliku küsimuse reguleerimiseks.

PS-st ei nähtu ministrite või ministeeriumide arvu. Ministeeriumide arv ei määra ära ka ministrite arvu. Ministeeriumi võib juhtida ka mitu ministrit. Samuti võib üks minister juhtida kahte ministeeriumi (VVS § 4 lg 1). Ministrite pädevuse ministeeriumi juhtimisel ja ministrite vastutusvaldkonnad määrab peaminister oma korraldusega (VVS § 3 lg 2), kuigi varem on ka seda küsimust reguleeritud seadusega. Oma vastutusvaldkonna piirides juhivad mõlemad ministrid ministeeriumi iseseisvalt, on võrdsed ega allu üksteisele. Üks minister ei või sekkuda teise ministri vastutusvaldkonda. Samas ei välista PS ministrite koostööd, sealhulgas ka määruste ega käskkirjade allkirjastamist mitme asjaomase ministri poolt, kui vastav valdkond kuulub mitme ministri vastutusalasse. Ministrite vastutusvaldkondadest (ja mitte seaduses sätestatud ministeeriumi valitsemisalast) lähtumine tekitab küll omajagu ebaselgust õigusloomes. Seadusega ei määrata enam üheselt kindlaks, milline minister peab volitusnormis nimetatud määruse andma ning viidatakse ebamääraselt valdkonna eest vastutavale ministrile. Seetõttu on õiguskorras ka volitusnorme, kus valdkonna eest vastutav minister peab mõnd küsimust reguleerima või lahendama, kuid valdkonnaga tegeleb mitu ministrit (nt keskkonnaminister ja maaeluminister seoses kalapüügiga, majandus- ja kommunikatsiooniminister ning keskkonnaministeerium seoses geoloogilise kaardistamisega). Normist ei pruugi sel juhul üheselt selguda, millist ministrit on määruse kehtestajana silmas peetud. Iseäranis keeruliseks muutub olukord juhul, kui vastutust valdkonna eest tunnevad mitu ministrit ning nt kehtestavad samas küsimuses mitu paralleelselt kehtivat, kuid erinevat määrust. Probleemne on ka juhtum, kui valdkonna eest vastutavat ministrit justkui ei leidugi ning seadusandja volitus on täitmata. Sellises olukorras peab küsimuse lahendama valitsusjuht, määrates mõne ministritest teema eest vastutavaks. Välistada ei saa, et õigusselgusetus on üksikjuhtumil sedavõrd ulatuslik, et norm on seetõttu vastuolus PS-ga.

Infoühiskonnas on igal ministril ja ministeeriumil kohustus luua nii valitsemisala kohta teabe saamiseks vajalik digitaristu kui ka jagada teavet enda valitsemisala küsimustes.

Lisaks PS-ga pandud kohustusele vastata Riigikogu liikmete arupärimistele peab minister vastama Riigikogu liikmete kirjalikele küsimustele, osalema Riigikogu infotunnis ja komisjonide istungitel, valitsuse algatatud seaduseelnõude menetlemisel ja tema suhtes algatatud umbusalduse avaldamise arutelul.

Arvestades Eesti kuulumist EL-i, tuleb Vabariigi Valitsusel ja ministritel osaleda Eesti seisukohtade kujundamises EL otsustusprotsessis. EL Nõukogus esindab Eestit vastava valdkonna minister (VVS § 15¹ lg 1). RKKTS ja VVS panevad ministrile kohustuse kinni pidada Riigikogu või valitsuse seisukohast. Kui minister ei ole seisukohta järginud, tuleb seda esimesel võimalusel valitsusele või Riigikogule põhjendada. Nõukogus antud hääle kehtivust see siiski ei mõjuta. Valitsus esitab Riigikogule oma seisukohad EL Nõukogu istungil või mitteametlikul kohtumisel päevakorras olevate küsimuste kohta, minister tutvustab neid enne nõukogu istungit Riigikogus (tavaliselt Euroopa Liidu asjade komisjoni istungil). VVS järgi korraldab minister Eesti esindamist EL Nõukogu töögruppides ning Euroopa komisjoni komiteedes, töögruppides ja ekspertide kohtumistel.

Minister peab täitma lisaks eelnevale ka neid ülesandeid, mis on talle pandud seadusega või seaduse alusel. Valdkondlikud seadused annavad ministrile tavaliselt juhiseid oma valdkonnas tegutsemiseks, kuid näevad ette ka õigusi üksikküsimustes konkreetsemate reeglite kehtestamiseks.

Vabariigi Valitsuse ja valitsusasutuste kohustus on muu hulgas teenistusliku järelevalve tegemine (VVS 7. ptk), välja arvatud VVS § 93 lg-s 6 nimetatud juhtudel. Teenistuslik järelevalve hõlmab nii järelevalvatava asutuse või isiku tegevuse õiguspärasust kui ka otstarbekust (VVS § 100). Vabariigi Valitsus teeb järelevalvet ministri üle (VVS § 94) ning ministri kohustus on korraldada järelevalvet ministeeriumi struktuuriüksuste, ministeeriumi valitsemisala valitsusasutuste ja nende ametiisikute, samuti muude ministeeriumi hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse üle (VVS § 95 lg 1). Teenistuslik järelevalve annab olulise hoova valitsemisala juhtimiseks ja seeläbi ka Vabariigi Valitsuse ning ministri poliitiliste eesmärkide saavutamiseks, kuna teenistusliku järelevalve kaudu on võimalik asendada järelevalvatava tehtud otsus järelevalvaja omaga ka otstarbekuse tõttu VVS §-s 100 sätestatud tingimustel.

Kui minister ajutiselt ei saa talle pandud ülesandeid täita, siis paneb peaminister need tema eemaloleku ajaks mõnele teisele ministrile. Ministrit peab asendama teine minister ning seda ei saa teha nt ministri nõunik või ministeeriumi kantsler. Lisaks haigusele võib ajutiselt ülesannete täitmist takistada puhkus, välislähetus või mõni muu sarnane olukord. Asendaja määrab ministrile peaminister. Valitsuses esitab asendav minister asendatava ministri seisukohti. Dokumente allkirjastades tuleb kajastada asendamise fakti ning alla kirjutatakse enda ametinimetuse ja asendatava ministri ametinimetust kasutades (nt kultuuriminister maaeluministri ülesannetes), vt VVS § 15 lg 3. PS § 94 lg 3 reguleerib vaid üht osa põhjustest, kui valitsusest on minister puudu. VVS § 15 lg 2 järgi tuleb ministrile määrata asendaja ka siis, kui tema volitused on lõppenud ning uut ministrit ole veel ametisse nimetatud.

Ministrit, kes ei juhi ministeeriumi, nimetatakse portfellita ministriks. Sellise ministri ülesanded määrab kindlaks peaminister oma korraldusega (VVS § 3 lg 2), ministri kulutused kaetakse Riigikantselei eelarves eraldi selleks ettenähtud vahenditest. Portfellita minister osaleb valitsuse istungitel, kuid tal ei ole valitsemisala, mida korraldada. Valitsemisala puudumise tõttu ei anna ta ka valitsemisala asjaomase ministrina määrusi, kuid võib alla kirjutada valitsuse määrustele, mille osas on ta peaministri korraldusest lähtudes asjaomane minister.

Juba üsna pika aja vältel ei ole portfellita ministreid ametisse nimetatud. Alates 2014. a on lubatud kahel ministril juhtida ühte ministeeriumi ja ministril eri valitsemisala valdkondi, mistõttu vajadus portfellita ministrite järele on kahanenud.