EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 62 fikseerib kaks olulist Riigikogu liikme staatust puudutavat printsiipi: vaba mandaadi põhimõtte ja Riigikogu liikme vastutamatuse (indemniteedi). Säte loob õiguslikud eeldused, et Riigikogu liige saaks täita oma ametiülesandeid vabalt, sõltumatult ja oma südametunnistusest lähtuvalt.

Kõnealused põhimõtted olid fikseeritud nii Eesti Vabariigi 1920. kui ka 1937. a põhiseaduses. 1920. a PS §-s 45 oli sätestatud, et „Riigikogu liikmed ei ole seotud mandaatide läbi“, ning §-s 48, et „Riigikogu liige ei kanna mingisugust vastutust peale kodukorras ettenähtu poliitiliste avalduste eest, mis ta on teinud Riigikogus ja tema komisjonides“. 1933. a rahvahääletusel vastu võetud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus jättis nimetatud sätted kehtima muutmata kujul. 1937. a PS-s kajastas vaba mandaadi põhimõtet § 76 („Riigivolikogu liikmed ei ole seotud mandaatidega“), Riigivolikogu liikme vastutamatuse nägi aga ette § 78 lg 1 („Riigivolikogu liige ei kanna peale kodukorras ettenähtu mingit vastutust hääletamise ega poliitiliste avalduste eest, mis ta teinud Riigikogu üldkoosolekul või Riigivolikogus või nende komisjonides“). Paragrahvi 78 lg-d 2–4 puudutasid Riigivolikogu aukohut, mis pidi lahendama auasju Riigivolikogu liikmete vahel, samuti Riigivolikogu liikme ja „väljaspool Riigivolikogu koosseisu oleva isiku“ vahel. Vastavalt 1937. a PS §-le 89 kohaldati paragrahve 76 ja 78 ka Riiginõukogu liikmete suhtes.

Kommenteeritava paragrahvi sõnastus pärineb Põhiseaduse Assambleele esitatud J. Raidla töörühma eelnõust (§ 59), mis omakorda lähtus Eesti varasematest põhiseadustest. J. Adamsi töörühma eelnõus oli küll fikseeritud Riigikogu liikme vastutamatus (§ 56 lg 1 ls 1), kuid puudus sõnaselge viide vaba mandaadi põhimõttele (vt J. Adamsi kriitikat termini „mandaat“ suhtes – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 194). Põhiseaduse eelnõu koostamise ajal laekus Põhiseaduse Assambleele ettepanekuid sätestada vastupidiselt vaba mandaadi põhimõttele võimalus Riigikogu liige tagasi kutsuda, ent need ei leidnud assamblees toetust. „Pigem peegeldab selline ettepanek neid arusaamu, mis meil seni valitsesid ja mis on seotud nõukogude riigiõigusliku kontseptsiooniga,“ märkis redaktsioonitoimkonna esimees L. Hänni assamblee 28. istungil (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 944).

Mandaat on parlamendiliikmele valimistel antud volitus tegutseda rahvaesindajana. Tuntakse kahte tüüpi mandaate: imperatiivset ja vaba mandaati.

Imperatiivne mandaat kohustab esindajat kõrvalekaldumatult täitma teda volitanud isikute juhiseid. Imperatiivne mandaat ei sobi demokraatlikku valitsemissüsteemi, mis tugineb huvide ja seisukohtade paljususele ning kus otsusele jõutakse kompromisside kaudu. Rahvaesindajal, kes tegutseb küll oma valimisprogrammi alusel, peaks olema õigus lähtuda üldisematest riiklikest kaalutlustest ning teha seetõttu otsuseid ja sõlmida kokkuleppeid, mis ei ole kooskõlas tema valimiseelsete lubadustega. Imperatiivne mandaat ei võimalda sedaviisi käituda.

Vaba mandaadi põhimõte, mis on sätestatud ka teiste demokraatlike riikide põhiseadustes, hõlmab mitut aspekti (vt ka RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 15 ja 41). Esiteks tuleneb vaba mandaadi põhimõttest, et Riigikogu liige ei esinda parlamendis mitte üksnes oma valijate või valimisringkonna huve, vaid ta teostab riigivõimu kogu rahva esindajana. Teiseks nõuab kõnealune põhimõte, et Riigikogu liige peab saama teha poliitilisi valikuid ning korraldada oma tegevust vabalt, lähtudes oma südametunnistusest ja parimast äranägemisest. Riigikogu liikmele ei saa anda õiguslikult siduvaid tegevusjuhiseid. See ei tähenda muidugi, et rahvaesindaja võib eirata põhiseadust ja seadusi. Samuti ei ole Riigikogu liige seotud valimiste eel antud lubadustega. Kolmandaks välistab vaba mandaadi põhimõte Riigikogu liikme tagasikutsumise võimaluse – teda ei saa sundida rahvaesindusest lahkuma ei rahvas ega erakond, kelle nimekirjas ta kandideerides parlamenti valiti. Tagasikutsumise instituut ei ole kooskõlas vaba mandaadi eesmärgiga. Isegi juhul, kui Riigikogu liige ei käitu kooskõlas valimiste eel lubatuga, ei saa valijad talt mandaati ära võtta. Ometi ei tähenda see, et Riigikogu liige ei kanna valijate ees üldse mingit vastutust. Rahval on võimalik anda oma hinnang Riigikogu liikme tegevusele järgmistel parlamendivalimistel.

Eraldi käsitlemist väärivad suhted Riigikogu liikme ja tema erakonna vahel vaba mandaadi põhimõtte kontekstis. Erakondadel on poliitilises elus oluline roll. Riigikohtu määratluse järgi on „erakond demokraatiat tagavaks sillaks ühiskonna ja riigi vahel, mille funktsiooniks on poliitilisi seisukohti koondada ja hoomatavaks tervikuks kujundada ning neid valimistel edu saavutamise korral avalikku võimu teostades ellu viia“ (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 31). Vaatamata eelöeldule ning asjaolule, et üldjuhul osutuvad Riigikogusse valituks üksnes erakondade valimisnimekirjades kandideerivad isikud, ei ole Riigikogu liige vastavalt PS §-le 62 kohustatud järgima erakonna seisukohti ja otsuseid, kui need lähevad vastuollu tema südametunnistuse ja parima äranägemisega avalikest huvidest. Veelgi enam, vaba mandaadi põhimõttest tuleneb Riigikokku valitud isiku vabadus muuta oma erakondlikku eelistust ning kaugeneda erakonnast, mille nimekirjast ta parlamenti valiti (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 15 ja 41). Seejuures ei ole erakonnal võimalik säärast parlamendiliiget näiteks rahvaesindusest eemaldamisega karistada. Samas tuleb aga möönda, et tegelikkuses on erakondadel küllalt hoobasid, kuidas n-ö oma parlamendiliikmete käitumist mõjutada (näiteks valimisteks kandidaatide nimekirjade koostamise kaudu).

Riigikohus on märkinud, et PS §-st 62 koostoimes PS § 12 lg 1 esimese lausega tuleneb mandaadi teostamise võimaluste võrdsuse nõue ehk Riigikogu liikmete ebavõrdse kohtlemise keeld neile kuuluva mandaadi teostamisel. See tähendab, et põhimõtteliselt peavad rahvaesindajad saama osaleda Riigikogu tegevuses võrdsetel tingimustel (vt RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 16).

Riigikohus on ka osutanud, et §-st 62 tuleneb kohustus kehtestada Riigikogu liikmele § 75 alusel piisav, tema sõltumatust ja mandaadi kasutamist tagav sissetulek (vt § 75 komm 5).

Vaba mandaadi põhimõte (sh mandaadi teostamise võimaluste võrdsuse printsiip) ei ole absoluutne – seda on võimalik piirata. Piirang peab samas olema põhiseadusega kooskõlas, st sellel peab olema legitiimne eesmärk ja see peab olema taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 21).

PS §-s 62 on sätestatud ka, et Riigikogu liige ei kanna õiguslikku vastutust hääletamise ja poliitiliste avalduste eest Riigikogus või selle organites. Seda instituuti nimetatakse parlamendiliikme vastutamatuseks (indemniteediks) ning selle eesmärk on kaitsta ühelt poolt Riigikogu liikme sõna- ja otsustamisvabadust ning teiselt poolt vaba poliitilist debatti parlamendis. Et rahvaesindaja saaks oma mandaati teostada, peab tal olema võimalus esitada ettepanekuid, arvamusi ja hinnanguid (sh kriitikat). See võimalus ei oleks täielikult tagatud, kui Riigikogu liiget saaks tema sõnade eest vastutusele võtta.

Kommenteeritav säte välistab teatavatel juhtudel Riigikogu liikme „õigusliku vastutuse“. See väljend hõlmab nii kriminaal-, distsiplinaar- kui ka tsiviilvastutuse. Põhiseadus ei luba alustada Riigikogu liikme suhtes menetlust (ning alustatud menetlus tuleb lõpetada), kui selle põhjuseks on Riigikogu liikme avaldused või hääletamisakt Riigikogus või selle organites.

PS §-ga 62 antav kaitse ei laiene mitte Riigikogu liikme igasugusele tegevusele, vaid üksnes tema kui kollegiaalse organi liikme funktsioonide täitmisele (seaduseelnõude ja arupärimiste esitamine, osalemine parlamendiaruteludes, hääletamine jms). Seejuures ei hõlma vastutamatus Riigikogu liikme muud poliitilist tegevust, näiteks intervjuusid või sõnavõtte erakonna üritustel.

Küsitav on, kas PS §-s 62 sisalduv väljend „poliitiliste“ piirab Riigikogu liikme vastutamatust nõnda, et mõne Riigikogu istungil tehtud avalduse eest, mis kvalifitseeritakse mittepoliitiliseks, saab rahvaesindajat kriminaalkorras karistada või tema vastu esitada kahju hüvitamise nõude. Selline tõlgendus ei oleks ilmselt kooskõlas PS mõttega. PS §-s 62 fikseeritud tagatis, mis annab parlamendiliikmele PS §-s 45 ettenähtust ulatuslikuma kaitse, on vajalik selleks, et rahvaesindus saaks täita oma põhiseaduslikke ülesandeid. Võimalus, et kohus hakkab hindama, kas Riigikogu liikme konkreetne avaldus oli poliitiline või mittepoliitiline, võib märkimisväärselt pärssida parlamentaarset arutelu ning muuta kõnealuse garantii sisutühjaks. Samas on põhiseaduse mõttega kooskõlas, kui Riigikogu kehtestab meetmed, mis piiravad sõnavabaduse kuritarvitamist ja tagavad avalduste asjakohasuse ning mida kohaldavad vajaduse korral Riigikogu enda organid (vrd EIKo 35373/97, A. vs. Ühendkuningriik, 17.12.2002, p-d 66–88).

PS § 62 tagab Riigikogu liikme sõna- ja otsustusvabaduse üksnes „Riigikogus või selle organites“. Sellise formuleeringuga on hõlmatud Riigikogu täiskogu ja komisjonid, fraktsioonid ning RKKTS-s ettenähtud juhtimisorganid.

Vastutamatus kui parlamendiliikmete väljendus- ja otsustamisvabaduse põhiseaduslik garantii ei täidaks oma eesmärki, kui Riigikogu liiget saaks selle eest, mida ta Riigikogus on öelnud või kuidas ta on hääletanud, vastutusele võtta pärast tema volituste lõppemist. Seetõttu on PS § 62 alusel tagatav kaitse Riigikogu liikme avalduste ja hääletamise suhtes ajaliselt piiramatu.