EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 71 fikseerib Riigikogu organisatsiooni põhijooned. Selle lõige 1 näeb ette, et Riigikogu peab moodustama tööorganid – komisjonid. Lõige 2 sätestab Riigikogu liikmete poliitilise organiseerumise fraktsioonidesse. Riigikogu komisjone mainitakse veel PS §-s 100 ja § 103 lg 1 p-s 3, fraktsioone PS § 103 lg 1 p-s 2.

Nii 1920. kui ka 1937. a PS-s puudus kehtiva PS §-ga 71 analoogiline säte. Mõlemas PS-s oli siiski sätteid, milles parlamendikomisjone mainiti. Peale selle oli 1937. a PS § 82 lg-s 2 sätestatud Riigivolikogu õigus moodustada ankeetkomisjone (uurimiskomisjone).

Põhiseaduse Assambleele esitatud J. Raidla töögrupi eelnõu § 65 kohaselt pidi Riigikogu valima oma liikmete hulgast Eesti Panga nõukogu liikmed, alalise õiguskomisjoni ja moodustama vajaduse korral muid komisjone. J. Adamsi töögrupi eelnõu § 60 lg 4 nägi ette, et Riigikogu moodustab alalisi ja ajutisi toimkondi ning võib moodustada ka uurimiskomisjone. Põhiseaduse Assamblees vaieldi selle üle, kas PS-s tuleks nimetada komisjone, mis Riigikogus kindlasti peaksid olema, või mitte. Assamblee 7. istungil asetleidnud hääletuse tulemusena PS-s ühtegi parlamendikomisjoni konkreetselt ei mainita. Riigikogu liikmete õigus ühineda saadikurühmadesse (fraktsioonidesse) viidi eelnõusse menetluse käigus (vt assamblee 15.11.1991 eelnõu § 70).

Komisjonide moodustamine on tingitud eelkõike otstarbekusest. Riigikogu pädevusse kuuluvate küsimuste suure hulga tõttu ei ole täiskogu suuteline neid ilma põhjaliku ettevalmistuseta arutama ja otsustama. Riigikogu töövõime tagamiseks on vajalikud Riigikogu komisjonid, kelle peamine funktsioon on täiskogu jaoks eelnõude ja muude küsimuste ettevalmistamine. Ka aitavad komisjonid vähendada täiskogu töökoormust, teostades teatavas ulatuses mõningaid Riigikogu põhiseaduslikke funktsioone, näiteks parlamentaarset kontrolli. Et PS annab otsuste tegemise õiguse Riigikogule tervikuna, mitte aga komisjonidele, siis ei ole lubatud Riigikogu pädevusse kuuluvate otsuste tegemist (nt seaduste vastuvõtmist) delegeerida komisjonidele (vt ka komm 7).

Kommenteeritav paragrahv jätab komisjonide moodustamise korra ja õigused, seega ka komisjonide liigid, Riigikogu enda määrata. Traditsiooniliselt eristatakse parlamendipraktikas sõltuvalt komisjoni volituste kestusest püsiva ja ajutise iseloomuga komisjone. Ülesannetest lähtudes võib eristada komisjone, mille põhifunktsioon on seaduseelnõude ettevalmistamine aruteluks täiskogus, ning komisjone, mille põhifunktsioon ei seondu seadusloomega. RKKTS § 17 järgi on Riigikogus moodustatavad komisjonid alatised komisjonid, erikomisjonid, uurimiskomisjonid ja probleemkomisjonid.

Alatised komisjonid on püsiva iseloomuga komisjonid, kuna need on moodustatud seadusega (praegu sätestab need komisjonid RKKTS § 18 lg 1). Teised komisjonid moodustab Riigikogu RKKTS alusel oma otsusega. Alatised komisjonid on moodustatud valdkonnapõhise tööjaotuse põhimõttel. Iga alatine komisjon valmistab täiskogus arutamiseks ette eelnõusid ja teostab parlamentaarset kontrolli talle RKKTS-ga määratud riigielu valdkonna piires. Nagu juba mainitud, ei sätesta PS ei alatiste komisjonide arvu ega nimeta konkreetselt ühtegi komisjoni. (Võrdluseks: nt Soome PS § 35 nimetab suurkomisjoni, põhiseaduskomisjoni, välisasjade komisjoni ning rahanduskomisjoni.) Alatiste komisjonide arvu määramisel tuleb silmas pidada kahte asjaolu. Esiteks, kuna komisjon on eelkõige ettevalmistava funktsiooniga Riigikogu tööorgan, siis peab poliitiliste jõudude vahekord komisjonis vastama võimalikult suurel määral jõudude vahekorrale Riigikogus tervikuna. Komisjonide suure arvu puhul ning arvestades Riigikogu senist praktikat, mis ei võimalda Riigikogu liikmetel kuuluda rohkem kui ühte alatisse komisjoni (erandiks on siin liikmesus Euroopa Liidu asjade komisjonis), ei ole seda võimalik saavutada. Teiseks peab komisjon olema töövõimeline. Seega ei või selle liikmete arv olla ei väga suur ega väga väike. Alatiste komisjonide arvu (üksteist) ning nende tegevusvaldkonnad sätestab RKKTS. Komisjoni tegevusvaldkonda kajastab tema nimetus. Nii on Riigikogus praegusel ajal keskkonnakomisjon, kultuurikomisjon, maaelukomisjon jne.

Eripärased alatised komisjonid Riigikogus on Euroopa Liidu asjade komisjon ja väliskomisjon, kellel on RKKTS § 18 lg 3 alusel pädevus anda Riigikogu nimel seisukohti EL õigusaktide eelnõude suhtes ning anda arvamusi muude EL asjade kohta (väliskomisjonil üksnes EL ühise välis- ja julgeolekupoliitika osas). Arvestades EL asjade menetluse spetsiifikat (piiratud aeg seisukoha kujundamiseks, seisukoha adressaat on üksnes valitsus, kes esindab liikmesriigi positsioone Euroopa Liidu Nõukogus), kaalub vajadus tagada Riigikogu mõjus osalemine otsustusprotsessis üles põhimõtte, mille kohaselt otsustab Riigikogu tema pädevuses olevaid asju täiskogus (Riigikogu istungil). Riigikohus on seoses sellega märkinud: „Põhiseadusega ei ole vastuolus, kui Riigikogu komisjon kontrollib Vabariigi Valitsuse tegevust mingis valdkonnas ja annab valitsusele selles valdkonnas siduvaid seisukohti. Põhiseadusega ei ole ka vastuolus, kui parlamendi komisjon võtab mingis küsimuses seisukoha Riigikogu nimel. Küsitavas kooskõlas põhiseadusega võib aga olla olukord, kus komisjon väljendab Riigikogu seisukohti, ilma et Riigikogul oleks õiguslik võimalus selles küsimuses seisukohta võtta.“ (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 216).

Alatiste komisjonide kõrval on püsiva iseloomuga ka komisjonid, mis moodustatakse eriseaduse alusel ning selles kindlaksmääratud ülesannete täitmiseks. Need komisjonid tegutsevad, kuni kehtib nende moodustamise aluseks olev seadus. RKKTS nimetab neid erikomisjonideks (§ 19). Riigikogus on erikomisjonid moodustatud KVS, JAS ja RKS alusel.

Ajutised komisjonid luuakse kindla töö tegemiseks. Nad lõpetavad tegevuse, kui see töö on tehtud. RKKTS järgi võib Riigikogu ajutiste komisjonidena moodustada uurimis- ja probleemkomisjone (vt §-d 20 ja 21). Uurimiskomisjon on Euroopa riikide parlamentide praktikas levinud parlamentaarse kontrolli instrument. Uurimiskomisjoni eesmärk on koguda teavet ja kujundada seisukoht mis tahes avalikku huvi pakkuva sündmuse kohta. Tema tegevuse tulemuste põhjal võib üles kerkida küsimus valitsusliikme poliitilisest vastutusest. Seega võib uurimiskomisjon anda opositsioonile võimaluse avalikustada täitevvõimu kuritarvitusi. Näiteks Saksamaa Liitvabariigi PS art 44 lg 1 annab neljandikule liidupäeva liikmetest õiguse nõuda uurimiskomisjoni moodustamist. Uurimiskomisjonile on tavaliselt antud teistest komisjonidest suuremad volitused. Ta võib välja kutsuda ja üle kuulata tunnistajaid ning nõuda dokumente. Ilmumata jätmise või ütluste andmisest keeldumise eest on ette nähtud õiguslik vastutus. Samas ei saa uurimiskomisjoni võrdsustada kohtuga, sest erinevalt kohtust ei mõista ta õigust ning tema tegevuse tulemustel ei ole kohtuotsusega sarnast toimet. Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjon soovitas oma aruandes kaaluda de lege ferenda uurimiskomisjonile „kui äärmiselt efektiivsele parlamentaarsele kontrollivahendile põhiseadusliku garantii andmist“ (PS IV ptk analüüs).

Kuna komisjonid on Riigikogu tööorganid, kes peamiselt valmistavad ette Riigikogu otsuseid, peab nende koosseisus peegelduma Riigikogus valimiste tulemusel kujunenud poliitiliste jõudude vahekord. Sellest tulenevalt määratakse komisjonide koosseis kindlaks fraktsioonide proportsionaalse esindatuse põhimõttel, st fraktsioonile antavate komisjonikohtade arv sõltub tema liikmete arvust Riigikogus (vt RKKTS § 26 lg 1). Erinevalt alatistest komisjonidest, mille koosseis komplekteeritakse kirjeldatud põhimõtte järgi, on eri- ja uurimiskomisjonide puhul kujunenud Riigikogus mitme koosseisu vältel praktika, et komisjonis on parlamendienamus ja opositsioon esindatud võrdselt (pariteetselt).

Komisjoni töövorm on istung (vt PS § 100). Kuigi PS § 72 näeb ette, et Riigikogu istungid on üldjuhul avalikud, ei laiene see nõue komisjonide istungitele. Põhiseadusest tuleneva enesekorraldusõiguse alusel ning parlamendi tõhusa toimimise eesmärki arvestades (vt RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 13, 24 ja 25) on Riigikogul õigus sätestada, et komisjonide istungid on kinnised. Kinniseid istungeid võib olla vaja pidada eelkõige selleks, et komisjonid saaksid täita oma funktsioone tõhusalt – komisjoni pädevuses olevaid küsimusi vabalt läbi arutada, kompromisse sõlmida, teavet saada ja nõu küsida. Kaaluka põhjuse ilmnemisel on komisjonil õigus pidada kaugosalusega istungit. Sellisele istungivormile laienevad samad tingimused, mis on ette nähtud istungile, kus osalejad viibivad füüsiliselt kohal (2020. a eriolukorra ajal pidasid paljud komisjonid kaugosalusega istungeid). Riigikogu juhatuse kehtestada on komisjonide kaugosalusega istungite toimumise kord ja tingimused (vt täiskogu kaugosalusega istungi kohta § 97 komm 9). PS § 100 järgi võivad komisjonide istungitel sõnaõigusega osaleda Vabariigi Valitsuse liikmed.

Komisjonide istungite kinnisust on käsitlenud Riigikohus seoses istungite salvestiste avalikustamisega. Riigikohtu halduskolleegium märkis oma otsuses järgmist: „Kolleegium peab põhjendatuks lähtuda üldisest põhi­mõttest, et kinnise istungi arutelusid, sõnavõtte jms kajastavad dokumendid, sh salvestised ei ole avalikustatavad üldkorras. Selline piirang omab legitiimset eesmärki, milleks on tagada vaba arutelu. Istungil esitatud arvamuste ja hinnangute mitteavaldamine avaliku teabena loob eeldused nii komisjoni liikmete kui ka kaasatud isikute (kes ei pruugi olla avalikus teenistuses) arvamus­avalduste paljususeks ja sisuliseks diskussiooniks, samuti ka põhjendatud ja kaalutud otsuste langetamiseks. Siinjuures ei oma otsustavat tähtsust see, kas teabenõue esitatakse vastava küsimuse komisjonis menetlemise ajal või juba pärast komisjoni töö lõppemist. Oluline on isiku jaoks teadmine, kas tema komisjonis antud ütlused ja seisukohad kuuluvad avalikustamisele või mitte. Riigikogu komisjonide kinniste istungite käigus kogutud teabe mitteavaldamine ei ole vastuolus PS §-ga 44.“ (RKHKo 11.05.2015, 3-3-1-90-14, p 11).

Komisjonide kõrval käsitletakse PS §-s 71 ka fraktsioone. Riigikohtu määratluse järgi on fraktsioonid „Riigikogu liikmete poliitilised ühendused, mis ei formeeru kitsa ainevaldkonna, vaid mingist maailmavaatest kantud programmi ümber. Harilikult on fraktsioon samasse erakonda kuuluvate parlamendiliikmete ühendus, kus vahetatakse arvamusi ja kujundatakse poliitilise jõu seisukoht seaduseelnõu või riikliku tähtsusega küsimuse, isiku valimise või nimetamise või muu parlamendi tegevusvaldkonda kuuluva otsustuse kohta. Fraktsioonid annavad võimaluse valmistada ette ühiseid algatusi ja vahetada informatsiooni ning muul moel maailmavaatelisi seisukohti koondada“ (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 25). Kuigi PS § 103 lg 1 p 2 mainib fraktsiooni ainsa õigusena seaduste algatamise õigust, on fraktsioonide osa Riigikogu tegevuse kujundamisel ja sisustamisel märkimisväärselt suurem.

PS § 71 lg 3 volitab seadusandjat sätestama fraktsioonide moodustamise korra. Kuigi esmapilgul võib paista, et sellisest formuleeringust tuleneb Riigikogu õigus kehtestada üksnes fraktsiooni moodustamise menetluslikke reegleid, ei ole see siiski nii. Riigikohus on märkinud, et Riigikogul on fraktsiooniõiguse kujundamisel laiad volitused: tal on õigus teha valik fraktsioonikontseptsioonide vahel, sätestada fraktsiooni moodustamise alused ja tingimused ning piirata Riigikogu liikmete õigust koonduda fraktsioonidesse (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 12, 13 ja 22). Riigikogu peab aga arvestama, et piirates õigust moodustada fraktsioone ja neisse kuuluda, ei tohi ta sekkuda põhiseadusvastaselt Riigikogu liikme vaba mandaadi teostamisse ega kohelda Riigikogu liikmeid nende mandaadi teostamisel põhjendamatult ebavõrdselt (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 14).

Fraktsioonidesse koondumise õiguse piirangutena tulevad eelkõige kõne alla fraktsiooni liikmete minimaalarv, fraktsiooni seotus erakonna valimisnimekirjaga, sh põhimõte „üks erakond, üks fraktsioon“, ning ühest fraktsioonist teise üleminemise keeld.

PS ei seosta fraktsiooni moodustamist Riigikogu liikmete kindla arvuga. Samas on fraktsiooniliikmete minimaalarvu kehtestamine õigustatud, et vältida Riigikogu killustumist pisifraktsioonideks. Sama eesmärgi võib aga saavutada, sidudes fraktsiooni moodustamise õiguse kuulumisega erakonna valimisnimekirja ning keelustades ühe valimisnimekirja põhjal mitme fraktsiooni moodustamise. Riigikohus on leidnud, et säärane lahendus on põhimõtteliselt PS-ga kooskõlas, kuna tagab parlamendi tõhusa toimimise ja toetab proportsionaalse valimissüsteemi eesmärke, milleks on rahva toetuse pälvinud poliitiliste programmide realiseerimine Riigikogu otsustustes, Riigikogu liikmete poliitiline vastutus oma valijaskonna ees ning valimiste tulemusel kujunenud poliitiliste jõudude vahekorra säilimine (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 24–32 ja 40). Siiski peab parlament arvestama järgmisega. Esiteks, nagu ka Riigikohus on sedastanud, võib teatavatel juhtudel olla uute, erakonna valimisnimekirjadega mitteseotud fraktsioonide moodustamine möödapääsmatu ning normid, mis seda ei võimalda, seetõttu põhiseadusvastased. Taoliste juhtudena võivad kõne alla tulla näiteks erakondade ühinemine ja jagunemine või fraktsiooni(de)st väljaastunud Riigikogu liikmete väga suur hulk (vt RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 33 ja 43). Teiseks, fraktsioonide moodustamisele seatud piirangud ja fraktsioonidesse mittekuuluvate parlamendiliikmete võimalused osaleda Riigikogu töös peavad olema tasakaalus. PS järgi ei ole nõutav, et kõigil Riigikogu 101 liikmel, vaatamata sellele, kas nad kuuluvad fraktsiooni või mitte, oleksid absoluutselt ühesugused õigused osaleda kõigis Riigikogu tegevustes. Ent erinevus õiguste mahus peab olema proportsionaalne (vt RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 14–21).

Riigikogu liige võib lahkuda fraktsioonist, kuhu ta valimisnimekirja järgi peaks kuuluma. Küsimuse, kas RKKTS võib keelata Riigikogu liikmel pärast fraktsioonist lahkumist ühineda mõne teise fraktsiooniga, lahendamisel tuleb arvestada kaalutlusi, mis on esitatud eelmises punktis.

Riigikogu liige võidakse fraktsioonist otsuse alusel välja arvata. Väljaarvamise põhjuseks võib olla nt asjaolu, et fraktsiooni kuuluv parlamendiliige on käitunud ebaväärikalt. Samas ei tohi fraktsioonist väljaarvamise otsus endast sisuliselt kujutada sanktsiooni nt selle eest, et Riigikogu liige on hääletanud oma südametunnistuse järgi, kuid seejuures mitte järginud fraktsiooni seisukohta. Sellise sanktsiooni kohaldamise välistab PS § 62.

Riigikogu vähemust (opositsiooni) ega selle õigusi PS ja RKKTS otseselt ei reguleeri. Opositsiooni on silmas peetud PS §-s 68, mille kohaselt võib erakorralise istungjärgu kokkukutsumise ettepaneku teha ka vähemalt viiendik Riigikogu koosseisust, ja §-s 97, mis annab umbusaldusavalduse algatamise õiguse samasugusele hulgale Riigikogu liikmetele.