EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Õigus pöörduda ettepanekute ja soovidega avaliku võimu organite poole ja saada neile pöördumistele vastuseid on ajalooliselt üks esimesi avalikus elus osalemise võimaldamise eesmärgiga õigusi (sh Magna Carta a-st 1215). Algselt oli see õigus aadli hulka mittekuuluvate inimeste jaoks ainus võimalus oma arvamusi ja seisukohti, eelkõige aga oma huve riigivõimu teostavatele isikutele teada anda, kui valimisõigust veel ei tuntud või see oli piiratud hulgal isikutel. Hiljem kasvasid sellest välja eri õigused haldusmenetluses.

Tänapäeval on selline põhiõigus riikide põhiseadustes sätestatud harva (nt USA konstitutsiooni 1. parandus, mis hõlmab ka usu-, sõna- ja kogunemisvabadust). ELPH art 44 tagab petitsiooniõiguse Euroopa Parlamendi poole pöördumiseks. Eesti PS-i võeti norm sõjaeelsetest konstitutsioonidest. 1920. a PS § 15 sätestas: „Eestis on kindlustatud õigus pöörduda kaebustega ja palvetega vastavate avalikkude asutuste poole. Pööramiste kaasas ei tohi käia mingi surveabinõu. Vastavad asutused on kohustatud andma asjale seadusliku käigu.“ 1937. a PS § 30 sätestas: „Kodanikel on õigus pöörduda märgukirjadega ja avaldustega asjaomaste riigi- ja muude avalik-õiguslikkude asutiste poole. Juriidilistel isikutel on see õigus nende ülesannete ulatuses. Pöördumised ei või omada süüteo tunnuseid.“ Nüüdisajastatud kujul võeti säte J. Raidla juhitud töörühma eelnõusse (§ 45); J. Adamsi töörühma eelnõus oli selline õigus sõnaselgelt väljendatud üksnes KOV-de poole pöördumisega seoses ja sedagi üksnes keeleliste tagatiste osas (vt § 51 lg 1).

Paragrahv on sõnastatud igaühe õigusena esitada sättes loetletud asutustele ja isikutele märgukirju ja avaldusi. Sätte eesmärk ei ole siiski mitte niivõrd anda igaühele võimalus taolisi pöördumisi esitada, kui just tagada neile sisulise vastuse saamine, mis annab pöördumisele mõtte. Teises lauses sätestatud kohustus näha vastamise kord ette seadusega kohustab pöördumistele vastama. Vastamise korra seadusega kehtestamise nõue sisaldab ka kohustust vastata seadusega sätestatud korras. PS vastamiskohustus esitab vastuse sisule vaid esmased nõuded, eelkõige vastuse põhjendamise ja mõistliku aja jooksul vastuse andmise kohustuse. Kuigi vastamisel on asutustel ja ametiisikutel avar otsustusruum (nt TlnRnKm 20.06.2018, 3-18-554/10), jääks põhiõigus sisulise kaitseta, kui vastusest ei nähtuks, et pöördumist on tegelikult hinnatud ja selle tähelepanuta või arvestamata jätmist põhjendatud.Kui isik pöördub avaliku võimu organi poole viimase tegevuse kohta selgituse saamiseks, ent vastust ei anta või ei võimalda see isikul aru saada avaliku võimu organi tegevusest, ei oleks viidatud põhiõiguste eesmärk saavutatav.Õigust saada pöördumisele vastus ei ole rikutud, kui küsimustele ei ole vastatud viisil, nagu seda soovib pöördumise esitaja. Haldusorgan saab selgitustaotluses näidatud küsimustele vastata viisil, mida ta ise peab õigeks (TlnRnKo 27.10.2016, 3-15-1172/23).

Paragrahv 46 annab pöördumisele vastuse saamise üldise aluse. Üksikud pöördumised on sätestatud teistes paragrahvides, näiteks § 44 lg-tes 2 ja 3 teabe saamise nõuetele vastamine, § 48 lg-s 2 teatud ühingute loomiseks loa andmise kord, aga ka näiteks kohtumenetlus (§-d 15 ja 24). Sätet kordab § 51, mis rõhutab aga pöördumise ja vastuse keelt ja mida seetõttu tuleks mõista kitsamalt. Viimasega analoogne on ELPH art 41 lg 4.
Pöördumisele vastamisel vastuse põhjendamise kohustus ja vastamiskohustus on seotud ka §-dega 14 ja 15. Nii on kohtupraktikas asutud seisukohale, et haldusakti motiveerimine on vajalik isikule kaebeõiguse tagamiseks (§ 15) ja ka haldusakti õiguspärasuse kontrollitavuse tagamiseks (nt RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 26). Viidatud sätetest ei tulene siiski üldist vastamise kohustust.

Märgukirjade ja avalduste eristamine PS-s ei ole oluline. Tähtsaks muutub see ja ka eri avalduste eristamine seadustes, mis määravad kindlaks vastamise korra. Pikka aega oli kõigile avaldustele ja märgukirjadele vastamine sätestatud üldiselt samasuguselt avaldustele vastamise seadusega, eriseadustega nähti siiski ette eri menetlus kindlat tüüpi avalduste puhul. HMS jõustumisega 2002. a on aga menetlus oluliselt muutunud. See seadus reguleerib avaldustele vastamist, milleks tuleks PS mõttes pidada pöördumisi, millega isik soovib tema õigusi ja huve puudutava haldusakti andmist või toimingu tegemist. Märgukirjadele vastamist reguleerib 2004. a vastu võetud MSVS, kus käsitletakse lisaks ka spetsiifilistele avaldustele – selgitustaotlustele ja kollektiivsetele pöördumistele – vastamist. Kollektiivse pöördumisega tehakse Riigikogule ettepanek tema pädevuses oleva küsimuse lahendamiseks. Kui Riigikogule teeb ettepaneku vähem kui 1000 inimest ja MSVS ei võimalda sellist ettepanekut kollektiivse pöördumisena käsitada, tuleb ka sellisele ettepanekule PS § 46 kohaselt vastata kui märgukirjale.

PS ei näe avaldustele ja märgukirjadele ette kindlat vormi. Siiski ei järeldu sellest, et näiteks kirjaliku vormi nõude kehtestamine mõne avalduse puhul oleks PS-ga vastuolus. Vormi- ja sisunõuded avalduste suhtes on õigustatud riigi- ja KOV asutuse toimimise tagamise vajadusega. Samu eesmärke täidavad MSVS §-s 5 vastamisele seatud piirangud, nt nõue märgukirja arusaadavuse ja loetavuse kohta.

Käsitletava õiguse kandjad on kõik üksikisikud vanusest ja teovõimest sõltumata, sh juriidilised isikud. Seltsingud saavad sättele tugineda vaadeldava põhiõiguse ja § 12 koosmõjust tulenevalt, kuna üldjuhul puudub mõistlik põhjus piirata seltsingute õigust avalduste ja märgukirjade esitamiseks ja neile vastuste saamiseks. Siiski on võimalik mõne isikute kategooria puhul avalduste ja märgukirjade esitamise õigust piirata, kui see on piisavalt põhjendatud. Nii on mitmel juhul nõutud, et alaealine peab avalduse esitama vanema või eestkostja kaudu, või seatud täiendavaid vorminõudeid kohtu poolt teovõimetuks tunnistatud isikute puhul (HMS § 12 lg 2; MSVS § 5 lg 9 p 3 lubab juhul, kui piiratud teovõimega isik, kellele on seatud eestkostja, pole küsinud eelnevalt esindaja nõusolekut märgukirja või selgitustaotluse saatmiseks, sellele vastamisest loobuda).

PS §-s 46 sätestatud õiguse adressaadid on riigiasutused, KOV asutused ja nende ametiisikud, sõltumata nende pädevusest. Sätte eesmärki arvestades tuleb adressaatideks pidada ka muid avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid. Ametiisikul on §-s 46 tähendus eelkõige suuliste pöördumistega seoses ja ka kirjalikult konkreetsele ametiisikule adresseeritud avaldustele ja märgukirjadele vastamise osas. Kohustust vastata ei pruugi olla siiski sellel ametiisikul, kelle poole pöörduti. Seadusega on võimalik sätestada vastamine sama või teise asutuse muu ametiisiku poolt, eelkõige tulenevalt asutuse pädevusest ja ametiisiku tööülesannetest. Seadustes on siiski alati, kui pöördumise saaja ja vastamiskohustusega asutus lahknevad, peetud vajalikuks nõuda, et asutus, kelle poole isik pöördus, teataks pöördujale pöördumise edasiandmisest teisele asutusele.

See põhiõigus ei kohusta pöördumistele vastama Riigikogu liikmeid. Riigikogu liikmete vaba mandaat (PS § 62) välistab nende kohustuse vastata üksikisikute pöördumistele (vrd TlnRnKm 09.04.2020, 3-19-2159/20). Kollektiivsed pöördumised seaduste muutmise ettepanekutega adresseeritakse Riigikogule, kus pöördumist arutab ja vastuse annab Riigikogu komisjon.

Vaieldav on paragrahvi teises lauses sõna „seadus“ tähendus. Seadused volitavad sageli haldusmenetlust (mis toimub ka üksikisiku taotluse alusel) mõnes küsimuses sätestama seadusest alamalseisva õigusaktiga. Et KOV asjaajamist ei saa omavalitsuse autonoomiat arvestades seadusega üksikasjalikult reguleerida, tuleks eelistada tõlgendust, et vastamise korra sätestamine on võimalik mis tahes õigustloova aktiga, mitte ainult seadusega.

Pöördumisõiguse piiranguid (vastamise tingimusi) saab kehtestada vaadeldava põhiõiguse piirangutena, mis peavad vastama § 11 nõuetele. Kui vastus avaldusele või märgukirjale antakse, kuid seadusega sätestatud korda eirates, kitsendatakse isiku õigust vastust saada. Selline menetlus- või vorminõuete rikkumine ei pruugi mõjutada vastuse sisu ja selle arusaadavust pöördumise esitanud isikule. HMS § 58 piirab nõuet vastata seadusega sätestatud korras, kui vormi- või menetlusnormide rikkumine vastuse sisu ei saanud mõjutada. Kui vastus pöördumisele antakse kohtule kohustamiskaebuse esitamise järel kohtumenetluse käigus, tuleb kohtumenetlus üldjuhul lõpetada kohustamisnõude täitmise tõttu.
Vastamise piiranguid õigustab eelkõige avaliku võimu ülesannete täitmise parema korraldamise vajadus. Selle põhiõiguse ülemääraseks piiranguks saab muu hulgas pidada juhtumit, kus isikule antakse küll vastus, ent üksnes formaalne, mitte sisuline, või vastatakse ebamõistliku aja jooksul.