EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Esmapilgul võib olla raske mõista, milles avaldub selle paragrahvi normatiivne mõju. Riigikogu valimist reguleerib IV ptk, seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemist VII ptk. Ometi ei ole siin tegemist mujal sätestatu tarbetu kordamisega. PS § 56 annab õigusliku määratluse Riigikogu valimistele ja rahvahääletusele, rõhutades, et neis vormides toimub kõrgeima riigivõimu teostamine. See tähendab, et Riigikogu valimisi ei saa käsitada pelgalt ühe riigiorgani kujundamisena teise poolt. Samuti ei saa rahvahääletust vaadelda lihtsalt kui üht seadusandlikku menetlust teiste seas. Ehkki kommenteeritav paragrahv on sõnastatud sedastaval kujul, väljendub selles nõudmine, et Riigikogu pädevus peab olema piisavalt avar, võimaldamaks rahval selle organi liikmete valimise teel teostada oma suveräänsust.

Teisisõnu saab PS §-s 1 sätestatud norm, mille kohaselt kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas, olla täidetud üksnes juhul, kui õiguskorda kuuluvad niisugused menetlus- ja pädevusnormid – sh Riigikogu pädevust ja tegevust reguleerivad normid –, mis võimaldavad Riigikogu valimisi ja rahvahääletusel osalemist sisukalt kirjeldada kõrgeima võimu teostamisena. Ka Riigikohtu üldkogu on väljendanud seisukohta, et „valimisõigused on peamisi õigusi, mille kasutamise kaudu saab rahvas ühiskonnaelu otsustes kaasa rääkida, sh osaleda riigivõimu teostamises PS § 1 lg 1 ja PS § 56 p 1 mõttes.“ (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 29). Õiguskantsler märkis erakondade riigiõiguslikku rolli puudutavalt: „Rahvas teostab kõrgeimat riigivõimu hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimise või rahvahääletusega. Selleks, et rahva kui kõrgeima võimukandja tahe saaks valimiste kaudu realiseeruda, on vaja seda kujundada. Seda ülesannet täidavad ühiskonnas erakonnad. Põhiseaduse demokraatia on ühtlasi ka erakonnademokraatia, mistõttu erakonnad omavad põhiseaduslikku staatust, millega on määratletud erakondade roll poliitilises süsteemis ja nende ülesanded ühiskonnas.” (vt õiguskantsleri seisukoht RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 13).

Riigikogu valimise kohta vt § 60 komm-d.

Riigikohus leidis, et arvestades Eesti kuulumist EL-i ning liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi, tuleb § 3 lg 1 mõista nõnda, et riigivõimu teostatakse ka EL õiguse (st Eesti poolt heakskiidetud aluslepingute ja nendega kooskõlas oleva teisese õiguse) alusel. Võttes täiendavalt arvesse § 1 lg-s 1 sisalduvat põhimõtet, peab Riigikohtu üldkogu hinnangul III ptk „Rahvas“ ja § 56 tõlgendama selliselt, et ka Euroopa Parlamendi valimistel osalemisega teostab rahvas kõrgeimat riigivõimu (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p-d 39 ja 40). Otsusele lisatud eriarvamuses väitis riigikohtunik J. Põld, et Euroopa Parlamenti Eestist valitud isikud ei teosta siiski Eesti riigivõimu – õiguslikus mõttes esindavad nad EL ühishuvi nagu ka Eestist pärit Euroopa Komisjoni liige ning Euroopa Kohtu ja esimese astme kohtu kohtunik (riigikohtunik J. Põllu eriarvamus RKÜKa 01.07.2010, 3-4-1-33-09, millega on ühinenud riigikohtunikud J. Ilvest, J. Luik ja M. Rask).

Neid kahte seisukohta on võimalik vähemalt osaliselt omavahel lepitada. PS ülimuslikkusest ja §-st 1 tulenevalt saab Eesti Vabariigi territooriumil teostada üksnes Eesti riigi võimu, st PS alusel teostatavat võimu. Teisiti öeldes saavad Eesti õiguskorras kehtida üksnes normid, mille kehtivus on tagasiviidav Eesti Vabariigi PS-le selles mõttes, et kui kaoks PS-s sisalduv ekplitsiitne või implitsiitne volitus, kaotaksid ka need normid Eesti õiguskorra seisukohalt kehtivuse. Niisuguse volituse vajalikkus ei tähenda mõistagi, et PS alusel ei saaks mõnes valdkonnas normiloomet, st riigivõimu teostamist delegeerida rahvusvahelistele organisatsioonidele või siduda normide tekkimist teiste riikide käitumisega. Seda teeb § 3, mille kohaselt on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. Samasugune volitus sisaldub EL puudutavalt PSTS §-s 2. Asjaolust, et EL organid, sh Euroopa Parlament, teostavad Eesti õiguskorra seisukohalt Eesti riigi võimu, ei saa siiski järeldada, et needsamad organid ei teostaks EL õiguskorra seisukohalt EL võimu. Vastus küsimusele, millist võimu mõni organ teostab, sõltub sellest, millisesse õiguskorda viiakse tagasi selle organi loodavate normide kehtivus, st perspektiivist, millest lähtudes selle organi tegevust hinnatakse. EL õiguse kehtivus Eesti õiguskorras tuletatakse aga valdavalt PSTS §-st 2.

Tõsiasjal, et rahvas saab teostada kõrgeimat riigivõimu lisaks Riigikogu valimistele ka Euroopa Parlamendi valimistel, on oluline sisuline tagajärg. Nimelt võib sellele võimalusele tuginedes teatud piirides vähendada Riigikogu pädevust EL institutsioonide kasuks – eeldusel et sellega kaasneb Euroopa Parlamendi õigus osaleda delegeeritud pädevuse teostamises. EL-i kuuludes ei saa rahvasuveräänsust tõlgendada riigikeskselt, justkui oleks riiklikud institutsioonid ainsad vahendid demokraatliku valitsemiskorra elluviimiseks. Riigikohus on sidunud § 1 lg-s 1 sisalduva põhimõtte rahva võimalusega rääkida kaasa ühiskonnaelu otsustes (vt komm 2). Olukorras, kus ühiskonnaelu reguleerivad kasvaval määral EL õigusaktid, võib kaasarääkimise võimalus olla isegi paremini tagatud riigivõimu funktsioonide ühise teostamise teel EL institutsioonide raames.

Kommenteeritav paragrahv eeldab kõrgeima riigivõimu laia määratlust, kuna haarab selle mõiste alla asutava võimu teostamise rahvahääletusel PS muutmiseks. PS muutmise pädevus on ka Riigikogul, kuid oluline on, et XV ptk-s sisalduvaid PS muutmise sätteid saab muuta vaid rahvahääletusel. Teoreetiliselt on mitmeti põhjendatud käsitada kõrgeima võimuna – st võimuna, millele kõik teised võimud on allutatud – just pädevust muuta PS muutmise sätteid, kuna selle pädevuse abil on võimalik lõplikult muuta kõiki teisi PS sätteid ning seega kõigi riigiorganite õiguslikku positsiooni. Hindamise, kas nõnda määratletud asutav võim kuulub rahvale, teeb keeruliseks asjaolu, et PS ei näe ette võimalust PS muutmise seaduse eelnõu esitamist rahvaalgatuse korras ning seega näib asutav võim kuuluvat ranges mõttes mitte rahvale, vaid ühendkogule, mis koosneb hääleõiguslikest kodanikest ja isikutest, kellele PS annab õiguse panna PS muutmise eelnõu rahvahääletusele (§ 164 kohaselt kolm viiendikku Riigikogu koosseisust). Selle raskuse saab ületada, võttes arvesse, et rahval on võimalus kujundada valimistega Riigikogu koosseis ning seeläbi vähemalt kutsuda esile PS muutmise seaduse eelnõu panemine rahvahääletusele.

Ühest seisukohta ei ole välja kujunenud küsimuses, milline on rahvahääletusel vastu võetud seaduse seisund õiguskorras. Põhimõtteliselt on siin kaks võimalikku seisukohta.
Ühe seisukoha järgi tuleneb asjaolust, et rahvahääletusega teostab rahvas kõrgeimat riigivõimu, rahvahääletusel vastuvõetud seaduse eriline seisund õiguskorras. Selle seisukoha järgi ei saa Riigikogu rahvahääletusel vastu võetud seadust muuta. PS § 105 lg 3 teise lause kohaselt on rahvahääletuse otsus riigiorganitele kohustuslik. Kui rahva otsus väljendub rahvahääletusele pandud seaduseelnõu vastuvõtmises, siis tähendab see, et Riigikogu mitte üksnes ei tohi tunnistada seda seadust kehtetuks, vaid ei tohi ka reguleerida sama valdkonda hilisema seadusega teisiti. Riigikogus vastuvõetud hilisema seaduse näol ei oleks tegemist lex posterior’iga, mis jääb vastuolu korral peale varasemale seadusele. Lex posterior’i reegel on kohaldatav õigusnormide hierarhias samal astmel olevate õigusaktide suhtes ning selle eelduseks on, et hilisema õigusakti võtab vastu organ, kellel on pädevus tunnistada varasem akt kehtetuks. Kuna Riigikogul puudub niisugune pädevus rahvahääletusel vastuvõetud seaduste kohta, asuvad need seadused õigusnormide hierarhias kõrgemal Riigikogus vastuvõetud seadustest (v.a seadused, millega muudetakse PS). (Paragrahvi 105 lg 3 teise lause kitsama tõlgenduse kohta vt § 105 komm 13.)
Teise seisukoha järgi ei ole rahvahääletusel vastu võetud seadusel erilist positsiooni õigusnormide hierarhias. Seadusi on selle seisukoha järgi võimalik Riigikogul muuta tavalises seaduste muutmiseks ettenähtud korras (§ 65 p 1), nagu Riigikogu on muutnud rahvahääletusel vastu võetud põhiseadust PS muutmiseks ettenähtud korras. Muudest seadustest kõrgema õigusjõu omandamiseks ei piisa seaduse vastuvõtmisest rahvahääletusel, vaid vajalik oleks sel juhul ka PS muutmiseks ettenähtud menetluskorra järgimine, sh Riigikogu suurem häälteenamus rahvahääletuse korraldamise otsustamiseks. PS järku normide kehtestamine ka rahvahääletusel saab toimuda vaid PS muutmiseks ettenähtud korras.

Kuna PS ei sätesta otsesõnu piiranguid rahvahääletusel vastu võetud seaduse muutmisele, tuleb asuda seisukohale, et Riigikogu võib sellist seadust muuta tavalises seadusandlikus korras. Tõsi, kui Riigikogu muudab seadust kohe või lühikest aega pärast selle vastuvõtmist rahvahääletusel, astutakse justkui rahva otsustusele vastu. Ometi säilib sellises olukorras Riigikogu liikmete poliitiline vastutus – valijad saavad vastata Riigikogu liikmete tegevusele järgmistel valimistel. Rahvahääletusel vastu võetud seaduste muutmise võimaluse eitamine tavapärasel viisil tooks kaasa Riigikogu pädevuse ja esindusdemokraatia pärssimise. Valimiste tähendus seeläbi väheneks. Liiati sisaldub paljudes seadustes sätteid, mille muutmine võib olla tarvilik just seepärast, et viia jätkuvalt ja muutuvas ühiskonnas paremini ellu seaduse eesmärke. Nõnda ohustaks rahvahääletusel vastu võetud seaduse muutmise pädevuse kitsendamine lõpuks rahva võimalust teostada riigivõimu rahvahääletusega.

Kehtiv õigus ei lahenda otsesõnu küsimust, kas rahvahääletusel vastuvõetud seadus allub põhiseaduslikkuse järelevalvele. PS § 152 kohaselt tunnistab Riigikohus kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus PS sätte ja mõttega. Kuna kasutatakse väljendit „mis tahes seaduse“, näib vähemalt esmapilgul olevat selge, et säte hõlmab ka rahvahääletusel vastuvõetud seadust. Teisalt näeb PS erandlikult ette, et niisuguse seaduse kuulutab Vabariigi President viivitamatult välja (§ 105). Rahvahääletusel vastuvõetud seaduseelnõude põhiseaduslikkuse järelevalvet president seega algatada ei saa, mille põhjal võiks eeldada, et nende puhul on järelevalve välistatud. Seda kinnitab ka asjaolu, et ehkki õiguskantsler võib teha Riigikohtule ettepaneku tühistada Riigikogu otsus seaduseelnõu rahvahääletusele panemise kohta (ÕKS § 18 lg 1¹), ei saa õiguskantsler juhul, kui eelnõu on juba rahvahääletusel vastu võetud, selle põhiseaduslikkust enam vaidlustada. Abstraktse normikontrolli läbiviimise nõue üksnes enne rahvahääletuse toimumist ei välista siiski konkreetse kohtuasja raames kohtu võimalust hinnata rahvahääletusel vastu võetud seaduse kooskõla PS-ga. Vastupidise tõlgenduse korral kannataks oluliselt võimude lahususe põhimõte ja üksikisiku õigus nõuda kohtuasja lahendamist kooskõlas PS-ga. Ilma konkreetse normikontrollita kaoks võimalus hinnata normi kooskõla PS-ga just konkreetse juhtumi asjaolude valguses.

Rahvahääletuse kohta vt ka §-de 105 ja 106 komm-d.

Hääleõiguslike isikute määratlemise kohta vt §-d 57 ja 58.