EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Riigikogu liikme ameti ühitamatuse põhimõte oli esmakordselt sätestatud 1920. a PS-s, mille § 38 kohaselt Riigikogu liikmed, välja arvatud Vabariigi Valitsuse liikmete abid, ei võinud olla Vabariigi Valitsuse ega tema asutuste poolt nimetatud ametites, ning mille § 50 alusel vabastati Riigikogu liikmed nende volituste kestuse ajal riigikaitseteenistusest. 1937. a PS § 77 sätestas, et Riigivolikogu liikmed ei või olla riigiteenistuses Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse, valitsus- või kohtuasutiste ega riigiettevõtete poolt ametisse nimetatuna või kinnitatuna, ning § 80 kohaselt vabastati Riigivolikogu liikmed ja § 89 kohaselt Riiginõukogu liikmed nende volituste kestel sõjaväeteenistusest. Paragrahv 88 välistas samaaegse kuulumise Riigivolikogusse ja Riiginõukogusse.

1992. a PS-ga loodi Riigikogu kutselise parlamendina. Tema liikmete põhitööks on rahvasaadiku mandaadiga seotud ülesannete täitmine (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 250). Põhiseaduse Assamblee nägemuse kohaselt peab Riigikogu liige saama oma ametiülesannete täitmise eest tasu, mis tagab tema majandusliku sõltumatuse ja võimaldab tal „teenida ainult ühte jumalat“ (samas, lk 248, 365 ja 368). Põhiseaduse Assamblees osutati ka võimalusele, et Riigikogu liige, olles muus riigiametis, võiks täitevvõimus kehtivat alluvusvahekorda moonutada oma Riigikogu liikme volitustest tuleneva mõjuvõimuga (samas, lk 368). Säärase olukorra ärahoidmiseks sõnastati PS § 63.

Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjon toetas oma 1998. a avaldatud materjalides Põhiseaduse Assamblee poolt terminile „riigiamet“ antud laia tõlgendust, mille eesmärk on vältida seadusandliku ja täidesaatva võimu ülesannete kumuleerumist ühes isikus (Põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne. Põhiseaduse 4. peatükk „Riigikogu“, lk 27 jj). Riigikogu liikme samaaegset kuulumist KOV volikogusse hindas komisjon põhiseadusega vastuolus olevaks (samas), de lege ferenda soovitas ta teadusliku ja pedagoogilise töö privileegi sätestamist põhiseaduse tasandil.

PS § 63 lg 1 sätestab ametite ühitamatuse ehk inkompatibiliteedi põhimõtte, millega nähakse ette mandaadiga sobimatud ametid mandaadi vastuvõtmise hetkest. Seadusandliku kogu liikme kuulumine samaaegselt täitev- või kohtuvõimu ametnike hulka on vastuolus vaba mandaadi (vt § 62 komm-d) ja personaalse võimude lahususe põhimõtetega (vt § 4 komm-d). Riigikogu liikme teenistusalane alluvus muus riigiametis võimaldaks mõjutada tema sõltumatust saadikuna, mis takistaks teda teostamast Riigikogu liikme vaba mandaati. Seda seost on rõhutanud ka Riigikohus: „Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik, täitev- ja kohtuvõim seatud üksteist tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega. See on vajalik riigivõimu jaotamiseks ja seeläbi demokraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks. Kui isik täidab samaaegselt riigivõimu kahe haru funktsioone ja tema tegevust tasustatakse mõlemalt poolt, siis võib see põhjustada eetilise ja huvide konflikti täidetavate võimufunktsioonide ning sellest johtuvalt ka isiklike ning avalike huvide vahel. Huvide konflikt kui olukord, kus riigiametnik üheaegselt täidab olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke, võib põhjustada minetusi tema ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldusi korruptsiooniks. Huvide konflikti peab vältima kõigis riigiametites.“ (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94). PS § 30 lg-s 1 sätestatud põhiõiguse piiramisega PS § 63 lg-s 1 sätestatud viisil tagatakse Riigikogu liikmele moraalne ja materiaalne sõltumatus tema tegevust mõjutada võivatest isikutest ja kohustustest.

PS § 63 lg-s 1 sätestatud ühitamatuse põhimõtte kõrval on ametite ühitamise keelu teostamise meetodiks ka mittevalitavuse ehk ineligibiliteedi põhimõte, mis keelab isikul kandideerida teatud ametikohtadele.

Nii ühitamatuse kui ka mittevalitavuse põhimõtted piiravad passiivset valimisõigust (vt § 60 komm-d), rakendudes eri aegadel, vastavalt kas enne või pärast kandideerimist. Kuigi PS ei välista otsesõnu ühitamatuse põhimõtte kõrval mittevalitavuse põhimõtte kasutamist, peab igasugune valimisõiguse piiramine olema proportsionaalne. Passiivse valimisõiguse kui demokraatliku riigi alusväärtuse piiramine on lubatud ainult erandjuhul. Mittevalitavuse põhimõte piirab isiku õigusi oluliselt enam, kuna keelab isikul teatud ameti omamise puhul teostada oma passiivset valimisõigust. Ametite ühitamatusega kaasnevad piirangud rakenduvad seevastu alles pärast isiku kandideerimist ja valituks osutumist.

PS ei ava riigiameti mõistet, jättes selle seaduste ning praktika kujundada. Kahtlemata hõlmab mõiste nii teenistusõiguslikku kui ka tööõiguslikku suhet riigiga, sest mõlemale õigussuhtele on omased alluvus- ja kontrollivahekord. Hinnates Riigikogu liikme riigiettevõtte haldusnõukogusse kuulumise lubatavust, on Riigikohus toonud välja järgmised tunnused, mis iseloomustavad (täidesaatva riigivõimu) riigiametit ja millele Riigikogu liikme kõrvaltegevus ei tohi vastata: ametisse kinnitamine täitevvõimu poolt (st volituste saamine täidesaatvalt riigivõimult), täidesaatva riigivõimu ülesannete teostamine, tasu saamine täidesaatva riigivõimu organilt ja vastutuse kandmine selle organi ees. Need tunnused ei pea tingimata esinema üheaegselt. Näiteks võib ebasoovitatava huvide konflikti tuua kaasa ka ametikoht, mis pole palgaline (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94).

RKLS § 26 kohaselt ei tohi Riigikogu liige oma volituste ajal olla Eesti Panga nõukogu esimees, avalik-õigusliku juriidilise isiku juht ega juhatuse liige, samuti mitte avalik-õigusliku juriidilise isiku nõukogus nimetatuna Vabariigi Valitsuse, ministri või muu täidesaatva riigivõimu asutuse juhi poolt. Sama seadusega sätestatud põhimõtte kohaselt on Riigikogu liikmel oma volituste ajal keelatud olla ametikohal või täita ülesandeid, mis on vastuolus võimude lahususe põhimõttega või võivad muul viisil põhjustada Riigikogu liikme tegevuses huvide konflikti. Seega ei piirdu Riigikogu liikme ametiga ühitamatud ametid seaduses otsesõnu nimetatutega. Samuti tuleb asuda seisukohale, et Riigikogu liikme ametiga ühitamatu muu riigiameti üle otsustamisel ei ole kõrvaltegevusele pühendatav tööaeg otsustava tähtsusega. Ka lühi- või osaajaline kõrvaltöö võib põhjustada huvide konflikti PS § 63 lg 1 mõttes.

Riigikohus pidas 02.11.1994 lahendis III-4/1-6/94 PS §-ga 63 vastuolus olevaks Riigikogu liikme riigiettevõtte haldusnõukogu liikmeks olemist. Tänapäeval tekib samalaadne probleem riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmesusega. Riik osaleb eraõiguslikes juriidilistes isikutes osaluse kaudu äriühingutes, liikmena mittetulundusühingutes ja asutajana sihtasutustes RVS alusel. RVS-st tulenevalt toimub äriühingu nõukogus riigi esindaja volituste saamine ja äravõtmine riigile kuuluva aktsia või osa valitseja või äriühingu asutajaõiguste teostaja (osaluse valitseja) kaudu, kelleks on Vabariigi Valitsuse määratud ministeerium või riigitulundusasutus. Osaluse valitseja määrab äriühingu strateegilised eesmärgid ja kontrollib ja hindab nende saavutamist. Seega peab riigi esindaja äriühingu nõukogus tegutsema osaluse valitseja suuniste kohaselt. Seaduse kohaselt on tal osaluse valitseja suhtes teavitamis- ja aruandekohustus, samuti otsustab täitevvõim nõukogu liikme tasustamise. Niisiis on Riigikogu liikme kui riigi esindaja tegevus riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmena allutatud täidesaatvale võimule. Riigikogu liikmena teostab ta aga järelevalvet täidesaatva võimu üle, sh kontrollides ka täidesaatva võimu tegevust eraõiguslikes isikutes. Selline olukord on vastuolus personaalse võimude lahususe ning huvide konflikti vältimise põhimõtetega.
21.01.2008 tegi õiguskantsler Riigikogule ettepaneku viia RKLS, mis ei keela Riigikogu liikme sellise äriühingu nõukogu liikmeks olemist, põhiseadusega kooskõlla. Riigikogu toetas 28.01.2008 õiguskantsleri ettepanekut, kuid seni pole sellekohast seadusemuudatust vastu võetud. Õiguskantsleri ettepanekus leiti, et Riigikogu liikme kuulumine riigi osalusega äriühingusse on vastuolus nii ametite ühitamatuse põhimõttega kui ka PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega, kuna riigi osalusega äriühingu nõukogu liikme koht vastab Riigikohtu poolt lahendis III-4/1-6/94 välja toodud riigiameti tunnustele PS § 63 mõttes (vt komm 7).

RKLS kohaselt võib Riigikogu või selle organ seaduses ettenähtud juhul nimetada Riigikogu liikme mõne nõukogu esimeheks või liikmeks. Nii PS (vt § 65 p 9 ja § 78 p 12, mis puudutavad Eesti Panga nõukogu) kui ka seadus on ette näinud avalik-õiguslike juriidiliste isikute järelevalveorganitena nõukogud. Juriidiliste isikute järelevalveorganite kõrval võib esineda ka muid avalikke ülesandeid täitvaid nõukogusid, näiteks KS-s sätestatud kohtute haldamise nõukoda, kuhu KS § 40 lg 1 kohaselt kuulub Riigikogu kaks liiget. Liikmesus sellises nõukogus on siiski lubatud üksnes juhul, kui see ei vasta Riigikohtu otsuses III-4/1-6/94 märgitud tunnustele.

Riigikogu liikmed võisid osaleda valla- ja linnavolikogude töös kuni 17.10.2005. 27.03.2002 vastu võetud seadusemuudatuse kohaselt oli alates 17.10.2005 Riigikogu liikmete samaaegne kuulumine KOV volikogusse keelatud. 22.06.2005 esitas Vabariigi President Riigikohtule taotluse tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks 12.05.2005 vastu võetud Riigikogu töökorra seaduse muutmise seadus, mis nägi ette eelnimetatud, 17.10.2005 kehtima hakanud keelu kehtetuks tunnistamise. Muu hulgas tugines taotlus argumendile, et Riigikogu liikme KOV volikogu liikmeks olemine on vastuolus PS § 63 lg-s 1 sätestatud ametite ühitamatuse põhimõttega. Riigikohus rahuldas Vabariigi Presidendi taotluse (vt RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05 ning §-de 1 ja 60 komm-d), kuid ei võtnud seisukohta selle argumendi suhtes.
07.06.2016 võttis Riigikogu vastu seadusemuudatuse, mille jõustumisega 16.10.2017 tunnistatakse kehtetuks RKLS-s sisalduv säte, mille kohaselt Riigikogu liikme ja KOV volikogu liikme mandaat on ühitamatud. Seadusandja põhjendas oma otsust sooviga anda Riigikogu liikmetele taas võimalus kaasa rääkida oma elukohajärgse KOVü elu korraldamisel.

2012. a ilmunud põhiseaduse kommenteeritud väljaande kohaselt on Riigikogu ja KOV volikogu liikme mandaadi ühitamine vastuolus PS §-st 4 ja § 154 lg-st 1 tulenevate huvide konflikti vältimise ning vertikaalse ja personaalse võimude lahususe põhimõttega. Siinjuures tasub silmas pidada, et kohalikule omavalitsusele põhiseadusega tagatud autonoomsusest olenemata kujutab omavalitsuse ülesannete täitmine endast oma olemuselt täidesaatva riigivõimu, mitte seadusandliku ega kohtuvõimu teostamist (vt § 4 komm-d).

Kuna PS § 63 lg-s 1 sätestatu piirab Riigikogu liikme passiivset valimisõigust, tuleks sätte mõttest ja proportsionaalsuse printsiibist lähtuvalt Riigikogu liikme mandaadiga ühitamatuks pidada vaid sellist riigiametit, millele ei ole omane täitevvõimu tavapärane alluvussuhe ning mille puhul puudub seetõttu oht, et Riigikogu liige seda oma mõjuvõimuga moonutaks (vrd komm 2). Sellise olukorraga võiks tegemist olla näiteks töötamisel riiklikus kõrgkoolis, teadus- või etendusasutuses. Arvestades normi selget sõnastust, tundub selline tõlgendus siiski problemaatiline. Eelistada tuleks põhiseaduse juriidilise ekspertiisi seisukohta, et selline muudatus tuleks soovi korral sätestada põhiseaduse tasandil (vrd komm 3).

Riigikogu liige peab oma ametitegevuses lähtuma Eesti riigi huvidest. Vältimaks huvide konflikti, mida võib põhjustada Riigikogu liikme püsiv töö- või teenistussuhe välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooniga, ei või Riigikogu liige RKLS § 23 lg-s 4 sätestatu kohaselt oma volituste ajal olla Euroopa Parlamendi liige ega teiste riikide, EL institutsioonide või asutuste ega rahvusvaheliste organisatsioonide teenistuses. Säärane tegevus oleks siiski raskesti liigitatav „riigiametiks“ Riigikohtu sõnastatud tunnuste alusel (vt komm 7). Praktikas on esinenud olukordi, kus Riigikogu liige on samaaegselt teise riigi aukonsul. Aukonsulid on esindatava riigi konsulaarametnikud (konsulaarsuhete Viini konventsiooni art 1 p 2). Aukonsul täidab konsulaarülesandeid üldjuhul eraisikuna ning selle eest tasu saamata. Aukonsuli ülesannete teostamine ei ole samuti riigiamet PS § 63 lg 1 tähenduses. Riigikogu liikme ametiga ühitamatute tegevuste kehtestamine piirab Riigikogu liikmeks oleva isiku õigusi (vt ka komm 6, samuti § 75 komm 1). Sel põhjusel peab olema tagatud vastavate piirangute proportsionaalsus. Lähtudes Riigikohtu seisukohast (vt komm 7) tuleks Riigikogu mandaadiga ühitamatuteks pidada ameteid ja tegevusi, millega tegelemine seab ohtu Riigikogu liikme sõltumatuse ja vaba mandaadi teostamise. Kuigi aukonsul peab ametis oleku ajal järgima talle antud juhiseid (vt KonS § 18 lg 1), iseloomustab tema tegevust vabatahtlikkus. Oma tegevuse eest ei saa aukonsultöötasu (KonsS § 15 lg 7). Riigikogu liikmel ei ole keelatud esindada teiste huve, seni kuni selline tegevus ei sea ohtu tema vaba mandaati. Seega võib asuda seisukohale, et aukonsuli amet ei ole põhimõtteliselt ühitamatu Riigikogu mandaadiga.

Riigikogu liikme töötamist muudel kohtadel kui riigiamet võib piirata PS § 75 alusel (vt § 75 komm 15).

Ametite ühitamise keelu järgimise tagamiseks näeb § 64 lg 2 p 1 ette Riigikogu liikme volituste lõppemise tema asumisel muusse riigiametisse. Kui Riigikogu liige nimetatakse Vabariigi Valitsuse liikmeks või kui Riigikogu esimees asub vastavalt PS §-le 83 täitma Vabariigi Presidendi ülesandeid, peatuvad tema volitused nende kohustuste täitmise ajaks (vt PS § 64 lg 1 ja § 83 lg 2). PS § 63 lg-ga 1 ei ole vastuolus olukord, kus Riigikogu liige Riigikogu uue koosseisu kokkuastumise järel lühiajaliselt täidab samaaegselt nii Riigikogu liikme kui ka Vabariigi Valitsuse liikme kohuseid (vt täpsemalt § 64 komm 5).

PS § 63 lg 2 sätestab Riigikogu liikme suhtes erandi PS § 124 lg-s 1 sätestatud Eesti kodanike kaitseväeteenistuskohustusest. Osas, milles kaitseväeteenistus on käsitatav töötamisena riigiametis, on PS § 63 lg 2 reguleerimisala sisuliselt kaetud lg-ga 1. Säte vabastab Riigikogu liikme oma ametisoleku ajaks sellistest kaitseväeteenistuse kohustustest, mida tuleks käsitada aktiivse tegevusena kaitseväeteenistuses (nt mobilisatsioon või reservväelaste õppekogunemine).

Et Riigikogu liikme ametikoha ühitamine teenistusega kaitseväes on ebasoovitatav samal põhjusel kui tema ametikoha ühitamine töötamisega muus riigiametis ning raskendaks ka tsiviilkontrolli kaitseväe suhtes, siis Riigikogu liikme vabatahtlikul asumisel kaitseväeteenistusse tuleks rakendada PS § 64 lg 2 p 1.